山东省推进“放管服”改革调研报告

徐俊青+史新+商立光

关键词：放管服 山东 改革 调研

为完成作为省政府系统专项调研课题之一的“放管服”改革调研，省政府研究室会同省编办，在书面调研青岛、德州、潍坊等市的基础上，对全省“放管服”改革情况进行了分析，提出了进一步推进改革的建议。

一、山东省推进“放管服”改革的特点

近年来，山东省各地坚持将推进“放管服”改革作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，不断提升“放”的含金量、“管”的有效性和“服”的满意度，改革取得明显成效，主要有以下特点：

（一）注重改革的整体性和系统性。山东省在这次“放管服”改革中更加注重整体布局与推动，取消下放权限与事项的力度大、覆盖范围广，囊括了行政类和非行政类，涉及各部门和地方政府权限，包括工商登记、职业资格、行政事业性收费、评比达标表彰项目等事项，从行业看则几乎涵盖国民经济所有重要领域。同时，在改革中坚持“放管服”三管齐下、协同联动，避免简单放权式改革，更加注重转变政府职能，加强事中事后监管，优化政务服务和公益事业服务，提升了政府治理能力。

（二）注重权力运行的法制化和规范化。积极构建“清单式管理”制度框架，从制度上规范权力运行，省市县行政审批事项目录清单、行政权力清单、政府部门责任清单已全部面向社会公布，比中央要求提前一年完成任务。相关改革措施全面体现法治理念，如对没有法律法规依据的行政审批前置服务项目一律取消。同时，在全省逐步推开行政审批标准化建设，全面梳理行政审批及相关服务事项的名称、申报材料、办理程序、办理时限等审批信息，大幅减少行政部门自由裁量权，规范权力运行，提高行政效能。

（三）注重审批流程再造和办事要件简化。省市县三级编制公开行政审批事项业务手册和服务指南，省级精简审批条件220余项、申请材料400余项，减少市县初审环节190余项。将建设项目前置审批的相关评估评审项目，在全省功能区实行区域化评估，变单体把关为整体把关、申请后评审为申请前服务，优化审批流程，降低企业成本。扎实推进行政审批“两集中、两到位”，市县普遍建立政务服务大厅，部门行政审批事项集中到一个内设机构，并将该机构集中到政务服务大厅。全面实施“五证合一、一照一码”登记制度，积极推行并联审批，建立首问负责制、一次告知制、服务承诺制、限时办结等制度，证照办理及审批时限大大缩短。

（四）注重事中事后监管的创新性和实效性。积极推行“双随机、一公开”监管工作，督促各级各有关部门制定随机抽查事项清单，建立检查对象名录库和执法检查人员名录库，抽查情况和抽查结果面向社会公开。全面启动执法体制改革，将省级28支执法队伍整合为20支，现有执法队伍编制原则上只减不增，省级不再新设执法队伍。在市县层面推进跨领域、跨部门综合执法，莱芜市和95个县（市、区）通过“三合一”“二合一”组建了市场监管局，整合工商、质监、食药监等市场力量和技术资源，实行统一市场监管。加强重点领域行业监管，把安全生产、消费者权益保护、金融、国有资产、知识产权、教育卫生等领域作为监管重点，完善监管制度，加大监管力度，做到无缝衔接、全面覆盖。强化基层监管工作，全省乡镇（街道）全部设立食品药品监管机构，绝大多数乡镇（街道）单独设立了安全生产监督管理办公室、乡村规划建设监督管理办公室和人力资源社会保障服务机构，明确监管职责，加强工作力量。促进行业自律，加快行业协会商会与行政機关脱钩，201家省管行业协会商会制定了自律公约，有效维护了市场秩序和公平竞争。

（五）注重公益事业体制机制创新和重点领域服务水平提升。在全面完成事业单位分类基础上，不断创新事业单位体制机制，优化事业资源布局，提高公益服务水平。在全省423家事业单位开展改革试点基础上，在省属公立医院、科研院所全面推开法人治理结构建设，在高校开展建立现代大学制度试点。加快推进生产经营类事业单位转企改制，在全国率先推进特检机构整合改革。探索建立各类事业单位统一登记管理制度，对社会资本参与的非营利性学校、幼儿园、医院、养老机构等进行事业单位法人登记，在职称评定、社会保障、人才流动、税收等政策上与公办事业单位平等对待，鼓励社会力量举办公益事业。对技术审查、评估鉴定、咨询等中介服务事项进行全面清理，编制公布行政审批中介服务收费目录清单，推进中介机构与行政机关脱钩。同时，围绕教育、卫生、就业、电商、农商等关系基层群众切身利益和日常生活的重点领域，优化体制机制，增强发展活力，提高服务能力和水平。

（六）注重营商环境改善和市场活力激发。本次的简政放权工作，从“简单的放权式”管理，到“清单式管理”的制度框架；从放宽对市场主体的审批束缚，到转为着力于事中事后监管；从简化程序、压缩时限，到“互联网+”在线办理与监管，工作全面深化。市场活力得到持续激发，营商环境不断改善，“大众创业、万众创新”的新局面正逐步形成。

二、存在的主要问题

一是审批权限与事项取消下放仍不彻底。有的地方和部门职能转变不到位，习惯于将审批作为日常行政方式，放权的主动性、自觉性不高，存在观望等待、你放我不放、明放暗不放、先放后不放等问题。有的对含金量高的审批事项采取直接保留，或调整为其他权力事项间接保留，或通过下放初审权和部分审批流程、保留终审权和发证环节等方式，继续行使实际上的审批权。有的地方取消下放事项标准、数量口径不一，搞单个大项拆成小项计为取消项或若干小项打捆成一个大项计为保留项的数字游戏。

二是审批程序和环节仍然较多，实际效能不高。有的部门服务职责不明确，审批流程不清晰，一次性告知、信息公开、限时办结等制度落实不到位，对涉及多部门办理的事项还存在互为前置、重复审批现象。有的地方“一个窗口办结”“一次取件”貌似节省企业取件频次和时间，实际前提是全部证件办齐了一次才能取走，在多个证件一起办理的情况下，必然存在取件的“短板现象”，影响企业办理其他事项。审批时间长和盖章多、收费多、中介多、材料多“一长四多”问题仍然存在，企业和群众办事难问题还未从根本上解决。

三是“放权”和“接棒”之间衔接不顺畅，简政放权出现“真空”地带。部分下放的行政审批事项业务性、专业性较强，基层因机构设置、人员、资金、硬件设施等方面影响，权责不匹配问题突出，承接落实能力不足，存在“接不住”或“用不好”现象。

四是监管转型滞后于审批改革，有效监管尚未破题。有的地方和部门存在“重审批、轻监管”思想，对加强监管重视不够、办法不多、力量配备不足，仍习惯于应急式监管和运动式监管，缺乏现代化常态监管手段和方式，在一些领域出现了以批代管、放管脱节问题。将资质要求等同于监管、以考试培训替代监管、把监管简单理解为取消下放事项的承接落实等误区不同程度存在，会批不会管、监管能力与硬件建设不足等问题在基层监管方面尤为突出。有的部门自由裁量权行使不规范，选择性执法、随意性执法等现象仍较为普遍。

五是公益事业单位改革有待深化，公共服务质量和效率还不高。公益事业单位隶属于政府部门，政事边界不清晰，法人治理结构不健全，自主权落实还不到位。管理体制也不顺畅，政府通过举办事业单位提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，又履行出资人资格，管办不分、监督缺位现象依然存在。这些体制机制上的问题，既削弱了事业单位的公益属性，也影响了政府公共服务职能的有效履行，导致公共服务供给不足、效率不高，看病难、上学难、住房难等问题有待进一步解决。

六是部门联动机制不健全，“信息孤岛”问题比较突出。“互联网+”等创新手段一定程度上促进了政府相关部门联通和审批信息的共享，但不少部门的核心业务系统都是在纵向专网上运行，条块分割严重，无法实现横向互联互通，有关公民的户籍、教育、就业和企业的工商、税务等基本信息处于分散的碎片化状态，给企业群众办事带来不便。

三、进一步推进“放管服”改革的建议

简政放权放管结合优化服务是政府机构改革和职能转变的重大决策，对完善社会主义市场经济体制、健全政府治理体系、保持经济社会健康持续发展具有重要意义。建议：

（一）进一步加大简政放权力度。继续削减各类行政审批事项，关键是在提高“含金量”上下功夫，以精准放权增强群众“获得感”。要聚焦社会需求，建立群众“点菜”机制，把群众意见集中、反映强烈的事项作为减权放权的重点，大力削减企业投资、资质资格许可认定、教科文卫等领域审批事项，深入推进商事制度改革，为大众创业、万众创新清除障碍。深入研究按领域放权的具体举措，把该“放”的全面放开，该“简”的及时精简，该“清”的彻底清除。

（二）搞好下放权力事项衔接落实。及时组织开展取消下放情况“回头看”，对承接落实情况进行全面评估，指导基层做好后续衔接工作，对“接不住”“用不好”等问题研究提出解决办法。建立健全“事权、人权、财权”对等保障机制，有针对性地加强队伍建设和经费保障，及时跟进业务培训，让基层政府有动力、有能力承接好审批事项，切实解决服务群众“最后一公里”问题。

（三）加强事中事后监管。强化清单的执行落实，切实把监管责任和措施落到实处，防止监管“缺位”和管理“真空”。全面推开综合执法体制改革，整合执法职能和机构，相对集中执法权，规范执法行为，探索推进跨部门、跨领域综合执法，解決多头执法、重复执法、执法扰民等问题。全面推行“双随机、一公开”监管，随机确定检查对象和检查人员，及时公开检查结果，减少权力寻租现象。加快社会信用体系建设，构建跨部门执法联动响应和失信约束机制，让失信者一处违规、处处受限。

（四）提高政务服务效能。加快编制公布公共服务清单，进一步明确服务流程和办理时限，坚决砍掉各类无谓证明和繁琐手续，让群众办事更明白、更方便、更快捷。继续推行一窗受理、并联审批、代办服务等做法，创新实行证照联办、同城办理、“双告知”等机制，不断提高服务效率和水平。在有条件的县市探索设立行政审批局，实行综合审批、一颗印章管到底。探索建立省级层面的政务服务中心，依托省级政务服务网上平台，推动实体大厅向网上大厅延伸，凡具备网上办理条件的事项，都实行网上受理、网上办理，提高全流程网上办理率。

（五）创新公益事业体制机制。事业单位是政府提供公共服务的重要载体，在优化服务改革中扮演着十分重要的角色。下一步，要深化公益事业单位改革，建立健全法人治理结构，加快推进生产经营类事业单位转企改制、管办分离等重点任务，扩大高校、医院和科研院所自主权，破除影响公益事业发展的体制机制障碍。围绕教育、卫生、就业、文化、养老等重点领域，大力发展公益事业，创新服务供给方式，提高服务质量水平，切实满足广大群众的公益服务需求。落实政府购买服务制度，鼓励社会力量兴办公益事业，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化。

（六）清理规范中介服务。近年来，中介机构在服务企业发展方面发挥了重要作用。但由于市场发育不完善、管理不规范，行业垄断、收费混乱、利益输送等问题仍十分突出。下一步，要对行政审批涉及的中介服务事项进行全面清理，探索实行清单管理，明确事项名称、设定依据、服务时限和收费标准，并向社会公开。加快推进挂靠部门或业务主管部门与中介机构脱钩或改制，破除地方和行业垄断，鼓励具备资质的中介机构平等进入，营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境，促进中介服务市场健康发展。

（七）加强部门协调联动。充分发挥各级“放管服”改革领导小组牵头抓总作用，搞好统筹谋划，及时研究解决改革中遇到的问题。完善部门协同联动机制，加强衔接、密切配合，切实解决你放我不放、放权不同步等问题，确保“放管服”改革措施落地见效。探索建立全省统一的电子证照库和数据共享平台，推进跨部门、跨区域、跨层级信息互通共享，实现数据归集和高效整合，着力打破“信息孤岛”。