青海湖景区旅游开发中市场乱象和法律监管问题调研

杨传旭

【摘 要】被誉为“中国最美湖泊”的青海湖，凭借着自己独一无二的高原湖泊美景吸引了众多来自海内外的旅游者。在我国旅游业大发展的情况下，尤其是“一带一路”倡议实施以来，在带动西部旅游发展的同时，出现的市场乱象和法律监管的问题也值得我们关注。正是因为青海湖景区非常知名，所以其显示出来的问题也更具代表性。文章全面分析了青海湖景区在旅游开发中存在的市场乱象和法律监管问题，并针对这些问题提出解决建议。

【关键词】旅游开发；监管；行政措施

【中图分类号】D922.6；D993.5；D922.294 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）11-0137-03

1 青海湖景区的概况

1.1 青海湖景区的介绍

1.1.1 青海湖景区的由来

青海湖，藏语名为“措温布”，意为“青色的海”，形成于青海南山与祁连山的大通山、日月山之间的断层陷落。既是中国内陆最大的湖泊，也是中国最大的咸水湖。位于青海省东北部的青海湖盆地内，后由国家开发成立青海湖景区。

1.1.2 青海湖景区现状

2016年，青海旅游网开展了一项关于“中外游客最想去青海的哪个地方？”的调查，结果显示青海湖景区位居榜首。如此之桂冠和游客之向往，使青海湖成为青海的招牌景点。然而，青海湖景区在旅游方面存在的一些市场乱象和法律监管问题是不可忽视的。

1.2 青海湖景区存在的问题

1.2.1 景区生态环境遭到破坏

（1）景区的乱放牧行为对草原破坏严重。青海湖是一个周长为360 km的大型湖泊，周围自然环境复杂，大片草场环绕，是优良的天然牧场，而且在青海湖景区成立之前，青海湖周边的居民就是依赖青海湖周边丰富的草场资源以放牧为生的。但青海湖位于我国的青藏高原之上，这里属于脆弱生态区，植物一旦被破坏基本就不会再生，像草这样生命力顽强的生物被破坏后恢复期也很长。近年来，随着青海湖周边牧民养殖量的增加，人们只追求自己的利益，完全不顾及生态环境的保护，加之管理混乱，有关部门监管不力，使得青海湖周边的草场因过度放牧而被破坏严重，周边草场沙化严重，生态环境受到威胁。

（2）景区的违法乱建对草原的破坏。在调研期间笔者发现，约100 km的G109国道边有很多私自违建的景区。这些所谓的“野景区”在湖周边草场中开出一条条4～5 m宽的通道，在G109国道延湖岸边处立起牌匾写上“青海湖边某某景区”。在所有“野景区”的私开入口处，都有2～3个人手捧哈达，邀请过往的游客和车辆进入。不过，景区虽“野”，在笔者观察的几十分钟内，却依然有大批游客进入，有的旅行团甚至也与“野景区”有“合作”。这些所谓的景区的门票只需30～50元，如果是熟人带领，价钱还能更低，而正规的青海湖二郎剑景区每人每张门票为100元。这些“野景区”在无人监管的情况下胡乱定价揽客，搅乱了这里的旅游市场。而且，当地居民开发“野景区”对草原造成了严重的破坏。

1.2.2 青海湖景区水质环境的破坏

（1）对青海湖湟鱼的非法捕捞。湟鱼是裸鲤的俗称，是青海湖中的特产，属于国家二级保护动物。青海湖地处高原，水温低，为贫营养水体，而且是咸水湖，湟鱼能在咸水湖中生存也是非常奇特的物种。春夏之交，湟鱼进入青海湖周边的布哈河、泉吉河、沙柳河等河道中逆流而上，繁衍后代。

由于大肆捕捞，十几年前青海湖湟鱼的数量只剩下数千吨，已经接近灭绝的边缘。近年来，国家颁布法律专门保护湟鱼，禁止非法捕捞，并且通过人工的力量帮助湟鱼繁衍，增加湟鱼数量。即使这样，非法捕捞情况依旧存在，因为湟鱼的经济价值巨大，所以经常有不法分子在湟鱼回游的几条河中铤而走险进行捕捞，由于流域众多和管理部门监管不严，让不少不法分子得逞，对湟鱼的保护和青海湖的生态环境造成了破坏。

（2）青海湖垃圾對水质的破坏。青海湖已经成为西部旅游的代表性景区，每年会迎来全国乃至世界各地的数以百万计的游客。青海湖周边地域广阔，管辖难度大，当地居民私开入口和私建“野景区”屡禁不止，导致游客分散，相关部门不能很好地管理，所以使得青海湖沿岸散客众多，乱扔垃圾现象严重。青海湖是人们心中的圣湖，很多旅客来许愿、祈福，将自己制作的漂流瓶被扔进青海湖中，污染了青海湖的环境。

1.3 青海湖景区监管中存在的问题

1.3.1 监管机构推诿管辖

景区监管机构不明。青海湖总面积约4 456 km2，环湖一周约360 km。2007年以前，由青海湖周边海北藏族自治州的刚察县、海晏县和海南藏族自治州的共和县各自经营管理，分别进行旅游开发。由于各自为了发展本县经济，且长期缺乏有效沟通、协调，使得青海湖周边一直处于管理混乱的状态。

为了从整体上对青海湖旅游进行规模化开发和整合青海湖的旅游资源，2007年，青海省成立青海湖景区管理局。但是此次调研发现，名义上是由青海湖景区管理局统一管辖，但是三县各自为政的影子依然存在。

研究人员在青海湖周边调研时发现，这里除了有私自开发“野景区”的问题外，还有许多私自定价且无根据的收费项目；景区周边餐饮价格更是完全违背市场价格规律，超出市价几倍。

很多游客反映，在青海湖旅游，游的是“野景区”，吃的是“窝囊饭”。但是，游客想投诉又不知道应该向哪些部门投诉。因为行业众多，地域划分不明，各部门推诿管辖，造成青海湖旅游乱象。

湖岸边，许多游客被金黄色的油菜花吸引并拍照留念，花海边可爱的少数民族小姑娘身着当地民族特色服饰不停地询问游客：“叔叔阿姨跟我合个影吧。”让人感觉很舒服。而一旦发现有不知情的游客在油菜花景点边上照相，很快就有当地人跑过来收费。“感觉这里的收费项目无根据、无说明，也没有任何收费凭证。钱虽然不多，但是总有一种被强买强卖的感觉。不知道为什么没有管理部门来治理。”一位来自天津的游客王先生无奈地说。

在青海湖二郎剑景区外，饭馆林立。研究人员随便进入一家小饭馆发现，这里一碗牛肉拉面的价格为20元，一份水煮牛肉的价格为50元，饭菜价格比省会西宁市区高出好几倍。对于住宿问题，假期间的宾馆涨价幅度让人难以接受。

一位旅游机构的负责人说：“面对当地旅游乱象，大家也很无奈。”基于此，专为青海湖旅游发展成立的青海湖景区管理局，成为大家的希望。管理局成立后确实先进行了统筹规划，制定了明确的发展路线，但目前青海湖旅游依然是粗放式发展，问题依旧，并没有看到有整体开发的迹象。

1.3.2 利益管辖，忽视保护

因为青海湖地域广阔，周边的海晏县、刚察县、共和县都对其有管辖权，还有专门为青海湖管理而成立的青海湖管理局。而且青海湖又是一块金字招牌，能带动当地的经济发展，所以各县为了自己的经济利益就忽视管辖，在管理中缺失监管，对当地居民实施的许多违法乱建、破坏草原环境、破坏水环境的行为视而不见。青海湖的二郎剑景区位于共和县境内，而海晏县有沙岛景区，刚察县设有鸟岛景区，正因监管机构划分不明，有了问题都互相推诿，使得青海湖周边旅游乱象加重，生态环境被破坏严重。

2 解决建议

2.1 协调景区各监管机构的权责分配

在调研中发现，位于共和县境内的青海湖二郎剑景区前的商铺和餐馆的营业执照都是由共和县工商局管辖的二郎剑工商所颁发，也就是由其管辖。环境卫生和草原分别是由共和县环保局和林业局管辖，食品安全和医疗都是由共和县卫生局管辖。而这些行业在青海湖管理局设立的青海湖监管局也都有管辖权，还有青海湖的渔政管理，是由省渔政管理总站、海南藏族自治州渔政执法支队和青海湖管理局设立的青海湖国家级自然保护区管理局管辖。所以说，青海湖的管辖机构众多，应有效协调和明确划分景区各监管机构的职能，确定管辖。

2.2 健全与完善景区依法监管体系

2017年，全国旅游市场监管工作的主抓手将围绕“四个统筹”展开，即统筹抓好“资质监管、行为监管与信用监管”3种监管方式，统筹抓好“行政监管与社会监督、行业自律、游客自觉”4种力量，统筹抓好“实体市场与网络市场”2种经营主体的有效监管，统筹抓好“境内游与出境游”两大文明形象[1]。

伴随《旅游法》的正式实施，我国旅游市场行政监管也取得较大的进步，建立了综合协调旅游市场监管机制，从立法和政府保障方面推动了旅游市场行政监管工作的快速发展[2]。但是《旅游法》依旧要在实践中不断完善，并应该建立有效的地方性法律法规，用于规范和保障青海湖景区周边各职能管辖部门的监管范围，提高监管能力和责任心，整合青海湖周边三县和青海湖管理局的各项职能，进行有效划分、有效分配管辖。切实协调政府与当地居民之间的关系，实现既能提高居民收入，促进当地经济的发展，又能稳定旅游市场和保护好青海湖的生态环境。

3 结语

旅游市场监管关系到整个旅游行业的健康发展，如何监管旅游市场是构成旅游行政管理的重要内容[3]。应该有效协调和规定各职能部门的管辖职责和范围，也要明确划分管辖地域，不要出现问题互相推诿，要加强沟通和协调，维护消费者的利益，维护青海湖景区的名誉，保护好青海湖景区的旅游市场和旅游环境，促进青海湖的发展。

参 考 文 献

[1]沈仲亮.构建现代化旅游市场治理体系——2017年全国旅游监管工作研讨培训班综述[N].中国旅游报，2017-

02-27（2）.

[2]钟晓贤.我国旅游管理面临困境与应对方法[J].旅游经济，2012（4）：192-193.

[3]王灿邑.论我国旅游市场的行政监管[D].长春：长春理工大学，2014.

[责任编輯：高海明]