中国百年少数民族教科书政策的连续与断裂

摘 要：在百余年的发展历程中，中国少数民族教科书政策的目标指向趋同，它在继承中国古代文教政策认同整合思想的基础上，为了达成文化整合的目标利用政策及教科书文本作为载体建构了中华民族的集体记忆，从文化的角度形塑中华民族。中国少数民族教科书政策历经萌芽、成型、发展三个阶段，以回应少数民族文化权力诉求的方式，促进其对民族国家的政治认同。然而，近百年来不同时期的中央政府秉持差异较大的民族观念，且面临情况不同的社会环境压力，因而政策发生了目标与过程的错位，造成断裂的政策实践。为了中华民族的长远发展，国家政体的稳定统一，在对少数民族教科书进行文化利益分配时，政策目标应以“和而不同”为价值取向，政策过程要由“公平”跨越发展至“公正”。

关键词：少数民族；教科书政策；目标；认同

中图分类号：G622.3 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2017）02-0054-05

少数民族教科书政策是指国家制定的专门管理以少数民族学生为阅读主体的教科书的政策，其中包括教科书的编辑、审查、出版、发行等政策，它在清末少数民族教育的现代化转型中萌芽，南京国民政府时期成型，1949年新中国成立后不断丰富完善。百余年内，国内外情势风云变化，随应不同时期中央政府民族观念的理论与实践，少数民族教科书政策在不同的历史发展阶段呈现出明确的目标指向。经由系统梳理，本研究发现：少数民族教科书政策的目标指向连续并趋同，但政策过程却发生断裂与偏离，非连续性的政策过程影响了目标的达成。

一、百年少数民族教科书政策的“连续性”目标

从本质上看，百年少数民族教科书政策与中国古代文教政策异曲同工，都是以解决各民族之间利益冲突，达成统一的意义与归属感为根本追求。少数民族教科书政策在近现代历史发展中接续了这个目标，它所体现出的对民族文化、政治认同的整合目的与古代文教政策完全一致。

1. 建构民族“集体记忆”以推进文化之整合

费孝通先生说过，“中华民族作为一个自觉的民族实体，是近百年来中国和西方列强对抗中出现的” [1 ]。这句话实际包含两层意思：第一，以现代西方民族主义对“民族”的界定，中华民族在近代之前并非一个自然民族实体；第二，中华民族是国人在原有“自在”基础上用百余年的时间不断建构、形塑出来的，而由“集体记忆”排列组合成的共同文化是建构中华民族之内核。“集体记忆”的最佳存储与传播载体之一就是教科书，它以文本和政策加载“集体记忆”的形式论证了“中华民族”这个集体现状的合理性，从而达到巩固集体主体同一性的目的。

（1）通过政策本体建构“集体记忆”

百年少数民族教科书政策的发展历史本身就是中华民族的“集体记忆”。对于中国境内各民族群体来说，少数民族教科书政策是他们共同感知过的事情，思考过的问题，体验过的情感或从事过的活动 [2 ]，都会在各民族群体中留下不同程度的印象，其中一些部分通过代际传承保存下去，成为中华民族的集体记忆。一本本双语教科书，一次次翻阅研读，一段段新奇的阅读体验都是集体记忆的内容与建构途径。这种“集体记忆”会深深地镌刻在个体的心理发展过程中。

（2）通过教科书文本重构“集体记忆”

教科书是承载主流意识形态的文本，它所掌握的话语权限定了我们知道些什么，不知道些什么。少数民族教科书文本的特殊性在于：第一，它重构了我们对过去民族关系的态度。“积极地记忆构建的确可以美化我们的回忆。” [3 ]历史上的各民族关系并非我们认为的“大同世界”，但是少数民族教科书的编写却有选择性地隐去了“不愉快”的情感体验。在1931年南京国民政府颁布的《三民主义教育实施原则》中认为蒙藏各级学校使用的教科书应特别注意描述“中国民族之融合的历史”“边疆和内地之地理的关系”等。这种经过刻意“美化”的教科书内容，重构了我们对民族关系以往的认识和态度。第二，它重构了历史中民族间过去的行为。不可否认，中华大地上的各民族之间的相互记忆并非总是融合互助的，摩擦、冲突，甚至是激烈、残酷的战争也是各民族在历史上相處的方式，但是少数民族教科书展现的“记忆”却能“改变”这些过去。总之，少数民族教科书重构了民族历史的经历。态度和行为都是原子化的，少数民族教科书将这些原子化的记忆重构，组成了一个连续性的“经历”，并且在这个相互连结的记忆之网中充当了激活、提取的引导线索。

2. 提高国家认同以完成政治之整合

国家认同是现代社会认同的类型之一，它强调的是对“法律—政治”共同体的归属感。从近代开始，传统中华帝国崩解，中国按照西方国家“nation-state”模式建立现代民族国家，它的首要任务就是主权建构：使境内不同民族忠诚于这个政治实体，以国家认同的方式来达成统治合法化。百年少数民族教科书政策至少从两个方面促进了少数民族群体对国家的认同感。

（1）建立少数民族教科书的编审制度，以公共政策的方式回应少数民族文化权利诉求

在一个多民族国家里，一个民族利益的诉求一般可以概括为三个部分：存在的宪法肯定，语言和文化的保护，政治权利的分享。因此，争取本民族语言文字的教育权与受教育权历来是一个民族基本的权利诉求。教科书作为民族特质固化的载体保存着民族的文字，守护着本民族语言和文化的生存和发展；如果国家可以满足这样的利益诉求，那么教科书自然就会促进国家认同。例如：清朝末年，对《满蒙汉三文合璧教科书》的出版发行。这时的晚清政府可能只是单纯认为“现在筹办蒙务，首重兴学，亟宜先取浅近教科书籍妥速移译，务期词句明显，意义恰当，以为开通蒙智之资” [4 ]，还未有打算将少数民族教科书的编写作为国家政策的一部分，并形成稳定的制度；在南京国民政府时期，国家开始正式制定结构完整的少数民族教科书政策，尤其是设立编写机构、配备编写人员，虽然只是针对人口较多的蒙、藏、回等少数民族编写了教科书，但也让少数民族教科书的编写成为一种常态；在新中国时期，针对少数民族学生编写的教科书愈加丰富，管理政策也逐步完善。权力的分享，利益的分配必然促进少数民族对国家忠诚度的提高。

（2）建立少数民族教科书印刷、发行、经费保障制度，以配套服务促进国家认同

主观上，教科书的出版和发行作为一种制度主要是用来约束和引导教科书出版行為，分配出版利益与权力，调节利益相关者的关系，同时服务于教科书出版的目标。从百年来少数民族教科书的印行、经费政策来看，国家是教科书制度的博弈主体，其利益最大化诉求是毋庸置疑的。因此，在少数民族教科书的准入场域中，为了达到认同整合的国家目标，晚清政府、南京国民政府、新中国政府都在此博弈中扩张自身利益，将少数民族教科书的出版、发行权力牢牢控制在政府机构中（如教育部）。

客观上，少数民族教科书用量少，语言文字印刷难度大，发行路途遥远，由政府提供教科书发行的保障制度也是十分必要。况且，服务会形成控制，尤其是免费而优质的服务更是会造成依赖。从历史来看，不同的中央政府都在循着这条路径在走：免费向边远贫困地区提供少数民族教科书，在开启民智的同时，灌输国家观念，进行国家认同的控制。就如晚清云南学务行局总理李曰垓所说：“即教育毫无实际估以土塾为界碑，亦保全土地之一法。” [5 ]土塾有此作用，教科书必然具备，当边疆地区少数民族的学生都人手一本国家免费提供的教科书时，国家认同感必定油然而生。

二、百年少数民族教科书之政策过程

1. 主观政策目标取向的差异导致政策成型期与发展期断裂

作为现代民族国家一种积极主动的教育均质化干预措施，少数民族教科书及政策从产生之初，就一直伴随着中国人构建“民族”与“国家”的过程，因此也始终受民族主义社会思潮的影响。在民族主义的话语下，有两种相对应的民族主义倾向影响到少数民族教科书政策目标的主观价值取向。

（1）“自由主义”倾向的民族主义影响了政策“成型期”的目标取向

“自由主义”倾向的民族主义以共同政治认同为基础，提倡尊重个人权利，认为国家是“一个平等的共同体，公民以权利为轴心，通过爱国主义联合起来，共享一套政治体系和价值” [6 ]。这种倾向的民族主义主要影响了少数民族教科书政策的萌芽和成型，尤其对南京国民政府的少数民族教科书政策影响巨大。南京国民政府秉持“一元”民族观，将国家与民族分离，将“民族”话语转化为“边疆”话语，排除“国族”之外的任何对于民族群体的法律或政策的官方认可，拒绝以民族标准进行权利、资源和责任的分配。这种自由民族主义对少数民族教科书政策产生的不良影响是显而易见的。

首先，少数民族教科书政策实施的效果会大打折扣。自上而下的、不考虑少数民族权利主张和意愿的、一厢情愿式的政策制定与执行只会让政策的目标在实际操作中发生严重的偏离。因此，南京国民政府制定这种没有互动的少数民族教科书政策，希望通过“边疆教育”对少数民族进行国民教育，在教科书中深植国家统一观念以巩固国防的目标都是难以达到的。其次，以公民权、人权、领土为标识的“自由民族主义”虽然提出“人人平等”的口号，但却没有回答什么样的民族语言政策恰当地表达了平等、为哪个少数民族编写教科书才是公平的，所以，以“自由主义”倾向的民族主义作为主观背景的少数民族教科书政策往往表现出形式主义，而无实质平等的结果。因为在主体民族占多数的情况下，国家的多数主义决策程序使少数民族群体的权利更易于遭受多数群体严重不公正的侵害，更容易加剧不同民族之间文化的冲突，而冲突的结局会令国家的文化体系建构朝向单一、平面化方向发展。

（2）“社群民族主义”影响了政策“发展期”的目标取向

“社群民族主义”的拓展和衍生是用多民族国家主义描述一个民族多样化的集体民族主义观念，如苏联、中国这样从传统帝国转型而来的多民族国家。“社群民族主义”以民族认同为基础，在多民族国家中强调“民族平等”，寄希望于以族际之间的平等消除对少数民族的歧视，弥补不公对待。这种类别的民族主义主要影响了新中国时期的少数民族教科书政策的发展。新中国的少数民族教科书政策就是建立在“各民族一律平等”的民族观之上的：肯定所有民族的语言权利，编写多种语言文字的教科书，希望通过制定平等发展的少数民族教科书政策来建立团结、互助、共同发展的新型民族关系。这样的政策目标愿望是良好的，也是正义的，但这种“多元”民族政策在实践中易于滑向“二元”的方向。新中国少数民族教科书政策的初衷是通过编写教科书提高少数民族群体的文化地位，落实马克思主义的阶级平等原则。但在实际操作中因为过度重视民族的“群体性”，可能“人为地将原本动态、流变、情景化及可以由社会成员工具性建构与利用的族群边界，凝固在国家政策制度安排之中” [6 ]，这可能会从侧面强化了少数民族对本民族群体的归属感，更加大了国家层面民族整合的难度。

所有的公共政策从问题构建到政策制定，再到实施和评估的整个过程，每个环节都会消耗社会资源，断裂的政策过程一定会影响政策的目标达成。因此，在实践的过程中，少数民族教科书政策在“成型”与“发展”的两个重要阶段发生了断裂，目标与过程的错位浪费了社会资源，这对其发展的速度与成果是非常不利的。

2. 客观环境背景压力左右了少数民族教科书的利益分配

教育政策最常用的政策分析模型是“团体理论”。这种理论认为“任一特定时间的公共政策，都是团体竞争达到平衡的结果。这种平衡是由利益团体的相对影响力决定的” [7 ]。回首少数民族教科书政策的发展过程，我们完全可以看到团体利益的竞争对不同时期政府制定政策时所产生的影响与压力。从近代开始，几乎所有的中央政府在制定政策时都面临中央与地方、主体民族与非主体民族、非主体民族内部的利益分配冲突。各种团体都意图使自己的文化进入学校的课程，成为教科书合法、普遍的文化，尤其在有中央集权传统的中国，政治制度的惯性与特点更是刺激了竞争的白热化。

从清末少数民族教科书政策酝酿起始，由于中央权威羸弱，因此更急于扩张政府的统治力量，利用“新政”一边对存在离心倾向的少数民族地区进行改土归流式的地域整合，一边在民族地区推行国民教育，进行教育“均质化”。代表中央政府利益的“普通化” [8 ]教科书政策具有压倒性优势，只为体现少数民族利益的“专门化”教科书提供了极其狭小的发展空间。并且，在“专门化”的少数民族教科书政策安排中也明显偏向影响力较大的少数民族团体，如蒙、藏族。这种情形在少数民族教科书成型期更有极端表现。南京国民政府虽然表面统一了中国，但边疆民族地区各自为政的情形非常普遍，社会政治环境的压力巨大，因此南京国民政府在制定教育政策时，首先以蒙藏为重点，以“三民主义”为原则构建中央政治权威。抗战爆发，内忧外患更是刺激了中央政府以“边疆教育”取代“民族教育”，采取“国定制”的少数民族教科书政策，将少数民族文化权利诉求压缩至最小范围，作为文化的外壳——民族语言，甚至被界定为“方言俚语”。新中国成立后，作为近代以来最具有强力统治权威的政府，在进行文化利益分配时更加自信，故而在学校教育政策制定中给予了少数民族文化更多的发展空间。

由此，我们发现，政府权威的强力程度严重左右着民族教科书政策中的利益分配。中央权威暗弱、政局动荡时，政府的少数民族教科书政策容易导向“普通化”的一元方向，国家利益会被放大，这种趋向就意味着更强调少数民族教科书政策中的中央政府和主体民族的利益，而忽视地方及非主体民族的利益诉求；而当国家权威稳固、政局平稳时，政府更易于采取自信、开放的态度强调中央与民族地方、主体民族与非主体民族之间文化利益的均衡。

三、少数民族教科书政策之未来展望

在对少数民族教科书政策目标进行历史的回顾和反思后，紧接着的问题就是，我们打算建立什么样价值取向的少数民族教科书政策，什么样的政策是有价值的。

1. 政策目标以“和而不同”为价值取向

目标异常重要，因为它事关政策的性质问题及伦理价值追求。“在公共政策中，每个人或组织会摒弃与其功能和关注无关的价值，容纳与其责任与承担一致及其能力可追求的价值。” [9 ]在少数民族教科书政策制定和实施过程中，主要有政策设计者（政府）、政策被影响者（少数民族群体与个体）、主体民族群体与个体三个主要参与者，三者所扮演的角色和承担的职能规约了少数民族教科书政策目标的价值取向。少数民族教科书政策作为一项公共政策，确定其目标价值取向既是国家行政权力行使的结果，也是国家与地方、主体民族与非主体民族、非主体民族内部之间权力与利益的冲突与妥协的过程。

首先，少数民族教科书政策目标存在“不同”价值取向的现实基础。在一个多民族国家里，存在基于民族的差异化权利诉求，这些诉求需要国家通过法律、政策的制定予以倾斜和保护。由于诉求的利益指向一般都是拥挤和稀缺的公共产品，因此民族间的利益长短之争就此起彼伏。从最狭义的角度理解，民族利益诉求的重要部分——语言和文化的保护——都与教育直接相关，而且一般情况下这种利益诉求将转化为“民族语言使用权”、“民族母语教育权”等。政府有责任保护少数民族的权利来校正基于公民权利所带来的政策的非正义性，因为以“人人平等”为标准制定的任何公共政策都极易滑向“多数”对“少数”的权利侵害。因此，具体到少数民族教科书政策中，政府要明确，中华各族文化都有其文化根性，课程与教科书政策应成为一种有效的制度性安排。既要保证每一个公民具有基于平等、自愿基础的课程与教科书的选择权，又要为少数民族文化的發展留出课程设置的空间，提供“自助餐”式的多样化的学校课程体系。“选择”是少数民族的权利，而“提供”是政府的义务。

其次，少数民族教科书政策必须符合民族国家对主权和统一的追求，这是政策目标“和”的价值选择。政府作为政策设计者，既是各利益集团之间冲突的调节者和制衡者，又是代表冲突中利益的一方，国家的利益主要体现在主权、安全、统一和领土完整等。因而，作为利益的分配者，政府虽不能够完全在利益冲突中保持中立，但国家的主权、领土安全、统一的利益诉求不止需要主体民族的承认与满足，还必须充分考虑全社会的利益需求，才能维护其统治的合法性、巩固其统治的基础。国家作为利益的代表者，对主权和统一稳定的追求是必然的。作为国际法的基本单位，公共权力的组织，国家通过行使公共权力构建文化秩序与体系，对其治下的所有公民产生有效影响，不能因保护某一群体利益影响联结所有公民的文化纽带。中国与西方国家不同，它在漫长的历史发展中形成了“多元一体”的民族格局，传统中国文化对“大一统”有着执著追求，建设富强统一的现代化民族国家是所有民族共同的利益所向。因此，“和而不同”应成为表达少数民族教科书政策目标价值取向的最佳词汇。

2. 政策过程由“公平”转向“公正”，建立“多样化”的编审政策

从文化发展的角度来看，当我们把研究的视野扩大，时间跨度拉长就会发现，少数民族教科书政策只有百余年的历史，中国建立现代民族国家也只有一个多世纪，但中华民族作为一个“自在”的民族实体、中华文化的多元格局形成已有几千年的历史。自古朝代更迭、国家分合、各种政治势力来来去去，中华民族的血脉却绵延不绝，中华文化更是源远流长。无论是古代“帝国”或现代“民族国家”都有责任让这种多样性的文化格局传承发展下去，少数民族教科书是建构这种格局最有效的工具。

从民族国家的认同建构角度来看，“制度认同”是终极目标，它是个体对特定的政治、经济、社会制度所产生的接受与认可感。制度的认可与接受却往往来源于分享了共同的历史传统、规范以及无数集体记忆而产生的对文化共同体的归属感。因此，说到底，“文化认同”建构是确保稳固政治认同的基础。少数民族教科书政策要在中华文化认同建构中发挥积极的作用。

教科书是一种精神文化的公共稀缺品，在多民族国家内部，各民族之间存在对此公共品基于文化利益驱动的竞争。当政府面对这种客观现实时，要在各民族与国家之间做出文化利益的平衡与协调。新中国发展至今，政府为保障各民族的文化权利，相继为少数民族中小学设置了民族课程并编写了教科书，这是“多元一体”少数民族政策在教育领域中的具体表现。同时，也应看到，改革开放后国内社会经济、政治、文化环境都发生了变化，民族关系也出现新态势，尤其在21世纪基础教育课程改革背景下，课程管理权力下移，教材多样化局面已经形成，因时因地编写适合不同类型阅读主体的教科书已是大势所趋。新中国少数民族教科书政策的突出特点是“公平”的政策过程，政府完全站在各民族平等的角度来分配教科书所代表的文化权利。这种文化资源分配方式以民族群体为单位，在强调民族认同以消除不公的同时也有可能会人为加深民族的界限。此外，目前的政策缺乏对少数民族群体多样化、文化特殊性的更进一步关注，造成“复制”普通教科书政策、“单一化”的一刀切政策模式，这些都是少数民族教科书政策制定过程中亟待解决的问题。因此，从新中国少数民族教科书政策近70年的发展历程来看，政策过程的“公平”性问题已基本解决，需要探索的是如何在此基础上跨越政策公平的表面深入到“公正”的内核中去，依据不同少数民族语言文化的特殊性，制定具有针对性、独立性更强的政策，如此，才能站在民族长远发展的高度回应少数民族教科书政策中的各方面利益诉求。

参考文献：

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[2]彭聃龄.普通心理学[M].北京：北京师范大学出版社，2004：206.

[3]戴维·迈尔斯.社会心理学[M].张智勇，译.北京：人民邮电出版社，2011：77.

[4]于逢春.国民统合之路：近代中国民族国家构筑视野下的内蒙古东部蒙旗教育[M].哈尔滨：黑龙江教育出版社，2012：129.

[5]中国少数民族教育史编委会.中国少数民族教育史（第四卷）[M].昆明：云南教育出版社，2002：321.

[6]青 觉.民族政治辑刊（第一辑）[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[7]托马斯·R.戴伊.理解公共政策[M].谢 明，译.北京：中国人民大学出版社，2011：18.

[8]崔珂琰.定义民族教科书——以少数民族教科书的产生过程为中心[J].湖南师范大学教育科学学报2015（3）：51-53.

[9]梁鶴年.政策规划与评估方法[M].丁进锋，译.北京：中国人民大学出版社，2009：9.

The Succession and Breaking：the Research on the Policies for Chinese Minority Textbook in the Last Century

CUI Keyan

（School of Education，Tibet University for Nationalities，Xianyang，Shanxi 712082，China）

Abstract：In the past 100 years，the goal of Chinas policies for ethnic minority textbook has been convergence. These policies has two subjective value orientations：“liberalism”and“communitarianism”，which have constructed the “collective memory”of Chinese ethnic groups. Moreover，these policies have shaped Chinese ethnic groups form the cultural angle. These policies have gone through three different periods：“the germination process”，“the forming process”and“the developing process”. In order to improve the political identity of the ethnic groups，the country has cater for the demand of culture in the ways of policy. Nevertheless，the two tendencies of“liberalism”and“communitarianism”were once dominant respectively during different historical period，which caused the breaking of the practice policies for ethnic textbook in the past 100 years. Moreover，the objective environment for the policies for ethnic textbook，especially the pressure from domestic and foreign politics，controlled the benefit distribution in the policies for ethnic textbook. So in order to stabilize the political situation and the long-term development of Chinese ethnic groups，the government should be oriented to the subjective value of“harmony in diversity”and coordinate the interest appeal in the policies for ethnic textbook.

Key words：ethnic minority；the policy for textbook；goal；identification