清末“司法独立白皮书”：《法院编制法》

周晓霞

摘 要：清末民初，晚清政府为求富自强开启了以立宪变法为核心的法制近代化历程。作为清末民初最后一部法院组织法，《法院编制法》的价值在观念层面体现为宣示而非启蒙，在制度方面体现为确认而非建构。

关键词：法院编制法 司法独立 变法修律

一、立法背景

清末之前，中国历代专制王朝一直实行地方官员兼理司法审判的做法，没有“司法独立”的身影，更无西方控诉原则下的检察制度。从1901年至1911年，清政府以丙午官制改革为先导，以变法修律为推手，以维护皇权统治为终极目的，进行了轰轰烈烈的全方位改革。尽管这场“新政”改革最终以失败告终，但至少有一点是毋庸置疑的，那就是这场“假维新”中的“真改革”从机构设置和立法两方面初步确立了中国近现代意义上的司法独立。在机构改革方面，刑部改为法部，专任司法。大理寺改为大理院，专掌审判。随后进行的各直省地方官制改革，基本上也遵循了司法行政分立原则，建立了各级审判机关。在立法方面，主要成果是三部诉讼法草案即1906年《刑事民事诉讼法草案》、1910年《刑事诉讼律草案》和1910年《民事诉讼律草案》以及三部组织法即1906年《大理院审判编制法》、1909年《各级审判厅试办暂行章程》和1910年《法院编制法》。值得一提的是，作为清末民初最后一部法院组织法，《法院编制法》在整合此前各项改革与相关立法成果的基础上，充分借鉴当时日本《裁判所构成法》的有益经验，明确规定了四级审判机构和司法独立原则，成为清末司法改革最终和最优的成果，可以说是晚清司法改革成效的集大成者。

二、起草及修订历程

根据河南大学吴泽勇教授考略[1]，1910年2月7日颁布的《法院编制法》自起草、修订直至最终颁行经历了四个阶段，先后形成四种法律稿本：《法律编制法最初之稿》、修订法律大臣奏进稿、宪政编查馆核定稿和钦定《法院编制法》。

1902年5月，清廷颁布修订法律的上谕，随即设立了修订法律馆。《法院编制法最初之稿》由修订法律馆的冈田朝太郎创稿、曹汝霖翻译、沈家本和刘若曾修订。《法院编制法最初之稿》分16章，共177条。各章分别为：第1章“审判厅总则”（第1-12条），第2章“乡谳厅”（第13-19条），第3章“地方审判厅”（第20-30条），第4章“地方审判分厅、地方巡审厅、地方巡审司及巡审官”（第31-42条），第5章“高等审判厅、高等审判厅分司及高等巡审司”（第43-59条），第6章“大理院、大理院分司及大巡审司”（第60-77条），第7章“大检察厅”（第78-91条），第8章“承审官及检察官”（第92-114条），第9章“书记课、会计吏及翻译”（第115-127条），第10章“执达吏”（第128-136条），第11章“庭丁”（第137-138条），第12章“审判庭之用语、法庭之开闭及其秩序”（第139-153条），第13章“审判之评议及言渡”（第154-159条），第14章“司法年度及休假”（第160-164条），第15章“法律上之共助”（第165-166条），第16章“司法行政之职务及监督权”（第167-176条），附则（第177条）。

1907年修订法律大臣沈家本在《奏酌拟法院编制法缮单呈览折》中奏进《法院编制法》草案，史称修订法律大臣奏进稿。该草案分15章，共140条。与《法院编制法最初之稿》相比，该草案除在章节上删去了“地方审判分厅、地方巡审厅、地方巡审司及巡审官”一章外，在“定额”、“巡审”、“休假”以及设立大理院分院等制度安排上做了些调整外，在文字表述方面也有较多变动，如将乡谳厅改为初级审判厅之类。

1907年，清廷为推行“预备立宪”将考察政治馆改组为宪政编查馆，直属内阁军机处。沈家本奏进《法院编制法》草案后，清廷立即谕令宪政编查馆审核该草案，宪政编查馆核定稿即指由宪政编查馆的汪荣宝、陆宗舆、章宗祥修改后的法律稿本，该稿最后分为16章，共164条。

1908年，憲政编查馆奏进经过审核的《法院编制法》，同时奏进《初级暨地方审判厅管辖案件暂行章程》、《法官考试任用暂行章程》和《司法区域分划暂行章程》。也就在当天，清廷上谕颁行该法，即钦定《法院编制法》。

三、主要内容

1910年2月7日正式颁布的《法院编制法》分16章，共164条。除附则（第164条）外，其内容大致可划分为三大部分：

第一部分主要规定了审判相关内容。1.第1章“审判衙门通则”（第1-13条）集中规定了审判机构通则：（1）四级审判机构设置，即初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院。（2）审判组织制度，即初级审判厅适用独任制；地方审判厅审理第一审诉讼案件适用独任制，审理第二审诉讼案件适用由推事三人构成的合议制，审理第一审繁杂诉讼案件依当事人请求或依审判厅职权适用由推事三人构成的合议制；高等审判厅适用由推事三人构成的合议制，审理上告案件可适用由推事五人构成的合议制；大理院适用由推事五人构成的合议制。（3）各级审判机构的推事员额由法部奏定。2.第2章“初级审判厅”（第14-16条），第3章“地方审判厅”（第17-24条），第4章“高等审判厅”（第25-32条）和第5章“大理院”（第33-45条）集中规定了各级审判机构的级别管辖和人事设置。值得关注的制度有：（1）预审制度，即地方审判厅合议庭庭长得派该庭推事办理刑事案件预审事务，预审完毕后该推事仍得加入本庭合议之数。地方审判厅厅丞或厅长得临时派该厅独任推事办理预审事务。（2）设置分院（分厅）制度，即上级审判机构可因各省地方辽阔或其他不便情形在其所管辖的下一级审判厅内设置本级审判分院（分厅），如大理院在各高等审判厅内设置大理分院。各分院（分厅）合议庭的推事除由本分院（分厅）选任外可由其所在的下一级审判厅或邻近的下一级审判厅的推事兼任。（3）解释法令权，大理院卿有统一解释法令并应处置的权力，但其不得干预或指挥审判官掌理的各个案件的审判。3.第6章“司法年度及分配事务”（第46-53条），第7章“法庭之开闭及秩序”（第54-68条），第8章“审判衙门之用语”（第69-71条），第9章“判决之评议及决议”（第72-80条）集中规定了与审判相关的各种程序事项，包括审判公开、审判旁听、妨碍法庭执务或有其他不当行为处理办法、审判用语、判决评议不公开等制度。值得关注的制度有：（1）补充推事，即审判衙门长官在刑事案件审判有延至四日以上者可另派一名推事为补充推事。补充推事在合议庭成员患病或因其他事故不能继续审判时可代行其审问和完结之权。（2）判决评议发言次序，即评议判断时，官资较浅者先发言，资格相同时年少者先发言，依此类推，审判长最终陈述意见。

第二部分即第11章“检察厅”（第85-105条）集中规定了检察制度的有关内容。值得关注的有：（1）审检同署制度，即在各审判衙门内配置检察厅（初级检察厅、地方检察厅、高等检察厅和总检察厅），检察厅对于审判衙门独立行使职务。（2）检察官与推事一样，其员额由法部奏定。（3）检察官职权，即检察官遵照刑事诉讼律及其他法令实行搜查、处分、提起公诉、实行公诉、监察判断执行的职权；遵照民事诉讼律及其他法令为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。特别是在审判衙门为民事诉讼当事人时，配置在该审判衙门的检察厅检察官代理其为原告或被告。（4）检察首长享有职务收取和移转权，即地方及高等检察长、总检察厅丞有亲自处理各该管区域内检察官事务的权力，并有将各该管区域内检察官事务移于别厅检察官的权力。（5）紧急情形推事可代行检察官职权制度，即各级检察厅检察官如有不得已之事故，各审判衙门长官可请求派各该推事临时代理其职权，但仅以紧急事宜为限。（6）各检察厅检察官享有调度司法警察的权力。

第三部分集中规定了推事、检察官及其他各类司法人员的任用及职责，包括第12章“推事及检察官之任用”（第106-127条），第10章“庭丁”（第81-84条），第13章“书记官及翻译官”（第128-143条），第14章“承发吏”（第144-153条），第15章“法律上之辅助”（第154-156条），第16章“司法行政之职务及监督权”（第157-163条）。其中，司法官考试任用制度是其吸睛之作。重要内容有：（1）组织机构，即法部负责司法官考试的具体安排。（2）司法官任用原则，即经二次考试合格者始准任用。（3）应试资格。有下列情事者不得为法官和检察官：因虢夺公权丧失为官资格者；曾处三年以上徒刑或监禁者；破产未还债者。此外，《法院编制法》还详细规定了应试者的学历条件以及免考或免第一次考试的人员条件。（4）考试任用程序。应试者通过资格审查，并经第一次考试合格后即分发地方以下审判厅、检察厅学习，学习期为两年，在此期间，学习人员没有法官和检察官资格。待期满后经第二次考试合格的，才能担任候补推事、候补检察官。

此外，与《法院编制法》同时奏进的《法官考试任用暂行章程》（共14条）、《司法区域分划暂行章程》（共10条）、《初级暨地方审判厅管辖案件暂行章程》（共12条）也非常重要，它们是《法院编制法》的重要补充。

四、述评

《法院编制法》从起草到颁布，历时三年有余。首先，其“师法日本”的痕迹相当明显。创制《法院编制法最初之稿》的是一位日本刑法界的权威学者——冈田朝太郎，参与《法院编制法》数次修订的是四位留日学生——曹汝霖、汪宗宝、章宗祥、陆宗舆。这些人的求学背景和知识结构最为有力解释了《法院编制法》与日本《裁判所构成法》极为相似的缘由。其次，《法院编制法》在观念层面再次宣示了丙午官制改革所确立的司法独立原则，在体例安排和条目设置上再次确认了1906年《大理院審判编制法》和1907年《各级审判厅试办章程》规定的司法独立、审检分立、民刑分审、四级三审、诉讼代理等制度。再次，1910年按照《法院编制法》有关推事和检察官任用规定以及其他配套法令，举行的全国统一法官考试，采用层层筛选（资格审查、第一次考试、第二次考试）、多元考查（笔试、口试、实习）的考试方式，选任了中国近现代意义上第一批司法官的做法，是中国司法制度史上的一个创举，开启了近代中国司法官考选规范化、专业化和职业化的先河。最后，《法院编制法》的成功颁行是晚清政府决心收回所谓“治外法权”做出的重大努力，可谓是一本清末民初的“司法独立白皮书”。无论是三级终审、公开审判、合议制、审检分立制度，还是诉讼代理、律师辩护以及引进司法人员分类管理的职业化制度等，在当时都是非常先进和详尽的，也是清末司法改革中的重要成果。

但不可回避的是，清廷推行的预备立宪始终以维护皇权统治为根本目的，与当时西方宪政始终以保护公民自由权利为最高目标、始终以限制规范政治权力行使为己任的核心价值不符。按照1906年庆亲王奕劻等在《奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》中确定的官制改革要义，虽然法部专任司法，大理院专掌审判，但内阁军机处仍为行政总汇，统理各部院等衙门职掌事宜及员司各缺。因此，诞生于清朝灭亡前夕的《法院编制法》最终确认的司法独立，即司法与行政的分离是不彻底的，司法权的运作未能脱离以君权为中心的国权统一或大权统治之模式[2]。

总之，伴随着辛亥革命的爆发，晚清政府的专制统治被推翻。与清末其他立法一样，《法院编制法》的诸多成就最终仅停留在文本上，无法付诸实践被进一步检验。

注释：

[1]参见吴泽勇：《清末修订<法院编制法>考略——兼论转型期的法典编纂》，载《法商研究》2006年第4期。

[2]公丕祥：《司法与行政的有限分立——晚清司法改革的内在里路》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2013年第4期。