济南市历城区推进事业单位绩效考核工作的实践与思考

杨彬+郭博雅

关键词：事业单位 绩效考核 实践 对策

按照上级统一要求，自2015年起，济南市历城区编办结合实际，按照“全面部署、突出重点”的原则，将教育、科研、文化、卫生计生、体育、民政、社会保障、交通、水利、农业、林业、食品安全、环境保护等系统所属公益性事业单位纳入考核范围。2015年，共考核215家事业单位，其中被评为A级的单位38家，被评为B级的单位176家，被评为C级单位1家。2016年，共考核201家事业单位，其中被评为A级的单位33家，被评为B级的单位166家，被评为C级的单位2家。在取得一定效果的同时也发现了一些问题和不足，本文试作分析探讨。

一、经验做法

（一）准确定位，明确各方责任

一是区事业单位考核委员会（以下简称“区事考委”）负责领导、组织、协调全区事业单位绩效考核工作，负责审定考核方案并确定考核等级。二是区事业单位考核委员会办公室（以下简称“区事考办”）做好考核实施各个环节的统筹谋划。作为全区事业单位绩效考核工作的牵头部门，区事考办扎实做好考核实施各个环节的统筹谋划，经与区组织、人社、财政部门交流修改后，拟定实施方案，合理安排各个环节的时间节点和工作目标任务，确保全区事业单位绩效考核工作顺利实施。三是主管部门切实将各环节落到实处。作为全区事业单位绩效考核工作的实施部门，各主管部门认真学习上级文件精神和实施方案，制定本部门的工作方案以及各事业单位的专项指标，逐级分解任务，落实工作责任，倒排工期，切实抓好落实。四是事业单位提高认识，积极配合考核环节。作为全区事业单位绩效考核工作的被考核部门，各事业单位在主管部门的指导下，按照各项考核指标，扎实开展自查自评，认真查找问题和不足，不等不靠，积极配合各考核环节。

（二）做到“三结合”，避免多头考核

一是专项指标与主管部门原有行业考核相结合。许多主管部门组织所属事业单位参加上级主管单位开展的业务考核工作。这些考核指标体系专业性较强，特色突出，职责定位明确且具有可操作性，可以较好体现各事业单位的业务开展及管理运行等情况，业务考核部分较为成熟。为增加事业单位绩效考核专项指标设计的科学性，提高考核效率，避免出现重复工作，历城区事考办积极与各主管部门衔接，采取与原有行业业务考核相结合的方式，借鉴并整合原有的考核指标，制定各事业单位的专项考核指标，以形成更加科学、合理、可操作的考核指标体系。二是实施考核与事业单位“双随机、一公开”抽查相结合。将每年开展的事业单位“双随机、一公开”抽查的检查结果作为当年度事业单位绩效考核综合指标得分依据，由区事考办将随机抽查情况量化赋分后提供给相关主管部门。对已抽查的事业单位，主管部门可不再进行涉及综合指标内容的考核。三是考核结果与科学发展观考核相结合。对于参加事业单位绩效考核，同时也参加区委科学发展综合考核的事业单位，不再重复考核，只对科学发展综合考核的结果进行运用。为此，历城区事考办与区考核办积极沟通对接，研究制定了将区委科学发展综合考核结果得分轉化为事业单位绩效考核等级的具体办法，确保转化科学合理，有效衔接。

（三）理顺工作流程，建立考核机制

区事考办理顺考核工作流程，基本建立了完整的考核机制。一是制定考核指标。组织各主管部门制定专项考核指标，区事考办审核把关；综合考核指标由区事考办制定。二是制定本年度考核实施方案。由区事考办草拟，经区事考委审议通过后以文件形式印发并公示；组织各主管部门制定本部门考核实施方案、建立专业考核委员会。三是组织实施考核。主管部门组织所属事业单位按要求进行自查自评，形成自查自评报告；主管部门成立由本部门组织人事、监察、财务审计及其他职能科室和专业考核委员会组成的考核组，通过查阅资料、个别谈话、专业评审、社会评价等方式，对事业单位进行综合考核；同时区编办、区财政局、区人力资源和社会保障局等区事考委成员单位抽调人员随机参加主管部门考核组，进行重点考核。四是报送考核结果。主管部门对考核结果进行汇总后报送区事考办。五是确定考核等级。区事考办根据主管部门考核情况，在征求涉及一票否决相关事项的部门意见基础上，提出等级评定建议，经区事考委审议通过后反馈主管部门及事业单位。六是公示公布考核结果。将考核等级进行不少于5个工作日的公示。公示期满且无异议后，以区事考委文件形式公布考核结果。七是整改奖惩。区事考办向有关事业单位书面反馈考核存在问题并责令限期整改落实；区事考办和主管部门落实考核结果运用。

二、存在问题

（一）专项指标设置科学性不足，考核结果公平公正难保证

历城区事业单位绩效考核指标采取百分制，由综合指标和专项指标共同组成。综合指标为共性指标，由区事考办结合事考委成员单位相关职责进行拟定，较为统一规范；专项指标为个性指标，且由主管部门根据行业特点自行制定，并报区事考办审核备案。这导致专项指标设置科学性不足，主要体现在以下几点：一是专项指标制定和审核主体较为单一，制定过程随意。专项指标的制定主体是事业单位的主管部门，现实操作时，主管部门往往交由各事业单位自行制定上报，再由主管部门统一调整，制定主体单一、过程随意，导致专项指标专业性和权威性大减，且存在考核指标标准较低的情况。同时，专项指标审核主体为区事考办，但审核往往围绕指标形式进行，对于指标内容是否科学全面，只能依据各事业单位的“三定”方案及年度工作计划等进行参考，专业性不强。二是专项指标量化不足。部分事业单位从事的业务工作或提供的公共服务难以定量形成指标，只能以定性的方式，导致指标量化不足，科学性和可操作性不强。三是专项指标设置标准不一。事业单位行业种类较多，覆盖范围较广，即便是属于同一主管部门，有的也无法共用一套专项指标。不同主管部门在制定专项指标的时候标准难以统一，有的设置较为精细，有的设置较为模糊；有的设置过于复杂，有的设置太过简单。这都导致专项指标设置出现标准不统一的问题，考核结果难以做到公平公正。

（二）民意调查环节薄弱，评价结果缺乏代表性和广泛性

社会评价主要测评事业单位的社会满意度，包括民主评议和社会评议（民意调查）。目前，历城区事业单位绩效考核中社会评价主要采取主管部门（单位）或群众代表对被考核单位的评议、主管部门所属被考核事业单位之间互相评议、被考核单位内部人员对本单位的评议三个方面的民主评议方式进行。而社会评议环节非常薄弱，除了教育、卫生计生等本身就存在民意调查机制的公益服务部门，其他部门并没有形成行之有效的民意调查机制，导致社会评价缺少民意调查环节，评价覆盖面非常窄，考核结果缺乏代表性和广泛性。

（三）考核程序规范性不够，考核效果大打折扣

事业单位绩效考核工作涉及面广，情况较为复杂，严格规范的考核程序可以促进考核公平公正，反之考核效果会大打折扣。在事业单位绩效考核组织实施过程中，规范性不足，考核效果并不十分理想，主要体现在以下几点：一是考核主体单一。组织实施考核任务的主要由事业单位主管部门承担，考核主体单一，且容易出现维护部门利益的情况，不利于考核客观公正。同时，通过考核结果的报送，可以看出，主管部门在考核时很难将各事业单位的成绩拉开，且提出的考核问题往往存在避重就轻、停留表面、流于形式的现象。二是考核程序规范程度难以管控。各主管部门实施考核时，是否能严格落实每一步程序，考核结果是否严格按照指标进行评定，均存在较大的主观性。区事考办作为牵头和监管部门，很难掌握各主管部门具体考核情况，只能通过抽查部分单位进行重点考核，和主管部门报送的考核结果来进行判断。这些都导致了考核作用难以发挥，考核效果打折扣的问题。

（四）考核结果运用缺失，引导和激励作用降低

考核结果的使用，是推进事业单位绩效考核工作的关键。考核结果用好了，才能达到考核的目的，有效激励事业单位，使其焕发活力；用不好，整项工作就会虎头蛇尾、流于形式。在历城区事业单位绩效考核实施方案中，明确了绩效考核结果应作为事业单位法人履行职责评价、机构编制调整、财政经费预算、领导班子成员和相关人员聘用、奖惩和绩效工资总量核定等重要依据，另外，对于评定为A级单位的奖励和C级单位的惩罚等具体措施，都做了描述。但在实际考核中，这些考核结果运用措施很难落到实处、真正实施。法人履行职责评价、机构编制调整、财政经费预算、领导班子成员和相关人员聘用、奖惩和绩效工资核定等事宜，涉及区事考委各部门，且都有严格完整的程序和规则，将事业单位绩效考核结果当作这些事宜的重要依据，目前并没有有效的法律法规规章等相关政策作支撑依据，也没有找到与各部门良好配合的方式，所谓考核结果运用只是纸上谈兵，无法有效地落到实处。这导致随着考核不断深入推进，各单位开始产生考核结果无用的想法，考核引导作用和激励作用逐渐降低。

三、对策与建议

基于上述问题，提出如下对策：

（一）充分论证专项指标，提高指标科学性和可操作性

一是注重统一规范，严格要求指标格式。专项指标统一要求由主体业务开展、经济社会效益、管理运行状况三大部分构成。同一主管部门所属事业单位根据类别可以制定一个专项指标体系，也可以分类别制定多个专项指标体系，属于管理类型的指标需统一标准。二是注重逻辑准确，规范分值设置。专项指标应在要求考核三大项目内逐项分解，客观设置，明确每项考核内容的具体评价标准和所占分值。设置分值时，每个指标内容应统一制定为得分或扣分模式，防止造成逻辑错误。应遵循指标全部完成为满分，全部未完成为0分，逐项加分（或减分）的逻辑原则。同时，小项分值相加应等于大项，切忌出现分数混乱的情况。三是注重全面客观，规范指标内容。专项指标应将事业单位全年工作全方位纳入，切忌出现避重就轻、为得高分去掉部分难以完成的指标的现象。首先，指标内容应坚持以法律法规、编办核定的事业单位职责、主管部门“三定”相关职责、本单位年度工作目标计划及业务部门考核任务为主要依据。其次，指标内容应坚持定量为主、定性为辅的原则，通过量化指标，增强可操作性和可考核性。再次，指标内容要突出事业单位年度重点工作任务，围绕党委、政府的重大决策部署和重点工作目标要求，同时结合上级主管部门对区级单位的年度总体要求，充分体现目标引领作用。最后，指标内容要结合实际动态调整，根据上年度考核情况，明确事业单位需要改进和完善的工作，动态调整考核指标，确保事业单位的可持续发展。

（二）加强部门联合，完善民意调查环节

一是加强部门联合，采取委托社情民意调查等方法，配合进行民意调查。二是适当引入第三方機制，通过社会专业组织进行民意调查，同时强化民意调查监管，在进行民意调查期间，主管部门、纪检监察部门等组织有关工作人员进行全程监管，确保民意调查结果真实有效，建立健全政府监管和社会监管相结合的多层次、全方位外部监督机制。三是尝试开通网络民意调查通道，通过网络调查问卷或受理投诉举报等方式，广泛听取社会公众意见。

（三）建立多方参与机制，规范考核程序

为解决考核主体单一问题，防止出现单一部门考核带来的弊端，应充分发挥区事考委成员单位的作用，同时引入第三方监管机制，建立多方参与的绩效考核机制，严格规范考核程序，确保考核客观公正，考核结果透明有效。

（四）形成配套机制，兑现奖惩措施

对上级做到勤请示、多汇报，争取政府领导支持，同时加强与组织人事、财政各部门的沟通协调，研究相关配套政策措施，在法人履行职责评价、机构编制调整、财政经费预算、领导班子成员和相关人员聘用、奖惩和绩效工资核定等与事业单位绩效考核结果相衔接，形成相关机制，兑现考核奖惩措施，进一步强化考核结果运用，充分发挥考核的激励约束作用，达成改善和提升全区公共服务事业总体水平的考核目的。

（五）推行“双随机、一公开”监管方式

加强事中事后监管，依托监管平台建立“双随机”抽查系统，进一步探索事业单位业务范围清单化管理工作。加快推进社会信用体系建设，建立异常信息管理系统，落实失信联合惩戒措施，并将检查、考核结果在“信用济南”等平台公开。

（六）加大问责力度

加强事业单位监督管理工作联席会议成员单位的沟通协调和信息共享，形成事业单位“一处失信，处处受限”的协同监管机制。将事业单位绩效考核工作列入重大督查事项，加大问责力度，督促各项工作的落实。

（七）强化宣传，营造良好氛围

区事考办密切跟踪工作进展情况，做好事业单位绩效考核政策解读和业务培训，及时总结推广经验做法，发挥典型引领作用。要坚持正确的舆论导向，充分运用多种媒体，加大宣传力度，提高事业单位对绩效考核工作重要性的认识，积极引导他们理解、支持、参与改革，大力营造良好的社会氛围。