既得利益拗不过市场——我国出租车行业的管制博弈*

姜昊晨

中国政法大学中欧法学院2015级博士研究生

既得利益拗不过市场
——我国出租车行业的管制博弈*

姜昊晨

中国政法大学中欧法学院2015级博士研究生

一、为什么管制网约车

2016年7月28日，七部委联合颁布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，首次明确网约车合法地位。好景不长。10月8日，北上广深四城市的网约车管理细则草案公布，从车辆标准、司机资质等多个方面实行数量管制。新规数量管制，将导致供给骤减。根据“滴滴”的数据，以上海为例，目前从事网约车的车辆符合新轴距要求的不足1/5。另外，在41万余名司机中，仅有不到1万名司机具有上海本地户籍。需求不变，供给减少，网约车价格将骤升，乘客等待的时间将更长，我们曾经面临的“打车贵、打车难”问题又回来了。

“十一”的杭州风景秀丽。黄昏时分，在西湖边的孤山下一辆辆出租车亮着空车的绿灯，排队候车。李先生参加完西湖边文澜书院的讲座步出院子要打车。1参见李木：《网约车死后，西湖成了“杀猪车”的天下》，载http://mt.sohu.com/20161018/n470597752.shtml，2017年2月27日访问；《30元路程要200！杭州西湖“杀猪车”横行背后》，载搜狐财经：http://mt.sohu.com/20161024/ n471196532.shtml，2017年2月27日访问。平时打车30多元到滨江，现在不打表要100元，还有几个甚至报到200元。沿着孤山路出来，走到北山街路口，一连串的出租车亮着空客的绿灯，要么是不肯停的，停下来的也是后排已经坐了三个人，顺带40元。后来，等了半个小时的李先生终于搭上一位老司机的车，问孤山的司机为什么不走。老司机说，他们在等着“杀猪”。什么是“杀猪”？就是“宰”往来西湖的各地游客。司机们眼毒，一看这位先生就不是游客，没有人会理他。

这并不是个案。根据大数据显示，2016年国庆期间，西湖景区（及周边区域）的日均打车出行量超过六万人次，是北京天安门广场（及周边）的2.5倍。湖周边的最拥堵的时段是16:00—18:00，平均车速不足20公里/小时。而与工作日相比，节假日明显更堵，高峰时段的平均车速也要下降15.2%。其中北山街、保俶路（南段）、延安路（龙翔桥段）、南山路（北段）、庆春路（东段），是西湖景区周边最为拥堵的路段。在对北山街、雷峰塔、文澜书院——这些出租车拒载、议价的“重灾区”出行数据研究发现，这里专快车叫车成功率大概高出租车的二到三倍，从另一方面印证了网约车在调节运力供需失衡的过程中所发挥的作用。2参见《30元路程要200！杭州西湖“杀猪车”横行背后》，载搜狐财经：http://mt.sohu.com/20161024/n471196532. shtml，2017年2月27日访问。

在网约车兴起前，这样“杀猪”，见怪不怪了，北京大雨、暴雪要“杀猪”，沈阳国足散场要“杀猪”，只要有一个合适的供需场景，司机们便“磨刀霍霍”。奇怪的是，为什么在乘客为网约车奔走相告、大声叫好时，为什么在供给侧改革和“互联网+”的宏观经济背景下，各地交管部门仍然选择逆风而行，严格管制网约车？

有两个重要的答案：“牌照界定模糊产权”和“政府寻租有利益”。第一个假说无法解释为什么在道路不拥挤的20世纪90年代，交管部门管制加码；第二个假说无法解释为什么台湾地区出租车管制的放松。的确，政府寻租有利益，这是管制的重要理由。但要将寻租利益放到制度变迁的交易费用中去，才能解释在什么情况下管制会放松。笔者认为，管制不仅是在寻租利益下的选择，制度变迁的信息费用和接受改革费用的变化会影响管制的逻辑。在网约车公司自身通过互联网技术解决了道路资源的稀缺配置问题、降低了制度变革的信息费用的基础上，只要网约车公司持续创造共容性利益组织，降低说服政府部门接受改革的费用，既得利益拗不过市场。

二、两个难以成立的假说

（一）牌照界定模糊产权

李俊慧教授认为重点在牌照，牌照界定了模糊的道路产权。3李俊慧：《从经济学角度看出租车与专车之争的本质》，载《社会科学家》2015年8月。最早提出这一论点的文献，参见HALL, C.D.The Uncertain Hand: Hong Kong Taxis and Tenders. Hong Kong: Chinese University Press，1996；金迪：《出租车牌照管制、产权与资源配置》，载《综合运输》2010年第4期；李子暘：《政府为什么限制网约车》，载http://www. aiweibang.com/yuedu/156089013.html，2017年2月27日访问。道理是，虽然政府通过征税修建城市道路，城市道路的产权是明确的，但不满足“谁多用就多付费”的原则。假设在城市道路上有两类车：一类是普通车，另一类是出租车。普通车只在上下班、假日出游的时候使用城市道路，出租车却是几乎一天24小时、一年365日都在路上跑。但在交税时，出租车与普通人的车辆花的是一样的钱，这就出现了严重违反“谁多用就多付费”经济学原理的现象。这样，牌照即变成了出租车为它多使用城市道路而交的费用。李教授认为，是管制界定了产权，不管制会引起产权模糊带来的租值消散，对经济没好处。

租值消散，是个久远且重要的主题。庇古在《福利经济学》中提到了这样一个例子。有优质和劣质两条公路，都是从甲市到乙市去的。一条优而窄，另一条劣而宽。二者皆公用，驾车的人都选用优的，从而引起堵塞。庇古认为，是选用优路的人阻碍了其他的驾驶者，但不需要负责，这导致社会与私人成本分离；若政府抽取使用优路车辆的税，使部分车辆改用不堵塞的劣路，社会整体的利益会增加。这个1920年的例子于1924年得到奈特教授的响应。根据奈特之见，之所以出现优路堵塞是因为优路不是私产。假如优路是私营的话，业主会收费而使部分车辆改行劣路。换言之，如果优路是私产，业主大可收租，但该路非私产，是公用的，车辆的堵塞所导致的驾驶时间增加，会使优路的租值下降至零。也就是说，原本是有租值可收的公路，因为非私产而引起的竞争使用，使驾驶时间增加的所值代替了租值，租值就消散了。4关于租值消散理论的演进，参见张五常：《制度的选择》，中信出版社2014年版，第86—105页。

1955年，H.斯科特·戈登（H.Scott Gordon）教授首次提出了“租值消散理论”（The Theory of Rent Disslpation），因为在公海捕鱼，竞争使用者过多，增加了捕鱼劳力的总成本，而使应有的租值下降为零。5Gordon, "The Economic Theory of a Common-Property Resource: The Fishery", Journal of Political Economy, 1954, 62(2):124-142.公海无边无际，要界定为私产的交易费用太高，于是政府就想出了发放捕鱼牌照的法子。按照同样的逻辑，城市道路要界定为私产的交易费用太高，出租车牌照则是界定私产的方法。

但是，此假说面临经验的挑战。一位老公交车司机这样形容20世纪90年代北京的道路：“漫长驾驶经验中，刘立勇也曾有过路况和公交车的美好记忆，刚调到368路的1998年，从左安路到公主坟，21公里，三环路好跑到几乎能睡觉。”6《368路的“堵城”之旅》，载《南方周末》：http://www.infzm.com/content/84705?depk3e，2017年2月27日访问。北京道路的拥堵，实际上是从2003年才开始的。北京道路的交通饱和度达到90%以上，而且已经不分是不是上下班的高峰时间。7《北京拥堵成为城市交通状况典型缩影》，载中国新闻周刊：http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2003-11/12/ content_5440682.htm，2017年2月27日访问；北京市交通发展研究中心：《2003年北京交通发展年报》，载http://max. book118.com/html/2016/0327/38908024.shtm，2017年2月27日访问。2003年8月4日，北京市交通管理局对外公布，北京市机动车保有量已突破200万辆，其中私人机动车128万辆。北京机动车从新中国成立初期的2300辆发展到1997年2月的100万辆，用了48年的时间。而从100万辆发展到2003年的200万辆，只用了7年。北京在此时，按照国际标准才真正进入了汽车社会。

问题是，1996年道路资源并不稀缺，地方监管部门却发了北京出租汽车历史上著名的129号文，进行严格的牌照管制。8如何解释呢？根据李教授的说法，因为资源极其稀缺，所以要管起来以免租值消散，所以动不得。但为什么在资源不那么稀缺的时候，行政机关仍然要管起来呢？有解释力的管制理论不仅要能解释现在的管制行为，还要能够解释开始时候的管制行为，理论要保证在时间上的连贯性，符合逻辑的要求。

（二）政府寻租有利益

管制的逻辑是，管制者必须对被管制者负责，这是“规制俘虏理论”。被管制者相对于管制者有行业的信息优势，以至于后者终究被前者捕获。一旦市场准入门槛被管制者人为拉高，在位经营商得到保证合理利润的甜头，到底是谁管了谁还真不好说（想想巨大的牌照租值吧）。管制不过是一门行政垄断生意。当然拿得出手的理由，永远是为了安全、公平和秩序。要是没有管制者对出租车司机的资质把关，万一是“歹徒把乘客拉到孙二娘的黑店里”搞“循环经济”，那还了得！慢慢地，就演变成一个管制越来越完备的“成熟”行业。9周其仁：《创新难过既得利益这一关，交通部首长不要有权任性》，载http://business.sohu.com/20151016/n423439465.shtml，2017年2月27日访问。很多教授都持此观点，参见汪丁丁：《出租车业的垄断与既得利益》，载http://www. aisixiang.com/data/39361.html，2017年2月27日访问；张曙光：《政府管制：管什么，怎么管——从北京出租车提价谈起》、《北京出租车业的垄断是如何形成的——〈评北京出租车业垄断黑幕〉一文》，载《经济自由与思想自由》，台海出版社2004年版。周其仁教授说，管制背后有利益，利益大到难以动得。

这理论看起来简单，但要从理论中推出可验证的含义，非深入了解不可。施蒂格勒（George J.Stigler）教授开创“规制俘获理论”（Regulatory Capture Theory），以经济学理论研究政府管制行为，自科斯（Rouald H.Coase）开启企业的黑箱后，这篇论文则开启了政府的“黑箱”。为了回答什么情况下，政府会而且有能力对行业实行牌照控制的问题，教授推出了几个非常重要且可以验证的假说。10George J. Stigler, "The Theory of Economic Regulation", The Bell Journal Economics and Management Science, Vol. 2,No. 1 (1971), pp.13-14. 芝加哥学派对管制行为的经济学分析，参见George J. Stigler(eds), Chicago Studies in Political Economy, University of Chicago Press, 1998。由布坎南和塔洛克发展起来的弗吉尼亚学派提出了重要的“寻租”概念，至今为止，20世纪80年代的两本论文集仍是理解这个概念的含义和应用的最佳文献，参见Buchanan, Tollison, Tullock(eds), Toward a Theory of the Rent-Seeking Society, Texas A&M University Press, 1980. Rowley, Tollison, Tullock(eds), The Political Economy of Rent-Seeking, Springer, 1998。对于出租车行业管制的解释，重要的有一个：集体行动的成本和信息费用是政府能够实行有效管制的关键，如果某种职业是和全体公众打交道，那么为争取颁发执照才能经营所强加给任一顾客或产业的成本，就会十分微小，因而对该顾客或者产业来讲，发起反对这种颁发执照的运动会在经济上划不来。但是，倘若受到损害的集团感觉联合起来共同行动是可行的和有利可图的，它就会作出各种努力来反对颁发这种执照，如以削弱、拖延或者阻止（增加其成本）的方式来尽力对抗该立法项目的通过。

出租车是服务于整个社会受众的，它作为供给者，需求者的数量是不确定的大多数。比如，即使我使用公共服务（A道路）的次数比使用B（学校）的次数多10倍，我也绝不会有兴趣设法获取比有关学校教育的政府规定多10倍的有关道路管理规章制度方面的知识。每个人都是如此，获取信息是有成本的，又在政治决策的特殊约束下，不相关的人几乎没有动机去为出租车牌照管制与否“斗争”。施蒂格勒教授说的没错，在一定的情况下，政府管制是为了获取租金；这租金，就成了不能不管的原因。

2011年，国务院新闻办公室发布了一则新闻。11中华人民共和国国务院新闻办公室：《台湾出租车“限牌”呼声涨》，载http://www.scio.gov.cn/zhzc/8/3/Document/ 1006477/1006477.htm，2017年2月27日访问。20世纪70年代，台湾地区车行（汽车销售公司）从主管部门取得出租车牌配额，司机向车行购买或租赁出租车，除了交给车行10万元（新台币）牌照使用费之外，每个月还要交给车行将近2000元（新台币）管理费。随着人口和道路数量的增加，出租车牌配额制日益不能适应市场需求。牌照短缺带来了很多劳资纠纷，司机觉得被车行严重剥削，纷纷要求开放个人申请车牌。十多年前，台湾地区开放出租车合作社，司机可把车牌挂靠在合作社下面，不必交10万元（新台币）牌照使用费，每月上交的管理费也降到了几百元（新台币）。同时，驾驶出租车六年、基本无违章记录者，车牌无须挂靠车行或合作社下面，属于个人车牌，每月管理费也免了。此后在少子化的影响下，台湾地区人口增长缓慢以及都市区“捷运”（大陆称“地铁”）系统的四通八达，出租车市场开始萎缩。台北市公共运输发展协会洪钧泽秘书长表示，多年来关于要不要管制车牌有过多次争论，但每次结果都是不断地解除管制，主管部门干预机制几乎没有，任凭市场自行调节。问题来了，如果规制俘获理论对开始管制的解释是正确的，那么又如何解释放松管制呢？一头一尾，完整的规制俘获理论应该都有解释力。

三、交易费用与管制制度变迁

目前为止，我们已经检验了“牌照界定模糊产权”和“政府寻租有利益”两个假说，试图回答同一个问题：为什么政府要管制出租车市场？分别是，李教授试图以道路产权界定不清导致租值消散的理论解释管制，可惜被事实证伪。第二个假说最有解释力，我详细论述了此假说能推出何种经验含义，在哪些方面能被检验，哪些方面还有缺憾。

张五常教授提出了一个简洁却有强大解释力的制度变迁理论。12张五常：《中国的前途》（增订版），花千树出版有限公司2002年版，第234—259页。也参见张五常：《制度的选择》，中信出版社2014年版，第251—323页。布罗姆利教授更全面地综述了有关制度变迁的理论，对科斯、德姆塞茨、斯宾格勒、速水估次郎和拉坦的制度变迁理论都作出了广泛而深刻的探讨，参见［美］布罗姆利：《经济利益与经济制度》，陈郁译，上海人民出版社2006年版。韦尔（Weir）教授从博弈论的角度考察了爱尔兰出租车的管制变迁，将双方博弈行为化解为数字和各种博弈策略，简洁清晰；但可能将问题过于简化了，理论的简化不能到无法用经验验证的程度。参见Stephen Weir, "The evolution of taxi policy in Ireland", Journal of Public Affairs, Volume 11 Number 2, 2011, pp.80-87。从科斯定理（Coase Theorem）出发，如果没有交易费用，那么制度的选择将会是一件随意、偶然和不确定的事情。将这个命题等价地倒过来，即如果有交易费用，那么交易费用是决定经济制度最关键的因素。社会会采取一种交易费用最低的制度，这是“帕累托最优”（Pareto Optimality）和局限条件（Constraints）最大化的逻辑答案。将交易费用一分为二：维持一个制度运作的费用和导致这个制度发生变化的费用。后者又分为两种交易费用：第一，搜集有关其他制度的信息费用。信息费用很重要，要一群核心人物获得充足的资料，且对另一种制度的组织深具信心，他们才可以开始对制度改变作认真的探讨。但这只是第一步，想改不代表能改。任何产权结构的改变，必然会影响收入的分配，原先享有特权的阶层会反对改革。因此就有了第二种费用，说服或者迫使那些在制度改变后收入减少的人所需的费用。

假若采用或者改变一个制度要付出高昂的代价，即使现在运行的制度所需费用甚高（但低于改变制度的费用），制度变迁也不会发生。在制度运作成本持续上升的情况下，信息费用由于对道路稀缺资源的界定清楚而下降，但出租车经营权由于庞大管制租金的存在，说服那些在改革后收入下降的人接受改革的成本很高。

由于城市化的力量，使得原有出租车模式的交易，在城市化程度越高、居民收入越高的地方，巡回式出租车的等待成本就越大。这是从市场的角度看成本。任何制度都不可能免费运行，政府管制也需要成本，一个城市多少量车合适？价格又是多少？如何面对越来越多的外界质疑和政治压力？这些都是在计划经济时中国不断面对的高昂制度费用。在下面的论述中，我们假设随着中国整体市场化进程的加快，上述制度费用会越来越高。

重点是制度改变费用中的信息费用和说服政府部门接受改变的费用。因为对道路稀缺资源的界定越来越清楚，改革的信息成本下降得很快。出租车与网约车的关系，是在大城市道路资源日益稀缺情况下，以交易费用更小的司机和乘客的合约关系，代替交易费用更高的乘客与出租车公司的合约。前者是通过更小的交易费用，将道路产权界定不清的租值，以更清晰界定产权的合约界定给了乘客与司机。但是，在出租车市场中，除了有模糊的道路产权问题外，还有激烈争夺的出租车经营权。监管部门和企业在几十年的市场管制过程中已经形成的高昂管制租金是改革的重要障碍。

从制度变迁的角度看，“滴滴”自身力量不断壮大，强势股东和越来越广泛的合作伙伴可以成为“滴滴”的“护身符”。另外，随着作为外资的Uber（优步）在中国市场上的深耕（尽管被“滴滴”收购），也让交通监管机关不得不考虑“对外开放”这项政治约束条件。监管机关不得不面对越来越大的制度运作成本。这将是约束未来网约车管制发展的两个重要条件，同时，也可看作共容性组织带来的制度变迁。

（一）信息费用的降低

北京有超过500万辆私家车，对应3000万的常驻人口，渗透率只有17%，但汽车保有量却很难再增长了。市中心的人口密度很高，只有200多万个车位，道路拥挤不堪，从早上七点半到晚上七点半都是拥堵高峰。这几乎已达到城市道路承载力的极限。盘活存量就很重要。

“滴滴”先是开发了快车，一个司机接一个乘客，本质上还是和出租车一样，只不过车辆的使用场景更多了：以前只是自己上下班的时候用一下，现在上下班可以多坐一个人；平峰期的时候，快车司机空闲也可以接一些乘客。2015年上线的“拼车”是在快车基础上进一步降低了成本，即以前接一个乘客，现在接两个乘客。接下来还可以“连环拼”，一个司机接了一个乘客之后，在行驶过程中可以再接一个，放下一个乘客之后再接下一个。因为车里有四个座位，只要座位是空的，就可以不停地接乘客。如果说快车是按“辆”为单位降低成本，那么“拼车”则是更精确地以“座位”为单位降低成本，“连环拼”更是加入了“时间”的座位转换，将订单分拆到每个座位的使用时间上。

“滴滴”的网约车创新是通过车辆和座位的分享，降低了交易费用。虽然单车的交易费用降低了，但如果整个城市很堵，单车成本再低也没有用。要实现整个城市交通网络交易费用的降低，网约车还需要做好两方面13参见程维、柳青：《滴滴：分享经济改变中国》，人民邮电出版社2016年版，第66—84页。的工作。

第一，在价格不变的情况下，车辆需求的信息传递费用降低。传统的6.6万辆出租车40%的时间都在“扫马路”，耗费大量能源，司机找不到乘客，乘客找不到司机。哪个地方、哪个时间缺车，老司机们凭的是经验。资源合理配置的成本就非常高。网约车在这个方面却不一样，司机知道哪里乘客多，乘客知道司机在哪里，交易完成的时间大大缩短了。

第二，在供需不均衡的情况下，利用价格机制配置车辆资源的交易费用大大下降了。三十年前在上海的出租车改革，管住了价格。在那个时代背景下，改革是成功的。因为价格机制是有成本的，如果出租车可以砍价，那么砍价的收益则抵不过“宰客”的成本。2003年以来，汽车保有量与道路建设不成正比，道路稀缺性越来越强，如果现在不管住出租车的价格，那么砍价的收益则抵不过占用稀缺道路的成本，而且越是道路稀缺的大城市，越是如此。

网约车不一样。这种出行模式不需要以道路资源稀缺为代价就能发挥价格机制的作用，因为司机和乘客可以通过网络客户端平台来撮合交易。因此，利用价格机制的交易费用就大大减少了。“滴滴”称为“附加动态调价”。比如大家都想去打一个专车，但是城市里面不可能有那么多车，所以“滴滴”通过定价来控制它的供需平衡。高峰的时候只有100辆车，但是有300个需求，这样就有200个人是没有办法打到车的。附加动态调价就让这200个人去坐公交、地铁、火车等其他的交通方式。在涨价后，每个人以自己认为成本最小的方式选择最适合自己的交通工具。

我们所探讨的专车所节约的交易费用，从制度变迁的角度看，是信息费用的减少。搜集有关其他制度的信息是有费用的，这种信息通常是非常稀缺的。要一群核心人物获得充足的资料，且对另一种制度的组织深具信心，他们才可以开始对制度改变作认真的探讨。

很难证明和度量现有的网约车改革成果是否达到了使得一群核心人物“深具信心”的程度。我的办法是假定政府约束不变，和台湾地区出租车管制历史相比较。

网约车兴起后，从三个方面提高了稀缺道路的使用效率，降低了庞大的交易费用。14以下的数据主要来自滴滴研究院：《中国智能出行2015大数据报告》，载http://mt.sohu.com/20160226/n438608627. shtml，2017年2月27日访问。

第一，补充资源。网约车和轨道交通呈现强烈的“互补”关系。从早六点到晚九点，互补的关系大概占据80%，竞争的关系则占据20%。即使在20%左右的竞争关系中，有72%的人因轨道交通需换乘，而另有28%因某种关系（如舒适、商务需要、报销等）选择了网约车。

第二，存量上盘活现有车辆和道路使用。补充资源是弥补了现有城市的运力和覆盖面不足的问题，是增量的问题。由于城市道路资源极其稀缺，通过大数据的高效匹配，网约车能够大幅提高打车成功率。以全国全年网约车的数据来统计，网约车的打车成功率比路边扬召出租车的成功率要增加30%。这样的成功率带来的结果是，受“跨边网络效应”的影响，使用的乘客越多，智能出行的匹配效率就越大。平均等待时间从2015年出的八分钟缩短到六分钟，下降25%。

第三，如果说提高约车成功率是从单车的角度来看，那么通过分享车辆和座位，网约车则在整体交通效率的方面作出了两方面的改善：一是减少了空驶率。北京出租车空驶率为31%，而“滴滴”空驶率则为11%，空驶率降低了20%。按照北京地区出租车67000辆日均运输29次计算，如果北京地区全部出租车能达到“滴滴”的空驶率，那么则相当于增加了13400辆出租车的运力，每天多运作39万次的乘客。二是在降低空驶率的同时，减少了汽车出行量，释放城市运力。快车拼车减少出行量为64万辆次，顺风车减少出行量为51.3万辆次，加起来，每日能为城市减少114.3万辆车出行，或增加114.3万辆次的运输能力。15此数据来源于滴滴研究院。第三方数据也支持“滴滴”的结论，麦肯锡今年5月发布报告，认为当前移动出行平台正在改变中国汽车市场的生态，中国消费者自从使用移动出行O2O服务以后，减少了近20%的私家车出行。参见麦肯锡：《寻找快车道：中国汽车市场发展新趋势》，载http://50km.baijia.baidu.com/article/439190，2017年2月27日访问。在“互联网+”行业享有盛名的第三方独立咨询公司——艾瑞咨询——的《2016年中国移动端出行服务市场研究报告》中，艾瑞咨询通过乘客和司机的需求度、使用的高峰时间等角度佐证了“滴滴”的数据大体上是正确的。参见艾瑞咨询：《2016年中国移动端出行服务市场研究报告》，载http://mt.sohu.com/20160323/n441646857.shtml，2017年2月27日访问。郑化迪对北京道路拥挤和网约车关系作出了详细的数据分析，认为交通拥堵和网约车没有关系，载http://news.hexun.com/2016-10-10/186347537. html，2017年2月27日访问。

以上三点，从消费者的角度看都重要，真切地表明了道路使用效率的提高。但若从监管者的角度看，这其中最重要的指标是“空载率”。上海市交管局副局长王秀宝分析自20世纪90年代的“空载率”的标准是如何形成的。16《上海出租车的管制逻辑，“最不坏的市场”是如何形成的》，载《南方周末》：http://www.infzm.com/content/ 91247? depk3e，2017年2月27日访问。最初，上海的出租车行业管理者心中，没有出租车数量“总量控制”的概念，这是一个国外的舶来品。1992—1995年，上海出租车数量从1.2万辆增加至3.8万辆，出租车企业数量多达500多家。这让管理部门在高兴之余，也感觉到了困难。这时候，王秀宝第一次出国到日本考察出租车市场，与当地出租车管理部门进行交流。正是这次考察中，他们才了解到出租车总量控制的概念。日本同行说，他们是根据满载率来衡量出租车数量的饱和程度——如果市场上出租车的满载率比较低、空载率比较高，这种情况就不可以投放车辆了，相反的情况则应该投放车辆。“从管理部门来讲，这是对行业进行宏观调控的一个重要手段。之前我们没有这个认识。”王说。后来，上海的交通管理部门提出了70%满载率的总量控制标准，也就是说，如果满载率超过70%，就投入车辆。

空载率，这个一直被监管者视为核心的行业宏观调控指标，可以作为监管者是否“深具信心”的间接衡量。如果空载率低，就投入车辆；空载率高，就收紧车辆。以大数据为基础，北京出租车空驶率为31%，而“滴滴”空驶率则为11%，空驶率降低了20%，以数据来看，2012年“滴滴”创业，四年的时间里，将北京出租车行业持续近20年的空载率，下降了20%。

我们从历史的纵向数据转到同一个时间的横截面数据，就能发现，如果总量控制的核心是空载率（尽管上海市交通运输和港口管理局工作人员2009年发表的论文还进一步提出，建立更细化的出租车总量规模调控方案，但也清晰地指出，这个整体的调控方案依然是以里程利用率即满载率为核心指标），我们会从大陆和台湾地区的空载率数据中得出什么结论。根据台湾地区“交通部”统计数据显示：以计程车每日平均计， 2009年空绕里程为54.3公里，行驶里程为135.8公里，空驶率为40%； 2011年空绕里程为48.7公里，行驶里程为139.2公里，空驶率为35%； 2013年空绕里程为47.9公里，行驶里程为137.1公里，空驶率为35%。17台湾地区“交通部”统计数据：http://stat.motc.gov.tw/mocdb/stmain.jsp?sys=100#，2017年2月27日访问。考虑台湾地区已经在20世纪90年代就开放牌照限制，以其空载率对比，大陆交通监管部门应该对目前“滴滴”的11%空载率感到非常满意。

将这个命题反过来，如果大陆的交管部门与台湾地区的交管部门面临同样的约束条件（空载率的监管指标），那么大陆的出租车市场监管就应该同台湾地区一样，放开牌照的限制。为什么面对同样的约束条件，两地却大相径庭？

（二）接受改革的费用

制度改变的费用主要有两个：第一，改革的信息费用；第二，说服或者迫使那些在制度改变后收入减少的人所需的费用。既然信息费用已经足够低廉，那么我们就可以推断大陆出租车行业的普遍“总量控制”之所以到现在依然是“铁板一块”，最重要的原因是，迫使改变后收入减少的人接受改革，所需的费用极高，台湾地区与大陆交管部门同样面对以空驶率指标衡量总量控制，但一地消除管制，一地严加监管，以此推断大陆交管部门存在自身利益。这是我们以制度变迁理论界定推断政府利益的一种含义。

2015年10月，交通部出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）则明确规定了禁止私家车接入互联网专车平台。北京大学国家发展研究院对此征求意见稿举行研讨会，与王秀春同行的交通部党组成员、运输服务司司长刘小明在现场表示，“我们要取得综合管理最大公约数，把老百姓的利益放在最前面，政府没有自身的利益。”18《周其仁、张维迎等深夜聚议专车管理办法，交通部主动要求参会》，载澎湃新闻：http://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1385727，2017年2月27日访问。但经济学中的收入分配理论似乎不支持“政府没有自身利益”之说。

收入分配理论推出的第一个含义是，在一个有管制的市场里（包括价格管制和数量管制），资源通常是极稀缺的，将牌照的价格定得越低，官员们越能从中获取丰厚的租金。《北京市出租汽车管理办法》第4条规定了批准经营出租车的若干申办条件：1.申办者身份证明；2.申办者经营能力证明；3.符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给批准书，申办者凭此批准书，向工商机关申请登记，取得营业执照，然后向公交管理机关申请检车，并办理责任保险等，取得车辆号牌。经营权归政府所有，政府免费发放牌照，无偿向市场配置，任何单位和个人不得未经许可私下转让，更不允许有偿转让。

从收入分配理论中推出的第二个，也是更重要的含义是，没有在管制中获得“利益”的官员，通常会支持开放被管制的市场，引入市场竞争。在这场出租车市场改革的争论中，消费者与监管者的态度不尽一致。

从2015年以来，《人民日报》即不断发文呼吁改革。1月6日，“是时候取消出租车公司暴利模式的时候了”，应打破出租车号段控制，取消出租车公司暴利模式，让司机和市民都受益。19《是时候取消出租车公司暴利模式的时候了》，载《人民日报》：http://news.southcn.com/china/content/2015-01/06/cont ent_115736876.htm，2017年2月27日访问。6月17日，“出租车改革不能再拖了”，在全面深化改革、政府简政放权以及“互联网+”的时代背景下，出租车管理改革应当顺应广大群众的期待，适应社会发展的节奏，让人民群众有更多获得感。20《出租车改革不能再拖了》，载《人民日报》：http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/view/2015-06/17/c_1115643151. htm，2017年2月27日访问。

这场博弈自2002年就开始了。12月6日《中国经济时报》商业周刊从第一版到第五版，用五个版面刊发了《北京出租车业垄断黑幕》；12月14日温家宝就此作出批示：“出租车行业的问题已经非常严重了，有关部门应该深入调查拿出整改意见，以北京为试点，对出租车业管理体制进行全面改革”；2003年大年初一，朱镕基专门看望北京出租车司机，并明确指出，这个行业管理体制存在严重问题，确实需要大力改革。此后，北京市政府通过媒体宣布要对出租车业进行改革。然而，改革举步维艰，因为管制租金非常高，管制者不愁失去“利益”，以北京为例，北京的牌照价格在50万元左右，而且说明不能过户。能保证过户的价格则更高，比如一位自称有办法办理过户的个体出租车司机就向南方周末记者开出了最低85万元的转让价格。21《1157个有牌照的人，北京个体出租车司机的生存哲学》，载《南方周末》：http://www.infzm.com/content/91251，2017年2月27日访问。以50万元计算，北京6.7万辆出租车，牌照的总价格约为335亿元，以85万元计算，总价为570亿元。2015年，北京市财政收入为4723.9亿元，出租车牌照市场的隐性收入就占北京市财政收入的7%到12%。22汪丁丁教授从“黑车”每月纯利润的角度进行了计算，他认为，“目前，北京的‘黑车’和合法车，总数不可能低于十万辆。也就是说，即便我们把‘黑车’每月的纯利润降到合法车的水平，北京出租车业的‘租金’总额应当超过每年六十亿元”，如果我们将每年六十亿元的租金收入按照无风险利率折现求和，将会得到和本文类似的计算结果。参见汪丁丁：《出租车业的垄断与既得利益》，载 http://www.aisixiang.com/data/39361.html，2017年2月27日访问。

管制者清楚有哪些是公益的考虑，哪些是个人利益，在这一点上，“铁幕”是存在的，但并非不可破。不仅从制度变迁理论中可以推断交易费用最大在于接受改革的费用；同时，还可以从收入分配理论推出管制租金和非管制行为的两个假说。三个经验假说同时符合出租车管制的经验证据，不是巧合。比如，警察在被害者房间发现一枚嫌疑人的指纹，并不足以判断嫌疑人是否是罪犯，但若在三公里之外警察还发现这位嫌疑人神情恍惚，并在后备箱搜出了沾有被害者血迹的刀具，那么我们就可以极大的概率判断，此嫌疑人就是罪犯。23我们也可以用概率论的理论来说明这种证明方法，多种理论与证明对象的符合增加了证明性。假设你与朋友在赌掷骰子的点数是否为6，掷一次骰子获得6的概率是1/6，即16%的概率，但这时假设你朋友投了骰子，但很快用手将骰子盖盖住，并偷看一眼说“我可以告诉你，这是一个双数。”有了这条信息，你赌赢的机会就变成了1/3，即33%的概率。正当你考虑是否要改变赌注的时候，你的朋友又开玩笑地说，“这个数不是4”，有了这条信息，你赌赢的机会再次改变，变成了1/2，即50%的概率。这些信息的改变，就是我们这里所说的越来越多的经验假设的符合。参见［美］唐尼：《贝叶斯思维：统计建模的Python学习法》，徐杨毅译，人民邮电出版社2015年版，第三章；［美］弗里德曼：《实证经济学论文集》，柏克译，商务印书馆2014年版，第14页的第11个脚注。同样地，从以上三个经验假说的约束来看，出租车管制有一个庞大的租金市场和坚硬的利益集团。

（三）网约车管制的未来

两大局限条件的变化，使得坚硬的规则和庞大的租金正在瓦解。24局限条件的“变化”本身，就是因果关系的一个佐证。出租车行业20年没有改革，现在新政落地，有哪些变化？在这些变化中有哪些重要的变化可以被理论所解释？如果某些重要的变化出现，且能够被可信的理论予以解释，那么我们就可以认定此因果关系。这种研究方法，参见Armen A. Alchian, "Unvertainty, Evolution and Economic Theory", Journal of Political Economy, June, 1950. Milton Friedman, "The Methodology of Positive Economics", in Essays in Positive Economics, University of Chicago Press, Chicago, 1953. Donald F. Gordon, "Operational Propositions in Economic Theory", Journal of Political Economy, April, 1955. Gary Becker, "Irrational Behavior and Economic Theory", Journal of Political Economy, February, 1962. Negal, "Asseumptions in Economic Theory", American Economic Review, May, 1963。

第一，网约车公司的壮大，尤其是“滴滴”的成长。2012年6月6日“滴滴”创业。9月9日App上线。上线当时，全北京只有六个出租司机在线。时至今日，“滴滴”已经成为涵盖了出租车、专车、快车、顺风车、代驾、巴士、试驾等多条业务线的一站式出行平台，用户规模超过3亿，各类司机超过1500万，覆盖400多个城市；2015年订单总量突破14亿单，近期日订单连续突破1000万，已成为中国互联网第二大的交易平台。仅仅用了三年的时间，“滴滴”从80万元人民币创业资金到2016年中的340亿美元的估值。25《340亿美元！鸿海入股曝光滴滴最新估值》，载《上海证券报》：http://finance.ifeng.com/a/20160912/14873687_0. shtml，2017年2月27日访问。

“滴滴”的成长带来了两个方面的变化：

一方面是“滴滴”合作伙伴越来越多元化，甚至已经和传统的出租车公司开始了合作。如2015年9月10日开始与全球最大的客车公司宇通客车的合作；2016年4月26日，作为上海五大出租车公司之一的上海海博出租与“滴滴”签署了战略协议，双方将在出租车、专车、巴士业务等领域展开深入合作。

另一方面是战略投资者力量的增强。

“滴滴”“快的”时间轮次金额投资方时间轮次金额投资方2012.7.1天使轮数百万人民币天使投资人王刚2012.12.1天使轮数百万人民币阿米巴资本2012.12.1 A轮300万美元金沙江创投2013.4.1 A轮400万美元阿里巴巴

续表

在诸多投资方中，作为国家资本的中国投资有限公司（简称中投公司）很重要。2016年8月，外媒报道称“滴滴”获得中投公司投资，但未披露具体金额。中投公司是经国务院批准设立的国有大型投资公司，资金来源于国家外汇储备，筹备期间被称为“国家外汇投资公司”。作为主权投资基金，中投公司因战略的定位通常在被视为对国家具有战略意义的项目买入股权，很少涉及国内互联网行业；仅在2012年投资阿里巴巴9亿美元，帮助阿里巴巴完成了76亿美元向雅虎回购股份的计划。也就是说，“滴滴”是中投公司投的第二个中资科技公司。中投公司做背书，对“滴滴”在政策上形成重大利好。国家资本的进入无形中会扮演政策改革的力量，最大限度消除运营风险，从而为“滴滴、快的”创造成长的空间。

第二，在中国出行市场上， Uber虽然已经被“滴滴”并购，但作为外资企业，长久以来其对于促成中国出租车行业的制度变革有独特的作用26在1998—2003年中国电信行业的管制改革中，放松管制同样也考虑到了外资的因素。一位台湾地区作者以访谈的形式记录了中国社科院工业经济研究所匿名专家的访谈。“为什么大家都拼命跑到香港去上市，因为我有在这种情况下对等的竞争筹码，你也在香港上市，我也在香港上市，那么我们同时在监管部门或主管部门讨价还加的时候，我们的地位是一样的，对他来讲是一个竞争的筹码……上个市怎么能成为筹码？”“可是我这用了，成了我游说政府部门的一个筹码。你现在只要政府啊，比如说你要调整固话的这个，那同样对我的收益也有影响，会影响到我股市的波动啊，股市一波动你看香港啊、国外投资者的一些问题，这实际上来讲在大陆也是一件很难办的事情。”参见詹巧玲：《中国大陆电信业管理体制改革下之政企互动——中国电信的个案研究》，台湾政治大学2006年硕士学位论文，第119页。张宇燕教授从管制经济学的角度解释了博弈过程，参见张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，载《经济研究》1995年第6期。对这场放松管制的改革历史的描述以及更全面的解释，参见周其仁：《竞争与繁荣——中国电信业进化的经济评论》，中信出版社2013年版。。

Uber于2010年创立，至今已是一个估值超过600亿美元的“独角兽”。2013年下半年起先上海、深圳、广州开始试运行，2014年2月宣布正式进入中国市场。2015年年底，Uber总裁Kalanick在温哥华一个名为friend chat的活动上说，“我们在美国是盈利的，但在中国我们一年亏损超过 10 亿美元。”27《优步在华每年亏损超过10亿美元，仍未实现盈利》，载凤凰科技：http://tech.ifeng.com/a/20160220/41553021_0. shtml，2017年2月27日访问。全球市场上赚的钱，都要去填中国的“坑”。

Uber在2016年6月15日召开发布会，首席商务官和首席运营官再度给Uber中国站台，称中国的订单量已经超过了美国本土，“没有哪一家美国企业能够做到这样”。这次发布会Uber方面公布的两个数据值得注意：市场份额：从2015年年初至今，中国Uber的市场份额增长到整个网约车市场约1/3；城市数量：目前在全国60个城市有业务。28《Uber说他们中国订单已超美国本土，难怪对中国市场爱得深沉》，载镁科技：http://www.techmg.cn/9675.html，2017年2月27日访问。

选取这两项作为重要局限的变化是基于理论的约束。“滴滴”的战略性投资者和Uber都可以被视为“共容性组织”29奥尔森教授提出了“共容性组织”的概念，参见［美］奥尔森：《国家的兴衰：经济增长、滞账和社会僵化》，李增刚译，上海世纪出版社2007年版，第47—52页。Hardin教授对奥尔森教授关于利益组织在何种激励下会做出何种行动做出了卓越的阐释和补充，Russell Hardin, Collective Action, Resources for the Future Third Paperback Printing, 1993. 卡德韦尔教授对奥尔森教授的理论做出了简洁清晰的介绍，参见［美］奥尔森：《权力与繁荣》，苏长和等译，上海人民出版社2014年版，第1—11页。对奥尔森教授的集体行动理论最全面完整的论述，参见Heckelman, Coates (eds) , Collective Choice Essays in Honor of Mancur Olson, Springer, 2003。在很大程度上，我们可以将这种共容性组织的存在理解为包容性(inclusive)制度产生的原因，艾塞默鲁和罗宾森教授对此作出了出色的描述和归纳，参见［美］艾塞默鲁、［美］罗宾森：《国家为什么会失败》，吴国卿等译，卫城出版社2013年版。，利益组织有两种选择：一种选择是通过将社会生产的“蛋糕”做大来使成员获益，因为在分配份额不变的情况下可以得到的那一块更大；另一种选择是，在“蛋糕”大小不变的情况下通过分享更大的份额使其成员获益。利益组织会选择哪一种方式租金最大化呢？

用一个数学上的表达，组织成员只有在如下条件下才有动力“做大蛋糕”：使社会更有效率的收益—成本比率必须等于或超过1/Fi，即组织能够获取社会收入分数的倒数。平均而言，当且仅当组织成员为使社会更有效率所投入的资源能够产生的社会收益比为获得这收益付出的成本高100倍的时候，组织成员才可能获益，即才可能采取通过“做大蛋糕”的方式获益。

共容性组织面对的激励与只代表非常一小部分利益的组织面对的激励存在巨大差别。如果一个组织能代表一个生产能力的1/3，那么相应地，该组织将会获得此行业产生收益的1/3，那么此组织为行业共同利益而行动的必要条件就降为了三倍，成本和收益比例的变化，会使得“共容性组织有动力使它们所在的社会更加繁荣”30［美］奥尔森：《国家的兴衰：经济增长、滞账和社会僵化》，李增刚译，上海世纪出版社2007年版，第52页。许小年教授对共容性利益组织推动制度变迁做了非常优秀的分析，参见许小年：《中国历代变法为何只有商鞅和邓小平成功了？》，载http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5NjQ3MDMxMA==&mid=2651581992&idx=1&sn=f4ad28431cfa6a02b77c2b99 1f34c70b&chksm=bd1785618a600c7765cf5cef329051dcc47e549a584feba4e3c9874ad7a4acd56a9f9abb8a19#rd，2017年2月27日访问。。近二十年的出租车行业管制，使监管部门连同出租车公司形成了一个具有特殊利益的组织，废除管制对他们来说没有任何好处。直到以“滴滴”为代表的网约车公司出现，才重新凝聚了一个共容性组织，短短四年，只就“滴滴”来看，其估值已经达到340亿美元，这背后则代表了一个价值千亿美元且极具想象力的出行市场。出行市场规模和价值的迅速提升，不仅使得共容性利益组织更有激励去游说监管机关放松管制，也使得监管机关不能无动于衷。毕竟，谁也没有理由拒绝以“做大蛋糕”的方式进行制度变迁。

四、结论：共容性组织的制度变迁

为什么放松管制？租值消散理论有用，只是李教授错将牌照管制看作产权界定，进而减少租值消散的方式。相反，司机与乘客的合约是减少租值消散的关键，降低了决策的信息费用。“财产并不具有免于竞争的权利”31波斯纳在10月7日针对Uber等平台是否要获得出租经营牌照的判决中认为，财产并不具有免于竞争的权利。……就如同一项专利授予专利权人的是制造和销售该专利产品的专属权，但其无权阻止一个竞争者发明一项并未侵权的替代产品，即使该替代产品会减损该专利权人的利润。全文载http://media.ca7.uscourts.gov/cgi-bin/rssExec.pl?Submit=Display&Path=Y2016/ D10-07/C:16-2009:J:Posner:aut:T:fnOp:N:1842508:S:0，2017年2月27日访问。，合约之间的竞争是降低交易费用的关键。规制俘获理论更重要，但忽视了不断变化的局限条件导致的制度运行费用、制度执行费用的变化，无法解释为什么规制会放松，变革为什么会发生。将这两个理论结合于一个制度变迁的理论中，才能得到一个既能解释过去规制，又能解释现在规制，既能解释为什么规制起来，又能解释为什么放松规制的答案。

网约车，只要能够按照商业的逻辑将“蛋糕做大”，为乘客提供更安全、舒适的服务，就赢了一大半。“‘滴滴’如果做得好，地方政府抢着要它去，这个可能性也有。”32《网约车新政遇地方监管考验，周其仁：滴滴要做得好各地会抢它》，载澎湃新闻：http://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1508629，2017年2月27日访问。是的，地方政府竞争，这个中国崛起重要的约束条件没有变；既得利益拗不过市场，这个制度变迁的重要约束，也没有变。

*感谢导师郑永流教授，对本文问题意识和具体论证，提出重要的批评建议；王军老师细致地审阅了五稿，每次文档中细密的标红和批注，都让我受益颇深；朱巍老师通过多角度的启发，非常鼓励本文的写作，在此一并致谢。当然，文责自负。