浅析协作治理视角下的非营利性场馆与NGO的合作开发

何钱雯

（中国杭州低碳科技馆，浙江 杭州 310051）

【摘 要】随着公共事务复杂性和疑难性程度的提高，在协作治理的视角下，地方政府与NGO之间的管理、合作、开发等步骤需要更加强调协作，需要培养协作型领导力，以使公共领导能力能够适应协作治理的现实需求。协作治理是有效的边界调解人，在由跨辖区和跨部门组成的伙伴关系中有效工作。本文通过分析浙江政府及中国杭州低碳科技馆与绿色浙江的协作治理案例分析协作治理视角下的地方政府与NGO的合作开发，需坚持由内而外的路径，思考在协作性环境中政府与NGO所必需的特质、技术和行为能力，并在完善协作治理体系中推动地方政府和NGO的协作型领导力的开发。

【关键词】协作治理；NGO；协作性领导力开发；公共参与

一、协作治理、协作性领导力的定义

何谓协作治理？协作治理的理念最早是由美国著名学者，雪城大学马克斯韦尔学院的杰出教授Rosemary O'Leary系统予以阐述的，她在《协作治理———21世纪的新理念》（The Collaborative Public Manager： New Ideas for the Twenty-First Century，2009）一书中系统阐述了什么是协作，认为协作是指在目标实施过程中，部门与部门之间、个人与个人之间的协调与配合。协作应该是多方面的、广泛的，只要是一个部门或一个组织实现承担的目标所必须得到的外界支援和配合，都应该成为协作的内容。一般包括资源、技术、配合、信息方面的协作。i

二、协作治理视角下NGO的定义与功能

非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。20世纪80年代以来，人们在各种场合越来越多地提及非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO），把非政府组织与非营利组织看作在公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式。

非政府组织一词最初是在1945年6月26日在美国旧金山签署的签订的联合国宪章第71款使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中把非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。ii

那么地方政府需要NGO进行协作治理的原因是什么？随着网络技术的发展，网络参与成为一种普遍的现象，对政府管理水平和公共服务质量一方面提出了更高的要求；另一方面，也强化了对于政府的監督，网络参与的日益高涨是对政府的巨大压力，让公共管理领域的研究者和实践者都意识到当下的管理活动单靠某一部门完成已经变得越来越不可能。具体而言：“一是绝大多数的公共挑战靠单一组织无法应对；二是管理者需要用新的路径和思路来解决公共问题；三是以信息技术为中心的科技令等级制度平面化；四是领导力和管理观念发生转变；五是公民的角色变得越来越重要；六是政府外包以及规制环境的变化促进了竞争对手之间的合作等因素”iii 所以说，政府不仅需要跨部门的协作治理机制，更加需要跨边界的协作治理，尤其需要政府和非政府组织的合作治理，来改善社会治理，提升政府治理的能力。

三、以浙江政府与绿色浙江的协作治理为案例分析

“五水共治”是浙江省开展的五水共治是指治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水这五项环境保护工作。在浙江省内来说，绿色浙江是极具代表性的NGO。绿色浙江是一个扎根浙江的专业从事环境服务的公益性社会组织，于2000年6月创建，主要致力于环境监督、社区营造、自然教育三大领域。

绿色浙江联合环境保护部门，发动并建立公民参与网格化环境监督的专业队伍和第三方实验室，以定期的环境健康测评、不定期的环境污染报告为主要内容，以互联网平台实现信息收集、新闻媒体实现信息传播与反馈为主要手段，推动环境相关政府部门间和公民社会间的跨界协作，推动浙江全省的环境污染案件快速处理、环境污染信息公开；丰富公众参与环境治理途径，增强政府政策的执行力度。

“五水共治”之前相关协作治理工作：2013年，钱塘江水地图改名为环境观察，综合汇集各类环境信息。该平台通过公众实时的网络和移动通信维护数据，全面推动了环境信息公开，丰富了市民举报污染途径，帮助了执法机构举证和便捷、准确地找寻污染源并查处。

四、以中国杭州低碳科技馆与绿色浙江的协作治理为案例分析

中国杭州低碳科技馆是目前全国乃至全球第一个以低碳为主题的科技馆，也是国内第一家获得国家三星级绿色建筑称号的科技馆。科技馆一直在思考这样一个问题，如何使科技馆与时代同步，经过一系列的调研和深入思考，于是选择了绿色浙江作为自己的同盟，并在教育培训、国际交流、污水共治、垃圾分类、循环再生、法律援助等诸多方面开展全方位的合作，取得积极效果。

另外，科技馆作为一家全额拨款的事业单位，与绿色浙江合作实施生态社区智慧绿房的示范项目，为解决社区垃圾问题，共同整合绿足迹企业，形成一整套解决方案，智慧绿房是智能回收系统，社区居民通过垃圾回收行为，获取碳币，用于社区停车以及超市消费。同时科技馆与NGO的互动，为探索如何寻求与政府和企业的良性互动，增加了包容和共性，能够更好发挥环保的公众参与力量。

以上两大案例说明在协作治理的理念下，NGO参与政府治理，为公众提供了参与的平台；此外NGO参与政府治理的功能还主要表现为参与决策、监督。这既是对于政府治理的有效补充，也是提升政府治理能力与水平的重要依据。通过培养NGO参与协作治理，有助于缓解社会矛盾，提升政府的合法性认同，提升决策的科学性与民主性；此外，NGO的参与有助于积累社会资本，培育公民文化。

五、在完善协作治理体系中推动协作型领导力的开发

而协作治理体系的构建除了正确认识协作时代需要多元治理的理念以外，更重要的是要从体制机制方面提供基础和保障。协作治理必须建立规章制度，理顺体制，进行政府流程再造，形成部门间、主体间的合作，打造无缝隙政府，形成全社会协同治理效应。其次，建立信息共享与知识共享平台，完善跨部门协作交流机制，充分利用现代高科技，完善电子治理机制，鼓励企业、公民参与公共事务治理，在正确处理政府与企业、政府与NGO之间关系中促进公共领导力的开发。再次，建立跨部门和跨区域利益补偿机制，推动部门之间和地区之间的交流互动平台建设，使部门和区域间形成利益互补、合作共赢的新常态，以促进公共领导者的内心逐步形成协作型领导观念。

最后，信任，对于合作治理而言，既是首要前提，也是一种手段或方式。没有信任就没有合作，合作信任的建立与协作治理可以说是一个共建共进的的过程，因而信任的确立过程也就是合作治理的实践过程。而协作治理更加倾向于多元主体共享公共权力与资源，将各个主体的力量整合起来，共同为实现公共利益努力，这样才能在完善的协作治理体系中推动地方政府和NGO的合作开发。

注释：

i 顾丽梅. 协作治理视角下的中美NGO比较研究. 浙江学刊.2016年第一期

ii 新闻资料：非政府组织的兴起与概念界定. 凤凰网. 2010-03-13

iii Rosemary O'Leary. The Collaborative Public Manager： New Ideas for the Twenty-First Century. 2009