城镇化深度发展探析

史新红

摘要：提升城镇发展质量，促进城乡统筹发展，实现真正意义上的“人的城镇化”是新型城镇化发展的本质和目标，宝鸡应以“五大发展理念”为引领，从提升城镇发展内涵，促进城镇化持续健康发展；发挥“两镇”效应，增强特色城镇的引领带动作用；加快小城镇建设，优化和完善小城镇的载体功能来谋篇布局，推进城镇化深度发展。

关键词：五大发展理念；城镇化；宝鸡

陕西省信息中心公布的《2013～2014年度陕西省各市新型城镇化水平综合评价报告》中，从经济社会转移转化水平、城镇综合服务保障水平、城镇环境质量整理水平和中心城市集聚发展水平4个维度综合考察城镇发展水平，结果显示：省内各市新型城镇化水平呈“金字塔”型结构，西安在城镇综合服务保障水平、城镇环境质量整理水平和中心城市集聚发展水平等领域中表现突出，牢牢占据全省第一的位次，咸阳、宝鸡、铜川发展质量良好，属于以中心城市集聚发展引领为突出特征的相对均衡性城镇化，属于全省的第二梯队；其他地市不均衡性表现则更为显著，有待进一步改善提升。

一、宝鸡城镇化已进入深度发展阶段

仇保兴先生在“2015（第十届）城市发展与规划大会”上做了题为“深度城镇化——未来增强我国经济活力和可持续发展能力的重要策略”的主旨报告。报告总结了“新常态”下我国城镇化的主要特征與挑战；指出我国的城镇化经历了30多年的高速发展已经正式进入了“深度城镇化”阶段。宝鸡从2000年以来，年均10万人进城，城镇化率年均增速1.5%以上， 一直处在发展的快速通道上，现今，宝鸡城镇化的客观条件和现实基础不能持续支撑大规模高速度推进的既有模式，城镇化已进入内涵式深度发展的阶段。

（一）城镇体系空间布局更加合理

近年来，在城镇化战略的带动下，宝鸡市三个副中心城镇凤翔县城、陇县县城、蔡家坡等快速壮大，小城镇建设得到迅速发展，截至2013年，全市户籍人口383万人，常住人口373万人，市中心城区规划区面积355平方公里，城镇化率46.7%，形成了以市中心城区、3个市域副中心城市、7个县城和3个重点示范镇、86个建制镇构成的四个层级的城镇体系。

（二）城镇功能进一步完善

市区“四横十纵”城市交通骨架基本形成。市域内3个副中心城市、7个县城构建了比较完善的道路交通体系、供水网管、污水和垃圾处理系统、绿地系统等，污水处理厂、垃圾处理场运行正常，公共停车设施、广场、供电、邮政、通信、天然气和燃气、照明和亮化、防灾减灾、环境设施均达到或超过省定标准。省级重点示范镇道路交通、公共停车设施、汽车客运站、广场、供排水、供电、照明、环卫、园林绿化等设施日趋完善，城镇载体功能显著提升。86个建制镇道路、绿地、供电、照明、邮政、电信等设施比较齐全，一部分镇建成了垃圾处理、污水处理设施。

（三）城镇公共服务水平进一步提升

市中心城区公共设施齐全，有普通高校和成人高校6所，中小学校、幼儿园248所，银行、保险、证券等各类金融机构72家，商贸流通企业6100户。市级图书馆、群艺馆、文化馆8座，博物馆15座，各类医疗机构1230所，其中一级以上医院59所，市级社会福利机构5个，体育场馆26座，市级物流会展中心1个，城市公共服务基本满足需求。

（四）产城互动力度进一步加大

在新型城镇化建设中，我市积极推动产城互动，以产兴城、以城促产，有效带动了产业聚集。2011年以来，市委、市政府狠抓招商引资、项目带动，大力实施产业聚集发展，围绕产业定位和现有产业集聚优势，引进了一批规模大、效益好的项目落户各产业集聚区。2013年宝鸡高新区实现工业总产值1465.2亿元，同比增长16%；蔡家坡经济开发区实现工业总产值300亿元，同比增长20%；“十二五”时期，全市省级重点建设县域工业园区从11个发展到20个，带动了本地经济的快速发展，也为城镇化的推进提供了源动力。

（五）城市管理水平进一步完善

积极适应城镇快速发展的需要，下大力提高城镇管理水平。不断完善工作机制，探索方法途径，城镇管理趋于规范。通过对中心城区和县城市政设施、市容市貌和交通秩序进行集中整治，对乡镇卫生环境进行综合治理，下大力解决重点难点问题，提升了城市的形象。

二、“十三五”宝鸡市城镇化发展面临的挑战

（一）城镇发展水平不均衡

近几年来，宝鸡城镇化在发展质量和城乡协调方面表现较为突出，但由于历史、地理等因素，县区城镇化发展水平和质量差异较大。山区县由于地理条件恶劣，基础设施建设滞后，是城镇化发展的主攻区域，也是贫困人群集中的重点区域，主要问题是城镇规模小，公共服务资源严重不足；其余县区也不同程度存在自我发展能力差，资源环境约束大，发展空间制约，人才引进困难等问题，都是宝鸡城镇化进一步发展必须面对的挑战。

（二）城镇综合承载力不强

城镇规划缺少科学论证，缺乏整体协调发展理念，交通、通信网络等基础设施落后，社会保障政策落实不到位、住房医疗养老教育等基础公共服务能力不强，居民生活成本高。严重依赖资源开发和国家投入，导致生态环境严重受损，资源开发利用强度已达到极限，内生性发展动力不足，产业再造及可持续发展能力较弱。工业用地比例较高，生产生活空间受到挤压，城镇承载能力和综合协调能力不够，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距逐年拉大，未来城镇持续发展能力有待提升。

（三）产业支撑和带动作用较小

城镇化发展核心在“城”，重点在“镇”，是实现城镇化转型发展的重要依托和强力支撑。而现实情况是，大中城市极化效应突出，在政治、经济、文化、信息、对外开放等方面的优势更为明显，对人才、资金、信息等要素资源的吸引力更大，而城镇经济总量偏低，创新能力不足，产业体系不完整，产业基础薄弱，产业层次较低，产业定位和产业特色不足，产业结构调整缓慢，产业聚集效应不明显，吸纳就业能力较弱，对周边地区的辐射和带动作用较小。

（四）现实发展阻力增大

1.城镇缺乏协同合作分工机制。由于缺乏相应的城镇群协同发展规划，城镇政府各自为政，资源项目争夺明显，市场竞争无序，生态环境破坏严重，产业布局散乱，低水平重复建设较为严重，地区竞争力不足。

2.部分农村居民进城意愿不强。一方面，收入渠道单一，失去农村惠农补贴后，因受教育程度低，職业技能不足，就业选择面窄，失业风险大，无法保证稳定的收入来源；另一方面，教育、医疗、养老、失业救济等保障制度还未完全实现城乡统筹，现有保障层次和水平较低，基本生活费用、住房、教育、医疗、养老等隐性成本增加。

3.城镇发展矛盾突出。城市病与农村空心化并存，一方面大中城市人口过度集中，空气、水污染严重，交通道路拥堵，地下管网设施落后，入学难、看病难、养老难等问题短期内难以得到有效解决；另一方面农村生活条件恶劣，管理方式落后，基础农业收益低，外出务工成为农民增收的主要途径，留守人员大多为老弱残幼，组织生产和扶贫脱贫难度大。这些将是未来城镇化面临的最大挑战和治理重点。

4.地方财政支出和企业成本增加。城乡统筹的社会福利保障和企业用工同薪同酬是农村居民进城落户的前提，除了争取国家资金、政策和项目支持外，更多依赖于城镇经济基础、产业规模和企业持续发展能力，也对地方政府管理及综合协调服务能力带来新的考验。

三、以“五大理念”为引领，推进宝鸡城镇化深度发展

宝鸡在“十三五规划”中提出要着力推进城乡一体发展，促进大中小城市和小城镇功能互补、协同发展，构建产业发达、特色鲜明、田园相间、生态宜居的关中西部城镇群。未来五年，宝鸡应以 “创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，持续推进城镇化深度发展。

（一）提升发展内涵， 促进城镇化健康持续发展

未来城镇化重点，应走“内涵式”发展之路，更加注重优化结构和提升发展质量，更注重内生型成长动力培育和创新发展能力提升，走以人为核心，创新、协调、集约、智慧、绿色、开放、共享的新型城镇化之路。

1.协同发展创新。创新是地区发展的不竭动力。创新城镇发展理念，从城镇功能、产业布局、服务能力、环境保护、社会治理等因素综合考量，高起点设计城镇规划，使新型城镇化成为激发创新活力，培育发展动力、营造创业氛围，释放消费潜力的载体。根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，以产业园区为依托，整合项目资源，提高园区的产业聚集能力，形成产业体系完整，产业结构合理，产业布局有序的项目聚集区，为产业发展提供有力支撑和良好的发展“土壤”。

2.生态环保绿色。绿色环保的生态环境是人类生活生产的基础条件。更多的地区已经意识到好的环境是发展“名片”， 是提高地区品牌影响力和吸引力的重要内容。环境承载力是发展的硬性约束条件，要深入环境保护宣传，提高环境保护意识，持续加大生态投入，加大环境整治力度，建立生态保护和追责制度，加重生态污染和破坏处罚力度，为可持续发展的提供环境保障，实现环境和人的和谐共生。

3.文化开放包容。农村居民进城，不仅是城里工作、生活及身份认可，还需要培育共同的价值观念，真正融入城市。地域差异、历史传承、文化素养会形成不同的价值观念、道德理想、心理素质、行为准则等，会带来城里城外文化差异碰撞。因此，要以海纳百川的开放胸怀，促进区域文化交流，融合城市发展理念，包容文化差异，实现文化认同，才能在发展中做到互相理解，互相信任，互相认可，互相合作，互补发展。

4.城乡统筹一体。城镇化的目的是打破城乡二元结构，缩小城乡居民收入差距，城乡居民平等享有基础公共服务。因此，要努力向政策制度统筹、要素资源统筹、薪资报酬统筹，社会保障统筹，居民福利统筹方向迈进，完善城乡发展一体化体制机制，推动基础设施和公共服务向农村延伸，推进要素市场、公共服务一体化。

5.发展成果共享。立国之道，惟在富民。共同富裕是社会主义的本质特征，是几代共产党人奋斗不息的共同理想追求。发展成果共享、让人民有更多的获得感，就必须注重持续改善民生，

加快发展各项社会事业，改革完善收入分配制度，增加居民收入，缩小城乡差距，使城外人进得来，留得住，过得好，增强群众的满意度和幸福感。

（二）发挥“两镇”效应，增强特色城镇的引领带动作用

近年来宝鸡市以省重点示范镇、省文化旅游名镇为主攻方向，特色城镇建设持续深入。近日，陕西省政府发布2015年度全省小城镇建设先进镇表彰通报，宝鸡市眉县汤峪镇高居重点示范镇榜首，凤县双石铺街区获文化旅游名镇建设先进镇称号。在具体实施时应把握好几个重点：

一是任务明确。根据省上下达的示范镇年度工作目标任务，制定年度发展规划，及时分解和落实年度考核指标，提出重点项目实施意见和方案。根据《陕西省人民政府关于加快重点示范镇建设的通知》（2011）精神，目标任务考核内容分为定量考核和定性考核两类：定量考核包括规划编制及执行、新区市政基础设施及公共服务设施建设、新区保障性住房及进镇农民居住区建设、旧城区改造提升、人口集聚和建成区规模6项内容；定性考核包括组织机构建设、信息建设和社会评价3项内容。

二是发展有序。2016年宝鸡市政府工作报告中提出：进一步加快县城、重点镇和统筹城乡示范区建设，加大项目资金倾斜力度，全面实施县城提升改造工程，支持凤翔、陇县副中心城市提升品质、率先发展，支持其余县城、省级重点示范镇和文化旅游街区突出特色、加快发展，打造精品魅力城镇。按照这一发展构想，应该有序推动县城、国家重点示范镇、省级重点示范镇、市级重点示范镇、文化旅游示范区建设，支持有条件城镇在农业产业化、工业引领、特色旅游、民生保障、农村社区建设等方面有较快发展，增强城镇示范带动作用和人口产业集聚能力，让特色城镇成为县域经济社会发展的重要支点。

三是特色突出。根据省上对文化旅游名镇的目标任务和考核要求，按照“保护修复老区、打造特色新区、完善配套设施、带动旅游产业”原则安排建设项目，着力提升文化旅游名镇的品牌影响力和持续发展后劲，提高旅游服务业在经济总量中的贡献。其他有一定旅游文化资源的城镇，在发展中应结合地域特点，充分挖掘整理文化旅游资源，突出地方特色，加强前期立项论证，审慎制定区域民俗文化开发和旅游规划，在规划时要做到与当地旅游市场开发、地区发展规划的有效衔接。

四是保障到位。加快推进县城及重点镇建设管理提升，是宝鸡市委、市政府统筹城乡发展、推进城镇化进程作出的一项重大战略部署。

政府应在发展规划审批、产业政策制定、重大项目立項等方面统筹考虑、科学论证，提高发展布局的前瞻性、整体性和协调性。发展空间和资金瓶颈是制约城镇化的重要因素，应积极争取国家和相关部门资金政策，积极寻求金融、企业合作，鼓励和支持社会资本参与项目建设和运作，解决资金短板。加快农村土地流转，挖潜和盘活现有的城镇土地存量，提高单位土地的利用效率。

（三）加快小城镇建设，优化和完善小城镇的载体功能

作为农村居民生活和生产的主要区域，小城镇发展滞后，主要表现在自然条件恶劣，基础设施落后，产业基础薄弱、公共资源匮乏等方面，已成为制约城镇化进程的重大问题。2014年中央城镇工作会议上提出：到2020年引导约1亿农民在中西部地区就近城镇化。因此，必须把小城镇建设做为推动城镇化深度发展的重大战略，提高小城镇综合发展水平和服务能力，为农村居民就近城镇化创造现实条件。

1.建设美丽乡村。加快农村公路交通、水网电网、通讯、互联网等基础设施建设，实现水电路村村通，提高基础服务保障水平；加快农村危旧房改造，改善农村居住条件；加大环境整治力度，建立垃圾污水集中处置回收点，提高资源循环利用率；加快生活生产综合服务区建设，提高休憩娱乐、便利购物等服务能力。

2.实施产业带动。一是支持贫困山区发展油茶核桃等木本油料产业；二是依托当地资源，发展订单式奶畜养殖和传统手工业加工，支持龙头企业扩大产业规模和提供技术指导；三是实施一村一品工程，推广行业组织+龙头企业+合作社+农户等模式，采取政策倾斜、资金入股、定点帮扶、公司培训、委托代养等方式，提高贫困居民收入；四是推进农村一、二、三产业融合发展，积极发展服务业，创造更多就业机会。

3.推动电子商务。农村电子商务是转变农业发展方式的重要手段，2015年国务院办公厅印发《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》，给农村电子商务市场带来加快发展的重大机遇。要加快农村通讯，信息网络建设步伐，培育电子商务市场主体，积极搭建电子商务服务平台，扩大电子商务在农业农村的应用及示范推广，促进农业“小生产”与电商“大市场”的有效对接，带动农民增收和农村创业就业。

4.维护农民权益。一是按照政府主导、市场推动、社会参与、群众主体的原则，在项目落户、产业选择、资金使用等重大事项广泛听取群众意见，让群众真心参与、支持、受益城镇化发展；二是依法维护农民土地承包经营权，保护农民对承包地占有、使用、收益、流转权利，提高土地流转效率和效益；三是提高土地征收补偿标准，向被征地居民提供无障碍的全方位保障。

5.创新村社管理。新农村建设改善了农村居住条件，但管理方式松散，村民素质较低，村务管理缺乏有效手段等问题依然突出。因此，应发挥农村居民在乡村治理中的主体作用，加快推进基层民主管理，健全农村社区群众自治制度，积极解决回应居民利益诉求，化解矛盾纠纷。培育文明乡风，加强农村居民的文化教育和培训，宣传生态保护理念，引导绿色生产生活方式，真正实现“物的新农村”向“人的新农村”迈进。

参考文献：

[1]仇保兴.深度城镇化——“十三五”期间增强我国经济活力和可持续发展能力的重要策略[j].城市发展研究，2015，（7）.

[2]习近平总书记系列讲话.国家“十三五”规划建议. 陕西省委关于十三五规划的建议.全国城镇工作会议报告.全国农村工作会议报告等.

[3]宝鸡市十三五规划.2015年政府工作报告.2016年政府工作报告等.