看守所：处在十字路口的改革观察

樊崇义

北京师范大学“首席专家”，刑事法律科学研究院特聘教授

看守所：处在十字路口的改革观察

樊崇义

北京师范大学“首席专家”，刑事法律科学研究院特聘教授

在管理体制得以理顺、核心职能得以归位、羁侦分离得以落实的前提下，看守所改革及其立法的重点应当转移到建立健全人权保障体系。其主要包括：一是人身权利保障制度, 应当至少包括义务告知制度，体检制度，财物管理制度，主管、协管民警直接管理在押人员制度，男性、女性、未成年人等分押分管制度，心理干预制度，生活健康保障制度，视频会见制度，规范在押人死亡处理制度等；二是诉讼权利保障制度，主要包括依法收押制度，防止刑讯逼供制度，保障在押人员辩护权制度，保障辩护律师会见制度，规范讯问在押人员和提解出所制度，在押人员投诉处理制度，对社会开放接受监督制度等。

一、看守所的“前世”：法治运行的隐痛

看守所是一块令法治国家爱恨交加的特殊领地。历史经验证明，看守所是我国刑事司法体制中的重要一环，发挥显著的法治作用。但是，看守所也背负沉重的法治“旧账”“呆账”，逐渐变成法治版图的裂痕，成为法治运行的隐痛。

（一）看守所的“脸谱”

近些年，看守所在运行中遭遇一系列挑战，成为各界高度关注的司法区域。

1．审前羁押率高位运行

在破案压力之下，“以押代侦”已成为一条公开的“潜规则”。但是，审前羁押的初衷是“防止发生社会危险性”和“保证审判的顺利进行”，其主要功能是诉讼保障。然而，现实的情况是，在侦查过程中，对嫌疑人的羁押常常被人为异化成“为侦破案件”而关押。（本文写作得到了北京师范大学刑事法律科学研究院孙道萃博士后的协助。参见罗书平：《如何破解屡禁不止的超期羁押顽症？》，载《民主与法制》2017 年第15期。）因而，看守所成为变相的羁押机关，而非真正的审前羁押场所。在此背景下，审前羁押率长期高位运行，成了人权保障的“马蜂窝”。

2．刑讯逼供及非正常死亡事件

从2009年曝光的“躲猫猫”事件以来，一系列非正常死亡事件笼罩在看守所之下，如“洗澡死”“摔床死”“噩梦死”“发狂死”“鞋带自缢死”“上厕所死”“睡觉死”“喝开水死”等现象接踵而至1参见刘瑜：《看守所改革：十年呼吁“侦羁分离”》，载《民主与法制》2017年第15期。，极大地挫伤了公众对看守所的良好形象，也将看守所的一些尖锐问题公之于众。在频繁出现非正常死亡事件下，看守所作为变相的“侦查场所”，所发生的刑讯逼供与滋生的冤假错案，成为近年来刑事司法体制改革与刑事诉讼法修改的“重头戏”。

3．权利保障不尽如人意

《国家人权行动计划（2009—2010年）》（2009年，国务院）在“公民权利与政治权利保障”部分，以前所未有的大篇幅阐述我国看守所和其他羁押场所内保障在押人员权益的各种具体、务实的举措。特别是公安部监所管理局近年来对看守所进行了大刀阔斧的改革，针对既有问题，采取了众多富有成效的改革举措。然而，在实践中，会见权、申诉权等在押人员的基本权利及其相应的救济程序，在一定程度上仍处在相对不足的状态，人权保障仍任重道远。

（二）困局的致因

“冰冻三尺，非一日之寒”。看守所的困局是众多因素共同制造而成的。只有梳理看守所治理中的内忧外患，才能为其改革与立法提供清晰的指引。

1．深挖犯罪的寄托

从历时性看，看守所从成立至今始终呈现单向度的功能发展态势。除了对在押人员的看管外，改造甚至是深挖犯罪、配合惩治犯罪等任务一直占据首要位置，客观上导致看守所的“看守（审前羁押）”功能在无形中被弱化，甚至虚化。2002 年，公安部发布《公安机关深挖犯罪工作规则》，要求看守所将深挖犯罪作为一项重要职能，无疑是最好的注脚。看守所作为审前羁押场所，仍肩负重要的“深挖犯罪”这一侦查使命，这不仅严重背离了看守所的职能定位，也使看守所的人权保障任务黯然失色，甚至成为完成侦查活动的“牺牲品”。2参见程雷：《中国看守所六十年变迁》，载《中国改革》2010年第4期。

2．侦查方便的作祟

看守所不仅履行审前收押的基本职责，而且还承载方便侦查讯问以及侦破余罪等诸多“额外”的重任。长期以来，“重口供，轻证据”的侦查思路“左右逢源”，却贻害无穷。为了尽快获得口供，讯问犯罪嫌疑人成为最佳捷径。看守所作为审前羁押场所，受公安机关管辖，侦查机关往往滥用对看守所的天然便利条件，将其变成讯问和获取口供的“自留地”，甚至异化为有罪推定的最后领地。看守所作为侦查机关获取口供的重要途径，可谓“口供依赖症”的始作俑者。

3．权力监督流于形式

在流水线的诉讼运行模式下，侦查机关的地位和作用在实践中容易被无限放大，侦查的成败更具有“定终身”的作用，审判权的“终局裁判”地位受挫，强公诉权而弱监督权的检察权往往“顺水推舟”，默许“侦查中心”的隐性模式蔓延。从权力限制的宪法原则看，看守所作为审判羁押场所，应当接受司法权的监督以及检察权的监督。但公安机关管辖看守所的管理体制横亘其中，不仅无法对看守所进行有效监督，也无法对侦查机关变通滥用看守所职能的现象进行彻底纠正。

4．立法修改的搁浅

现行有效的《中华人民共和国看守所条例》（以下简称《看守所条例》）是以1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）为基础制定的，但是，《刑事诉讼法》分别在1996年和2012年被修改两次，《看守所条例》的历史局限性不断被放大3参见王斗斗：《看守所条例 23 年未修部分内容悖于刑诉法》，载《法制日报》2013 年3 月16 日。。同时，《中华人民共和国立法法》（2000年）顺利通过施行，其中第8条第4、5项规定，涉及犯罪和刑罚以及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的，应当制定法律。这使《看守所条例》的合法性与有效性问题“腹背受敌”。既然看守所的基本制度应当属于司法制度，则不应当仅由行政法规加以规范。为维护法制统一、保护人权，应当尽快制定看守所法。实际上，2008 年的中央第二轮司法改革中,就已明确提出“完善看守所相关立法”的战略部署。4参见王聃：《期待看守所被装进法律的笼子》，载《新华每日电讯》2014 年5 月15 日。当前，看守所法的立法正在稳步推进，虽不可避免面临譬如公安权力与司法权力的职权配置博弈、部门立法主义等挑战5参见王健：《看守所法起草前后》，载《民主与法制》2017年第15期。，但深远的法治意义更值得期待。

二、看守所的“今生”：法治改革的图景

看守所应当融入全面依法治国的版图。备受关注的看守所立法也应着力解决看守所的制度困局，摆正看守所的机构归属、职能定位、权责边界，让其在法治轨道内运行，破除看守所背后的不良体制因素，促使其成为人权保障的灯塔。

（一）机构定位与管理体制的变动

刑事司法体制改革牵一发而动全身。要敢于正视现存体制的消极面，以全面深化改革的决心和勇气，依照全面推进依法治国的战略安排与具体部署，稳妥解决看守所的机构定位与管理体制问题，让看守所成为独立前行的法治“会员”。

1．公安机关管理体制的滥觞

《中华人民共和国劳动改造条例》（政务院，1954年）第8条规定，看守所是劳动改造机关，主要羁押未决犯。第11条规定，看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级人民公安机关管辖。由此，确立新中国成立后的看守所及其管理体制。《看守所条例》（国务院，1990年）第1条规定，看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的“人犯”6按照《刑事诉讼法》的规定，看守所的羁押对象是“犯罪嫌疑人”，下同。的机关。第5条规定，看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。省、自治区、直辖市国家安全厅（局）根据需要，可以设置看守所。铁道、交通、林业、民航等系统相当于县级以上的公安机关，可以设置看守所。此外，《中华人民共和国看守所条例实施办法》（公安部，1991年）进一步细化相关规定。

至此，基于长期的历史传统与思维定势，看守所自产生之日起，隶属于承担侦查职能的公安机关，实行由县以上人民政府设置公安机关管辖的体制。这一由不断探索调整逐步形成的做法，也被中国特色社会主义法律体系确认。公安部监所管理局局长赵春光指出，看守所是人民政府设置由公安机关管理的，依法羁押管理犯罪嫌疑人、被告人和短期留所服刑罪犯的刑事羁押机关，是重要的执法管理部门。7参见赵春光：《以党的十八大精神为指导加快建设和发展中国特色社会主义看守所管理体制》，载《法制日报》2012 年11月14 日。相比于设立之初，目前的看守所已经纳入12个部委负责的综合治理格局，处在具有开放性的管理体制。简单地认为看守所是“公安机关的看守所”并不符合实际情况，是应当澄清的老看法。8参见李治：《看守所管理理念有了重大转变》，载《人民公安报》2013 年7 月11 日。

2．公安机关管理体制的取舍

《看守所法》（修订草案送审稿）第6条规定，国务院公安部门主管全国看守所工作，地方县级以上人民政府公安机关主管区域看守所工作。该送审稿将看守所仍划归公安机关管辖的规定，引发各界的争辩；“应将看守所从公安机关剥离出来，划归司法行政部门主管，实现侦押分离，避免刑讯”的呼声再次高涨。看守所管辖何去何从，成为争议的焦点。

一方面，有观点认为，看守所是以县为单位进行设置的，基层司法行政部门的力量、经验能否承担其比监狱管理更繁重、复杂的任务令人担忧。在现有体制下：一是考虑由公安机关继续代管，立法设置最严格的侦羁分离制度，确保羁押中立于侦查、起诉与审判；二是设立相对独立的羁押管理总局，实现编制与体制上的相对独立。9参见陈卫东：《刑事诉讼法修改后应尽快制定看守所法》，载《法制日报》2012 年2 月15 日。这里的问题是，只要留存公安机关继续代管体制，羁侦分离的效果必然有所折损；而且，重设独立的羁押管理总局，等于新增管理部门，改革成本并不低，羁押管理总局的管理体制头绪尚不清晰，其与公安司法机关的关系理顺亦是难题10参见白俊华：《看守所论——以刑事诉讼为视角》，中国政法大学出版社2015年版。。诚然，近五年来看守所改革的经验表明，看守所存在的诸多问题与管理失控密切相关。在后“躲猫猫”时代，看守所长期存在的侦押不分、封闭阴暗、在押人员权益保障欠佳等问题，随着管理机制的大变革已被逐渐消除或遏制。强力的管理机制创新可以解决现有困局，无需进行体制变动，变革体制是成本过高且前景难以准确把握的改革建议，也仍难以摆脱地方保护主义的外部干扰。11参见陈卫东：《侦押分离不是看守所立法的现实需要》，载《法制日报》2014年5月17日。如此看来，看守所的机构隶属无关大碍，依法管理才是重点。客观而言，从司法体制改革的政治成本、司法成本看，切除看守所与公安机关的直接隶属关系，确实牵涉到人、才、物以及地方司法管理体制等问题，难度可想而知。

另一方面，2015年“两会”期间，有政协委员再次建议将看守所划归司法行政机关管理，保持审前羁押场所的中立地位，并真正实现“侦押分离”。继而，一旦看守所不归公安机关管辖，侦查机关的预审活动需要经过司法行政机关的审查过滤，可以有效避免公安因破案率等绩效考核的压力，对嫌犯进行刑讯逼供并制造冤假错案。应当肯定，公安部监所管理局为了防止侦查机关滥用看守所权力搞疲劳审讯等问题，采取了一系列卓有成效的改革措施，如规定分管侦查的局长不能分管看守所等12参见赵春光：《中国特色社会主义看守所管理之创新发展》，载《法制日报》2013 年3 月13 日。。但公安机关内部“上命下从”“左右协作”的一体化管理模式，使侦查和监所管理相互配合、相互协作的制度空间仍很大。因此，将看守所由公安机关划归司法行政机关管理的意见，已被视为彻底革除看守所多年累积弊端的唯一出路，是解决侦押分离与看守所体制变革的主流方向。13参见程雷：《看守所立法问题探讨》，载《江苏行政学院学报》2015年第5期。

从看守所身处羁押率高位运行、刑讯逼供问题突出等困局的致因看，看守所与公安侦查机关的职能混同是首要原因，看守所在一定程度上已经异化为协助公安机关侦查破案的“侦查机关”。这既导致看守所在很大程度上成为侦查机关的“御用工具”，也使侦查权、检察权、审判权之间的职权配置陷入一定的无序状态。唯有从本源上切除看守所从属于公安侦查机关的体制纽带，才能抑制权力滥用的投机性，并理顺看守所与公安机关、检察机关、审判机关的关系。

3．司法部管理体制的复位

值得一提的是，在新中国成立初期，看守所原本是交由司法部管理；只是后来为了打击反革命、巩固新生政权，公安部才将监管场所全部纳入麾下。在客观总结看守所的得失与利弊之际，尤其是看守所隶属于公安侦查机关被广泛认为是制度陈弊的共识下，建议重新由主要承担司法行政管理职责的司法部掌管看守所的看法日渐获得相应的共识，从而解决未决羁押与刑事侦查职能混用问题。14参见陈瑞华：《看守所制度的基本缺陷与改革思路》，载《民主与法制》2017年第15期。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，健全司法权力运行机制，优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。从权责明确、各司其职的刑事司法改革目标看，看守所作为审前羁押和保障诉讼顺利进行的场所，并非侦查机关的办案场所。破除看守所受制于公安侦查机关的制度束缚，就必须脱离现行管理体系，还看守所一个中立的司法地位。公安机关、检察机关、审判机关，三者分别负责侦查、审查起诉与审判，都与刑事诉讼存在利害关系，难以真正中立地对待看守所的审前羁押场所这一制度定位。司法部作为司法行政管理部门，与刑事诉讼活动相互独立，并具有管理监狱等丰富的“看管”经验，在对接看守所的人事变动时更顺畅。司法部管理看守所的改革举措，有助于重新布局我国司法职权配置体系；在体制上由独立于刑事诉讼的司法部掌管，可以帮助肩负保障诉讼进程与人权重任的看守所隔离诸多外部干扰因素，确保看守所回归到职能本位，中立地协助刑事诉讼活动，能对侦查权进行相应制约，保障在押人员的人权；将看守所移交给司法行政机关管辖，也切实完善了我国的刑罚执行权的运行体系，改变多头管理的分散格局，提高法制统一性。

因而，看守所的立法应着重考虑将看守所从公安机关主管变为司法行政机关主管，可以实现看守所与公安机关、检察机关、审判机关相互独立、相互协作的关系，对强化司法审查、律师有效辩护以及人权保障具有积极作用。15参见姚炎中：《实行侦查和羁押分离可有效避免公安机关违法——专访全国政协委员、天津财经大学近现代法研究中心主任侯欣一》，载《人民法治》2017年第4期。而且，基于监狱系统整体从公安机关转由司法行政机关管理的既有改革经验，看守所回到司法部的管理下仍处在改革的可控范围内。

因此，在看守所立法中，应明确看守所“是国家设立的依法独立执行刑事羁押的专门机关”，依法独立行使职权而不受制于办案机关，为其回归司法部管理提供必要的规范基础。

（二）职能定位与中立化命运

要想打破看守所的制度困局，关键在于：看守所如何坚守自己的阵地，如何妥善地实现“看守”任务，而不再过多地承担其他公安司法机关的任务，更不被其他公安司法机关所绑架，其中，职能定位与中立化改革是出路。

1．负荷前行的看守所

根据《看守所条例》第3条的规定，看守所的任务是依据国家法律对被羁押的“人犯”实行武装警戒看守，保障安全；对“人犯”进行教育；管理“人犯”的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行。由此，看守所作为国家刑事羁押机关，承担对依法被羁押人员的羁押监管、保证安全、保障人权和保障刑事诉讼活动顺利进行等诸多重要职能，在整个刑事司法工作中处于重要的基础地位。

现实的问题是，看守所实际上承担过多、过重且不适宜的任务：一是看守所承担改造、教育等功能是过多的，这部分应当由刑事执行机关负责；二是看守所承担协助侦查与发现余罪等功能是过重的，直接导致看守所“不伦不类”；三是看守所对已决人员的羁押并执行刑罚是不适宜的，应当由监狱这一刑罚执行部门承担。如此繁重的任务设定使看守所负重前行，难以专注于审前羁押且容易偏离保障诉讼活动顺利进行的基本任务；反而成为侦查机关的附属机关，更遑论作为独立机构应当制约监督办案机关的诉讼行为、特别是侦查行为16参见顾永忠：《论看守所职能的重新定位——以新〈刑事诉讼法〉相关规定为分析背景》，载《当代法学》2013年第4期。。

2．看守所职能的理性减负

实际上，公安部在起草看守所法时也认识到，看守所职能定位随着我国刑事诉讼法的修改进步应发生重大变化，其作为国家专门的刑事羁押场所，绝无侦查功能。而且，应由以往服务办案转型为平等服务诉讼。17参见汪红：《公安部起草首部看守所法》，载《民主与法制时报》2014 年5 月8 日。公安部监所管理局副局长郭振久认为，看守所的功能定位应集中于保障安全、保障诉讼、保障人权，三者是辩证统一关系，缺一不可。18参见孙皓：《新刑诉法实施在即看守所条例修法势在必行》，载《法制日报》2012 年12 月26 日。这其实已经对看守所的职能作出更理性的定位，使看守所从服务侦查、便于讯问、发现余罪等不妥当的职能安排中解放出来，使看守所释放既有的改造教育功能，转向服务诉讼活动顺利进行的准确轨道。

为了更好地发挥看守所管理体制机制职能作用，公安部要求各级公安监管部门要准确把握其职能定位：一是牢固树立为公、检、法、司、安各诉讼主体提供优质高效诉讼服务的意识，实现从服务办案到服务刑事诉讼的转变；二是强调看守所要把充分保障在押人员诉讼权利特别是辩护权放在重要地位并着力保证其实现；三是看守所在羁押监管中，要依法履行对办案机关执法行为的监督，维护在押人员的合法权利。19参见赵春光：《不断深化看守所管理体制机制改革》，载《人民公安报》2013 年11 月17 日。这些改革举措明显稀释看守所现有的繁重职能，通过“瘦身”减负的方式，有助于看守所在新形势下，扮演好审前羁押场所的角色。但是，也应当看到，这些改革仍未摆脱公安机关管理看守所的现有体制，公安侦查机关仍可能变相滥用“相互协作”的内部管理机制；同时，看守所仍然承担部分的刑罚执行活动，导致看守所专有的未决羁押权与刑罚执行权发生一定的冲突，客观上导致我国刑罚执行权处在分裂状态，违背《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于建立健全侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制的基本精神。最终，举棋不定的“夹生式”改革会使看守所始终游离于司法化、独立化的应然轨道。

3．职能中立化

看守所的困境主要包括：一是看守所在刑事诉讼程序中的定位不清晰，侦查和羁押一体化容易造成看守所功能的异化。进言之，从《刑事诉讼法》的规定看，看守所不是刑事诉讼中的专门机关，在刑事诉讼中并不具有独立的地位。尽管如此，看守所客观上又承担刑事诉讼的部分功能。目前，看守所在保障刑事诉讼顺利进行的功能时，承担较多配合刑事侦查的功能，而后者正是导致看守所功能异化的根源所在。显然，公安机关主管看守所的管理体制是最大的制度阻力。二是看守所的主管单位是担负刑事侦查功能的公安机关，看守所并不具备独立地位，容易成为刑事侦查的工具。赋予看守所“深挖犯罪”的职责并进行严格的等级化考核、评定，是看守所的职能尚未中立化的极端产物，也是其中立化改革的重要阻力。这不仅使看守所无法独立运行，也埋下制度病根的种子。三是看守所仍承担部分刑罚执行任务，使其与监狱的职能重叠。这既不利于刑罚执行权的统一，也导致未决犯在实践中往往被视为已决犯，在人权保障问题上遗留历史旧账。因此，把未决犯也移交到司法部看管，可以使我国的刑事审判权配置变得更合理。

从微观层面看，为了遏制公安侦查机关对看守所的不当干扰、不当控制，在看守所隶属于公安机关的管理体制发生变动的背景下，看守所职能的“减法”至关重要，甚至可以视为最直接、最基本的配套改革措施。为此，需要清理包括发现余罪、服务侦查以及刑罚执行等异化职能，确立看守所职能中立化的改革目标。对此，有观点认为，未来出路有两种方案可供考虑：一是从中央到地方成立隶属于各级人民政府的羁押总局主管看守所工作，职能为强制措施的执行，独立于各级公安机关；进而，能比较妥善地避免基层司法行政机关编制、工作效能等方面的局限性。二是在省以下法院、检察院人财物实行统一管理的改革前提下，县市两级看守所实行省级人民政府统一管理，为县市两级看守所中立行使羁押管理职权进一步创造条件，以抵御地方公安机关对看守所施加侦查破案的压力；同时解决司法地方化问题。20参见程雷：《看守所立法问题探讨》，载《江苏行政学院学报》2015年第5期。这两种方案将改革的主体责任引向各级人民政府，虽然在破除地方保护主义、解决司法改革成本问题上具有可行性，却脱离看守所改革的法治诉求。如果看守所的职能改革无法切割过去并消除制度致因，无法为其量身定制一套专属的管理体制、职能配置，那么在既有的体制下，仍然无法防止看守所继续负重前行，改革最终仍可能流于形式。

（三）权力制约与羁侦分离

看守所在管理体制上的独立性，直接作用于其功能的定位与发挥，客观上也可以发挥对侦查活动的制约能力，进而真正服务于刑事诉讼活动。

1．看守所的权力制约属性

现行的看守所制度是多重因素相互扭曲后的产物。看守所一方面肩负不适宜的任务，在引发一系列法治隐痛后，成为权力制约的对象；另一方面，看守所虽然外表上是“武装到牙齿”，但是，看守所却无力抗击外来的不当干扰，只能顺从，成为法治生态趋恶的“接盘侠”。究其内因，看守所地位不独立，以至于应有的职能无法释放。

其中，需要明确的是，看守所的本质是审前羁押场所，其目的是服务和保障诉讼活动的正常进行，并确保被羁押人员的基本人权。因而，看守所应撑起保障诉讼和保障人权的双重担当，激活内在的监督制约作用，对侦查权保持审慎的制约状态，与检察权、审判权保持理性的配合关系，并与刑罚执行权相互分离，使其自如地穿梭于刑事诉讼活动的内外网格。任何违背看守所基本职能的外部要求或干预，看守所都可以基于其相对独立的地位予以自动排斥或形成有效的外部制约效应。对此，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的战略安排与具体部署，当前的刑事司法体制改革首先是要建立有效的司法权力制约格局，优化司法权力配置，将权力套进铁笼，使其规范运行。对于看守所立法与改革而言，应当置于刑事诉讼活动与司法改革的语境下进行分析，确定其本质是审前羁押场所，确保其成为刑事诉讼顺利进行的独立空间，确保审前羁押不违背人权保障旨趣。

2．羁侦分离的推行

从现行《刑事诉讼法》第37条、第83条、第91条、第116条、第253条、第254条、第255条、第257条来看，关于看守所的角色定位，主要包括“看守所主要是承担未决羁押的场所”“看守所是独立的羁押场所，不依附于其他办案单位”“看守所是预防刑讯逼供等侵犯人权现象的重要场所”等内容。在刑事诉讼视野下，看守所不是侦查机关，不是公安侦查部门的附属机构，而是独立的审前羁押场所；同时，它也是刑事诉讼制度的组成部分，并不依附于公安机关、检察机关和审判机关。

但是，应当看到的是，由于目前看守所和侦查机关在管理体制上具有相当密切的关系，形成侦查和羁押的一体化现象，导致羁押为侦查服务的运行状态，刑讯逼供、超期羁押以及“口供依赖症”主要由此而来。因此，应彻底分离侦查活动和审前羁押功能，破除羁押为侦查服务或主要作为侦查活动的手段这一做法。应将审前羁押活动与侦查、起诉、审判同等化，确保看守所不属于侦查、起诉、审判三个阶段的组成部分，而是三个阶段的辅助部分，既密切联系，又不依附于任一诉讼阶段，具有独自的功能。唯此，看守所功能的中立化、正常化才能实现。21参见赵震：《看守所功能之应然定位》，载《法制日报》2011年6月8日。

相对而言，看守所的管理体制及其归属是宏观问题，侦羁分离是具体调整。从域外经验看，看守所隶属于警察部门为数不多，多数交由司法部或者法务部进行管理。之所以如此，主要是撇清审前羁押与侦查行为的关系，前后两者并不能整合在一起，审前羁押与侦查行为的融合，不但容易不当提升侦查机关的能力，也使审前羁押的应然功能难以付诸于实效。因此，羁侦分离势在必行，也使看守所作为刑事诉讼的保障制度之一，对强大的侦查权形成一定的制约态势，是解决“超期羁押”“会见难”这两大难题的关键，也有助于与国际司法准则接轨。

需要说明的是，解决看守所的困局，不完全在于简单加强看守所的独立地位、中立职能，尽可能减少审前羁押也是“治本之策”。这需要将看守所制度置于刑事诉讼活动的进程中加以全盘考量，通过必要的非羁押化、羁押必要性审查等方式，合理地控制审前羁押流量，进而直接减轻看守所治理的外部压力。

三、看守所的未来：建立健全人权保障体系

固然，看守所一旦脱离刑事诉讼活动，其存在意义将锐减。但是，看守所一旦被刑事诉讼活动过度“捆绑”，甚至成为侦查活动的工具或成为刑罚执行的“边角料”，其功能将极大受阻。在人权保障与程序正义的法治目标下，看守所应成为刑事诉讼法治进程的公器而非“私器”。看守所立法应面向未来， 并作出长远安排。

应当明确的是，看守所属于刑事诉讼范畴，是法定的审前羁押场所。刑事诉讼活动不仅是为了控制犯罪，更是为了保障人权22参见樊崇义：《刑事诉讼法哲理思维》，中国人民公安大学出版社2010年版，第373页。。看守所作为法定的审前羁押场所，使犯罪嫌疑人处在相对封闭的空间，既保障了刑事诉讼的顺利进行，也有效地将犯罪嫌疑人与侦查机关加以物理隔绝。在物理隔离的前提下，看守所成为犯罪嫌疑人与侦查机关依法制约的“法治堡垒”，也成为与检察机关、审判机关依法“博弈”的制度依托。就此而言，看守所是人权保障的重要场所，具体就是未决羁押人员的人权保障场所。而且，看守所之于刑事诉讼，其运行的好坏，不仅从首端决定刑事诉讼的流畅推进，也对程序正义的实现具有积极作用。看守所的法治化程度，已然是刑事诉讼程序正义的标杆之一。看守所管理体制的变动、管理职能的回归、权力制约背景下的羁侦分离等改革举措，都共同使看守所处在更中立的地位。既属于刑事诉讼范畴，但又不依附于公安侦查机关、检察机关与审判机关。然而，看守所并非独立的“小王国”，在司法部的管理体制下，看守所应在促进审前羁押合法性与实现刑事诉讼正义上有所作为。

在管理体制得以理顺、核心职能得以归位、羁侦分离得以落实的前提下，看守所改革及其立法的重点应当转移到建立健全人权保障体系。其主要包括：一是人身权利保障制度,应当至少包括义务告知制度，体检制度，财物管理制度，主管、协管民警直接管理在押人员制度，男性、女性、未成年人等分押分管制度，心理干预制度，生活健康保障制度，视频会见制度，规范在押人死亡处理制度等；二是诉讼权利保障制度，主要包括依法收押制度，防止刑讯逼供制度，保障在押人员辩护权制度，保障辩护律师会见制度，规范讯问在押人员和提解出所制度，在押人员投诉处理制度，对社会开放接受监督制度等。23参见赵春光：《切实履行看守所人权司法保障职责》，载《人民公安报》2014年11月6日。看守所法立法是贯彻落实宪法尊重和保障人权原则、落实党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定精神的具体体现，在立法内容上，依法建立收押制度、防止刑诉逼供、保障在押人员辩护权、保障辩护律师会见权、规范讯问在押人员和提解出所、在押人员投诉处理、对社会开放接受监督等是重点。其中，为了凸显看守所的人权保障功能，从立法技术看，应以专章形式依法规定被羁押人的权利与义务24参见王涵：《中国法学会在京举办〈看守所法（送审稿）〉专家研讨会》，载《民主与法制时报》2015年4 月7 日。。

新《刑事诉讼法》颁行后，看守所在贯彻保障律师会见权、讯问在看守所内进行等直接与看守所相关的条款等方面取得显著成效，但在保障民事权利、法律援助、录音录像、非法取证的固定取证等问题上仍遗留诸多问题。25参见陈卫东、程雷：《看守所实施新刑事诉讼法实证研究报告》，载《政法论丛》2014年第4期。因此，看守所如欲发挥人权保障作用，仍需要依靠《刑事诉讼法》等其他法律的有效贯彻落实，否则，看守所的人权保障功能“独木难支”。比如，只有公安司法机关认真履行羁押必要性审查职责，看守所才能切实协助保障逮捕后犯罪嫌疑人、被告人不被违法或者不合理羁押的权利。同时，看守所应主动强化羁押期限监督，推动久押不决案件的清理工作，切实维护在押人员合法权益；开展罪犯交付执行和留所服刑专项检查活动，减少看守所羁押量，改善看守所在押人员羁押条件。