新时代下广西地方政府融资平台治理转型探析

曾范东

【摘 要】党的十九大确认了习近平新时代中国特色社会主义思想，为地方政府融资平台发展转型指明了方向。为防范地方政府债务风险，2017年中央接连发文规范地方政府融资平台融资行为，力度之大前所未有。为此，文章梳理了2014年以来国内专家学者对融资平台转型的文献综述，分析了广西地方政府融资平台债务情况及现存问题，探析新时代下广西地方融资平台公司应建立以国有投资公司为主的三级授权经营模式，需着重完善董事会制度及引进职业经理人制度。

【关键词】政府融资平台；治理；转型

【中图分类号】F283 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）11-0015-05

党的十九大提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。同时，提出了要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强、做优、做大，有效防止国有资产流失。十九大报告精神是中国特色社会主义新时代国有企业改革的行动纲领，我们一定要贯彻落实。

地方政府融资平台自诞生以来为地方政府的社会经济发展做出了巨大贡献，但也造成了政府债务过高的风险。为了规范地方政府的债务行为，防范系统性金融风险，中央有关部门自2014年9月发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》以来，接连发布了多个规范性文件，例如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违反违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等文件，措辞严厉，中央对地方政府融资平台的整治是要动真格了。

广西具有与东盟国家陆海相连的独特优势，是构建“21世纪海上丝绸之路”和“丝绸之路经济带”有机衔接的重要门户。新时代下，广西地方政府融资平台如何成功转型，进而拉动当地经济发展，进一步实施城市基础设施建设，特别是在港口、市政道路、公路、铁路、地铁等的建设中继续扮演着重要角色，是本文着重研究之处。

1 近年来的政府融资平台转型文献综述

自1987年第一家地方政府融资平台上海久事公司成立以来，全国各地的地方融资平台为推动城市化进程和促进区域经济发展做出重大贡献。但是在发展过程中，在预算软约束的预期下，地方政府债务迅速膨胀，并已成为影响我国金融安全的一大问题。

2014年，国务院发文要求各地方政府融资平台公司剥离政府融资功能，并进行市场转型。鉴于此，国内各位学者专家对平台公司如何转型的探讨一直没有停止过。刘洪明（2014）认为应该对地方政府融资平台进行重新定位，借鉴发达国家的经验，允许政府发行债券，借力市场约束，要切实控制平台公司的财务风险。蒋志芬、付淑换（2014）建议应建立健全地方政府债务风险管理机制，提高地方融资平台的透明度。石洪岩（2015）从规范地方政府融资平台管理的角度探讨，得出需要规范地方政府财政管理，改变政绩考核制度，防范道德风险的研究结论。朱景昂（2015）认为必须保证融资平台的所有者和经营者相互分离，避免地方政府对平台公司的过度干预。毕成书（2016）建议构建偿债保障机制。胡铭昊（2016）则认为资产证券化的运用可以为融资平台提供一条银行贷款方式之外的融资渠道。马艳（2017）在《浅谈地方政府融资平台建设的相关问题及对策》一文中建议要以健全的约束机制去实施有效的监督，对融资细则要一一对应监督解决。孙洁晶、张建新（2017）则建议在现阶段社会经济不断发展的背景下，需要进行实现市场化，拓宽融资渠道，建立预控风险机制，以及加强人力资源管理。

上述各位学者的观点主要是从中微观层面强调地方政府融资平台公司需要建立健全约束管理机制，实行政企分开，防范金融系统风险，但在实践层面如何操作还需进一步探讨。虽然自2014年以来，管控政策文件不断下发，但地方政府违规举债还是屡禁不止，作者认为本质上还是日益发展的城镇化需求和地方政府财力不足之间的矛盾而造成的。现阶段，几乎所有的中央政策都在堵而并没有疏，地方政府必然要去找出路，因此也就有了政府债务风险与管控政策频出相伴相生的情形。

2 广西地方政府债务及融资平台基本情况

广西全区GDP及财政收入等经济指标均处于全国的中下水平，城镇化率较全国平均值低9.27%，因广西具有独特的区域优势，近年来经济发展势头良好，发展速度高于全国水平，发展潜力巨大，地方政府整体债务水平处于可控范围。全区186家地方政府融资平台自身实力相对东部沿海发达地区较弱。

2.1 全区债务情况

根据2014年的广西壮族自治区政府性债务审计结果（2014年第1号），截至2013年6月底，广西全区政府债务合计4 329.25亿元，其中各级政府负有偿还责任的债务为2 070.78亿元，负有担保责任的债务为1 230.89亿元，可能承担一定救助责任的债务为1 027.58亿元。全区政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的最高比例折算后，总债务率为57.86%，处于可控范围。广西具有良好的区位优势，国家优惠政策倾斜，社会经济仍将保持较高的增长速度，这为债务偿还提供了可靠的保障。

2.2 地方政府融資平台情况

广西全区共有186个融资平台公司，1988年成立的广西建设投资开发公司是广西首个融资平台。1998年，东南亚金融危机及2008年美国次贷危机，中央政府制定了宽松的宏观政策刺激经济，广西各级政府抓住机遇成立了多个融资平台公司，大力实施基础设施建设，融资需求迅速扩张。

（1）债务情况。2013年6月底，地方政府融资平台合计债务为2 565.77亿元，其中政府负有偿还责任的债务为943.12亿元，政府负有担保责任的债务为1 039.05亿元，政府可能承担一定救助责任的债务为583.6亿元。地方政府融资平台债务占全区政府总债务比例约60%。从债务资金结构来源来看，银行贷款占比为61.5%、BT占比为13.9%、发行债券占比为9%，这3种方式是主要融资渠道。

（2）经营情况。2013年，广西政府融资平台营业总收入为3 770.53亿元，增长21.41%，其中自治区本级为3 459.03亿元，增长23.44%；地市級为311.50亿元，增长2.58%。全区实现利润总额为151.30亿元，下降19.62%，其中自治区本级为96.03亿元，下降20.09%；地市级为55.27亿元，下降18.80%。全区上交税金为185.63亿元，比上年下降8.72%，其中自治区本级为118.22亿元，下降4.79%；地市级为67.41亿元，下降14.88%[1]。显然，地市级融资平台经营收益较少，增长缓慢，这与地方平台公司自身规模小、建设项目属性有极强的关联性。

（3）资金投向。广西地方政府债务资金有90.75%投向了公共领域，具体包括市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础设施。这些债务资金的投入，加速了广西经济的社会发展，改善了民生。如上述，债务资金的使用形成了大量优质资产，产生了较好的社会效益、经济效益和生态效益。例如，2013年全区高铁运营里程为1 067 km，占全国的1/10；全区高速公路通车里程突破3 000 km；建成水运泊位能力为2 800万t，全区港口吞吐量近3亿t。

3 平台公司面临的主要问题

广西地方政府融资平台在高速发展的30年里，企业也面临着政企不分、内部人控制、可持续发展能力差、融资渠道单一、人才缺乏等问题。

3.1 内部人控制问题

广西各级地方政府融资平台公司一般是国有独资企业，国资委作为融资平台公司的出资代表，是公司的股东，按照《公司法》不设股东会，需要设董事会及监事会。在目前的国有资产监管体制下，国有资产监管职能、企业出资人职能合二为一，看上去实现了“管人、管事与管资产”的相对统一。平台公司的董事和经营班子一般都由各级地方政府委派，纳入当地政府组织体系，按当地政府干部管理；监事会成员由国资委派出，监事会因地位低也没能真正起到内部监督的作用，很大程度上是形式上的存在，因此公司所有权与经营权尚未真正分离，政府与公司法人责任主体难分，体现更多的是政府意志，政府背景很浓。

这实质上就是地方政府融资平台政企不分的根源，公司后续融资、建设、经营等一系列所产生的问题都与其有关。融资平台公司名义上是自负盈亏的法人实体，但实际上是按照政府指令办事，坚持社会效益和政治效益为先，经济效益考虑较少，存在内部人控制问题。内部人控制会导致公司价值的巨大流失及公司功能和目标异化，从而产生了国有企业独有的“控制权比所有权更重要、更好的产权怪象”[2]。

3.2 可持续发展能力差，面临偿债违约风险

广西各级地方政府的大多数投融资平台非经营性资产占比过高，缺乏优质资产，多数项目盈利性较差，以投资和经营政府性、公益性项目为主，造成公司经营效益不高，公司可持续发展能力较弱。

同时，为加快地方经济发展，提高自身政绩，各级政府领导产生了强烈的融资冲动，因预算法不允许地方政府自身发行政府债券，地方政府在预算软约束的预期下，授权融资平台加大融资，而又不充分考虑贷款本息偿还方案，加速了地方融资平台债务膨胀，致使平台公司债务高企。这里需要特别指出的是，虽然2015年1月1日以前的地方政府融资平台债务基本都得到了妥善处理，但是，为了推进地方基础设施建设，2015年1月1日以来，各融资平台都不同程度地向金融机构贷款，按照中央规定，该部分贷款不再纳入地方政府债务，需要平台公司自身偿还。在当前中央整治地方政府债务的形势下，平台公司很难快速得到新的贷款，如果原有贷款无法偿还，平台公司极易发生资金链断裂的风险，对平台公司自身乃至地方政府的信用将造成极大的负面影响。因此，各平台公司现正面临严峻的偿债违约风险。

3.3 银行贷款比例高，挤兑实体经济贷款

广西地方融资平台公司的资金来源主要有2个方面，一是财政拨款，二是银行贷款。因财政财力有限，银行贷款成为平台公司的主要融资渠道。原因是广西地方政府融资平台各项财务指标相比沿海发达地区实力较弱，部分平台公司还达不到直接向资本市场融资的条件。而银行贷款放款速度快，手续相对简单，项目经过包装后资金用途监管相对较宽松，且银行机构也非常乐意与具有政府背景的平台公司合作，因此银行贷款也就很自然地成为各地方政府融资平台的首选，目前银行贷款已占到各平台公司70%以上的债务。

银行贷款一般都需要抵押物，这限制了公司资产流转，同时公司负债率过高无法采用多元化的低成本融资方式，导致平台公司资本运作综合成本过高。银行贷款比例过高也加大了金融系统风险，挤兑了银行贷款对民营经济实体的支持。

3.4 优秀技术人才短缺，经营创新弱

因地处偏僻，广西地方政府融资平台公司很难吸引到高水平的技术人才，一般靠自身培养。地方政府融资平台的工作一般牵涉面都很广，包括从项目立项开始的规划设计、融资、拆迁、预算管理等；建设期的工程管理，竣工后的经营管理，以及政策法规、人力资源管理等方方面面。在平台公司组建时，一般会从各相关政府部门单位抽调人员组成。这些人员由于在政府部门就职过，所以很难适应市场竞争的思维，通常习惯于完成领导交办的差事，并且这类人一般会占据公司中层的主管位置，公司的决策执行往往受到一定程度的打折，经营创新活力不足。同时，受制于体制问题的影响，市场化专业人才往往面临薪资待遇、岗位匹配等诸多问题。

4 转型探讨

党的十九大指出要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值。广西地方政府融资平台要顺应全国国企改革大势，结合自身实际，勇于变革创新。

4.1 组建国有资本投资公司引入隔离墙

为消除政企不分、内部人控制问题，企业出资人职能与国有资产监管职能相分离，可以新组建或改组原融资平台公司为国有资本投资公司，即构建“国资委—国有资本投资公司—专业板块公司（原地方融资平台）”的授权经营三级模式。通过设立国有资本投资公司这个中间环节，这样可以有效地隔离政府直接对融资平台公司的具体经营决策，同时也使政府意图间接地传导到融资平台公司。

因广西地方融资平台公司总资产额普遍不高，大多数在200亿元以下，建议以500亿元总资产为界定，在当地成立2～3个国有资本投资公司。具体做法为新成立一個国有资本投资公司，作为数个融资平台的企业出资人，以总资产相加合计在500亿元左右为宜；大于500亿元的地方融资平台，可以将该平台公司的总部改组为国有资本投资公司（如图1所示）。

国资委的职能主要是国资委作为国有资本投资公司的法定出资人，以管资本为导向进行宏观资本配置，对国有资本投资公司进行政策性引导，履行监督考核职能，委派董事；同时，国资委作为政府部门，主要承担公共管理职能，专职做好国有资本监管职能，并制定完善国有资产的相关管理制度，重点是制定好公司章程，明确国有资本投资公司董事会、经理层、监事会的权责。

国有资本投资公司职能主要是对专业板块公司履行出资人职责，即履行《公司法》规定的资产收益、重大决策和选择管理者等出资人权益，实现国有资产保值增值，以提高资本配置效率和资本运营收益为目标。国有资本投资公司对专业板块公司应具有人事任命、监督考核管理层、中微观战略制定等自主决策权力，这样既可激发国有企业活力，又能减轻国资监管部门监管不暇的压力[3]。

4.2 重点建设公司董事会

董事会作为现代企业制度的核心，应该发挥科学决策、维护股东权益的作用。董事会是解决授权代理问题的制度安排，是信任托管机构。对于国有资本投资公司来说，一个专业、独立的董事会至关重要，因此必须完善董事会制度。国务院办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号）要求加强董事会内部制衡约束，落实一人一票表决制度，使外部董事占多数，董事对董事会决议承担责任。外部董事占多数，这是治理政企不分的关键之处。

一般来说，外部董事指由非本公司员工的外部人员担任的董事，外部董事不负责执行层的事务，与其担任的公司不应存在任何可能影响其公正履行外部董事职务的关系。因此，建立外部董事制度是完善广西地方政府融资平台法人治理结构、推动董事会建设的一项有力措施。外部董事要求专业素养较高，应当由具有一定业务知识和管理经验的专业人士担任。外部董事可以从退休地方国企负责人、人大、审计、财税等部门选派，也可以积极探索从国有企业现职领导人员中选聘合适的人选担任专职外部董事。同时，应在董事会下设法律审计委员会，由外部董事独立分管负责。

完善董事会制度，重视董事会人员构成，选择专业性强且负责任的成员；保障董事的决策权力，政府部门不应干涉董事及外部董事的民主投票；董事会必须有专职监事参会，确保监事的知情权，实现企业主体范围内权利相互约束和制衡[4]。董事成员决策时，投票结果应该登记在册，加强责任倒查机制，做到失职必究。

4.3 经营性资产注入，增强造血机制

广西地方政府融资平台从成立以来就肩负着地方基础设施建设和公用事业服务的重担，因此在转型上必须有地方政府的大力支持。应抓住上述引入国有资本投资公司作为“隔离墙”的契机，地方政府将经营性资产注入各业务板块公司（原融资平台公司）。注入经营性资产能有效地降低地方融资平台公司的负债率，提高其创收及融资能力。同时，地方政府应当妥善处理各融资平台公司存量债务。

因为地方基础设施项目盈利低下，回报率不高，甚至无利润，所以重组整合后的融资平台公司需要打造经营性业务，让其成为重要盈利来源，从而使各融资平台具有较强的造血能力和稳定的现金流入。地方政府要给予各业务板块公司特许经营权。例如，智慧公交、污水处理、垃圾焚烧发电等项目都是能产生稳定现金流的基础设施项目，地方政府应将上述项目授权给各业务板块公司运作。只有这样，业务板块公司在特许经营中获得收入，才能逐步摆脱单一依赖城建开发类业务的局面，从而形成多元利润增长点，增加自身造血机制，并将逐步消除银行贷款等债务隐患。

4.4 引入职业经理人，完善企业激励约束机制

建立职业经理人制度，充分发挥市场的决定性作用。广西地方政府融资平台真正转型，主要看转型后的公司对人、事、物能否形成集中统一的管理，并逐步建立职业经理人制度。职业经理人，是指在一个所有权、法人财产权和经营权分离的企业中承担法人财产的保值增值责任，全面负责企业经营管理，对法人财产拥有绝对经营权和管理权的职业，由企业在职业经理人市场（包括社会职业经理人市场和企业内部职业经理人市场）中聘任，而其自身以受薪、股票期权等为获得报酬主要方式的职业化企业经营管理专家[5]。职业经理人最重要的使命就是将公司经营和管理好，使公司获得最大的经济效益。

当前，要充分发挥党管干部的优势，国有资本投资公司的董事（不包括外部董事）、监事采取出资人委派方式，按照法定程序进入公司，可以按照传统方式考核管理。而职业经理人采取市场化聘用方式，在各业务板块公司引入职业经理人，另行制定一套目标责任考核指标，按照市场化契约化管理，根据公司业绩及市场行情严格考核后给予薪酬。

此外，在完善董事会及经理层面建设的同时，要加快公司整体的激励约束机制建设。该机制是地方政府融资平台公司转型后的重要管理方法和途径，需要结合公司机构设置，明确承担考核任务的各相关考核单位，严格按照考核方案进行业绩评价。国有资本投资公司作为出资人，要让激励与约束机制充分发挥作用，将考核结果与绩效工资发放、干部岗位调整等挂钩，真正发挥考核激励约束作用和促进队伍素质的提升。

参 考 文 献

[1]邵雷鹏.广西政府融资平台可持续发展问题探讨[J].沿海企业与科技，2015（5）.

[2]刘现伟.新时期中央企业集团管控模式选择与重构[J].中国经贸导刊，2011（12）.

[3]马忠，张冰石，夏子航.以管资本为导向的国有资本——授权经营体系优化研究[J].经济纵横，2017（5）.

[4]朱占荣.地方政府融资平台公司发展破局：市场化与公司化[M].兰州：甘肃人民出版社，2013.

[责任编辑：邓进利]