国外私立大学对我国独立学院内部治理结构完善的启示

白亮

摘 要：国外私立大学普遍实行董事会领导下的校长负责制，经过多年发展，其内部治理机制已基本成熟，其有效经验和做法值得我国的独立学院汲取和借鉴，特别是对于完善我国独立学院的董事会机制、监事会机制、院委会机制，理顺内部治理结构之间的相互关系等具体内部治理机制，具有重要的参考价值。

关键词：国外私立大学；独立学院；内部治理结构

独立学院是经济社会发展的产物，是适应高等教育大众化趋势应运而生的。2003年教育部发布的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》中指出，试办独立学院要一律采用民办机制；教育部2008年第26号令指出，独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。因此，在发展过程中，独立学院内部治理结构选择了一条与公办高校不同的道路，并以此为基础逐步健全和完善，逐步成长为高等教育的重要组成部分。从现实来看，独立学院内部治理结构仍然存在着诸多问题，建立并完善符合自身发展规律的治理结构，对独立学院的长远发展至关重要。

一、国外主要发达国家

私立大学内部治理结构分析

（一）美国私立大学

美国私立大学的主要特点是实行“科层制”，核心是“董事会领导下的校长负责制”，学校运行管理的核心是校长。其主要呈现出以下三个特点。第一，国家立法完备，提供充足保障。美国联邦政府与州政府颁布对私立大学资助的大量法律、政策，如《高等教育法》規定联邦政府不带任何附加条件向公、私立高等学校提供资助，并向公、私立大学经济困难的学生提供贷款；对非营利学校实行免税制度等。第二，办学自主权得以落实。美国私立大学呈现出多层次、多元化特点，政府赋予私立大学很多办学自主权，如选择营利或非营利发展道路，办学层次可涉及从专科至博士学位课程[1]。第三，内部治理结构完备。实行共同参与的治理模式是美国私立大学的一个显著特点，由各方代表组成的董事会、以校长为代表的行政系统和以教授组成的学术委员会共同组成内部治理结构，三权分立，各司其职，相互制衡，保证顺利办学。例如，斯坦福大学董事会是最高权力机构，其权利和义务以章程法定方式确定，有权任免校长；校长代表董事会对学校进行全面管理，其主要精力用于筹资及谋划、运作与学校发展密切相关的战略事务，并通过学校内阁会议及会前与内阁成员非正式沟通的方式对学校日常工作进行管理；学术委员会具有学术管理和部分行政职能，由校长、终身教授、特别教授、研究教授、资深助理和学术管理员共同构成。

（二）英国私立大学

英国私立大学内部治理深受牛津大学、剑桥大学自由主义传统影响，崇尚“精英主义”“学术至上”，实行大学自治、教授治校、委员会管理。例如，《牛津大学法》规定成立作为最高管理机构的大学管理委员会，涵盖校长、副校长、学监、院长、教授和大学高级教职员在内的各相关利益代表；《剑桥大学法》规定学校最高权力机构是高级教职员全体会议，并由此产生评议理事会、学部总委员会、财务委员会和各系管理委员会与学位委员会。一般来讲，英国私立大学内部治理结构通常是由行政与学术二元结构体系构成[2]。学术权力来源自于学术人员深厚的学术水平和较高的个人能力，行政权力来自于法律法规的明确授权，等级制度和隶属关系明确。从纵向权力结构来看，由低至高分为三个层次，分别是学校、学部和系：学校层面由负责学术和行政权力的评议会与校务委员会组成，作为教学和行政最高领导人的副校长，是上述两层结构的联系人；学部由各个系组成，决策机构是由全体教授、非教授系主任和教学人员组成的部务委员会；各系主任享有学科最高权力，享有很大的学术自治权。从横向来看，主要体现为行政权力和学术权力均衡的特点，主要由掌握学术权力的评议会与掌握行政权力的校务委员会和理事会，以及兼享学术权力与行政权力并作为二者连接桥梁与纽带的副校长组成，副校长通常由评议会与理事会联合提名，由理事会任命，具有学术与行政双重性质。

（三）日本私立大学

日本私立大学的基本特点是严格按照法律法规进行内部治理。以《私立学校令》开始规范私立学校的设置与管理，《私立学校法》进一步规范私立学校办学、管理行为，《私立学校振兴法》规定国家要为私立大学提供财政支持、补贴等，以上法律与其他相关法律共同构成日本私立学校规范制度体系。从法律规定来看，日本私立大学多数实行评议会或理事会（董事会）领导下的一长制，具体分为四个校级管理机构[3]。第一，以理事长为代表的理事会，作为最高管理机构和法人意志决策机构，负责审议学校的重大事项，做出重大决策。第二，以议长为代表的评议员会，是学校的法人咨询机构，根据捐赠情况，也可以成为学校的决策机构，如在借款、预算、捐款等重大事项变更及一些其他重大事件处理上，作为法人代表的理事长须首先听取评议会的意见。第三，以校长或总长为代表的行政管理机构，校长负责组织教学、科研和一般的行政事务，往往不具有实质性的决策权，真正的决策权掌握在理事会和各级教授会手中；总长负责理事会、评议会等教育管理机构出现分歧时出面调和与裁断；在学术方面，主要由教授会负责，由校长主持。第四，监事会制度。其主要职责是确保私立学校的公益性，以避免家族垄断学校事务，使决策得到有效管理和监督。

二、我国独立学院内部治理结构

存在的问题

对比国外发达国家私立大学办学经验，我国独立学院与其在内部治理结构方面有诸多相似之处，在借鉴优势的基础上，立足国情、校情建立符合自身发展需要的内部治理结构是今后独立学院需慎重选择和认真思考之处。就我国独立学院内部治理而言，主要是由领导机制、运行系统、民主参与及监督等机构与职责权限所组成的法权关系体系，具体包括：董事会（理事会）、院务委员会、党委会、各类委员会及执行部门等。由于发展历程较短，法律法规尚不健全，独立学院内部治理结构尚在成长过程中，存在的诸多问题也不容忽视。

（一）董事会

目前，学界对此领域的关注和研究较多，且大多关注微观层面，主要问题集中在：董事会（理事会）的缺失、虚设、越位、错位，董事会成员结构不够合理，董事选拔无章可循，董事会会议召开程序不完善，董事会监督与激励机制缺失，董事会与院务委员会关系不和谐等。研究对宏观层面的关注略少，如董事会作为举办双方意志的集中表达机构，交织着各方利益的角逐，并突出表现为教育公益性定位与民间资本逐利性之间的矛盾，如何保证董事会作为决策机构对独立学院办学性质和方向的坚持是核心问题；又如，如何保证董事会的决策能够遵循高等教育规律及符合国家高等教育政策法规；再如，董事会在制定和审议发展规划时，如何能够与独立学院发展实际水平相符。若不妥善解决这些宏观问题，独立学院健康发展将难以保障，微观层面问题的解决也会偏离方向。

（二）监事会

在国家相关法律法规中，对独立学院监事会设置及职能问题涉及较少。民政部《关于进一步做好民办高校登记管理工作的通知》要求，“建立健全内部管理制度，加强内部制度建设，完善法人治理结构，建立和完善理（董）事会、监事会制度”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，“逐步推进监事制度”，可见，国家层面已意识到在独立学院设置监事会、建立监事制度的重要性，但未做详细规定。学界对此也有建议和研究，认为独立学院设置监事会是必要的，对保障办学、发挥监督控制职能具有不可替代的作用。从现状来看，主要存在相關制度法律不健全、设置缺失或者不规范、职能定位模糊、作用发挥不到位等问题。

（三）学院党政班子

在“董事会领导下的院长负责制”这一体制下，以院长为首的院务委员会是董事会的执行机构，院长负责教育教学和行政管理工作。一般来说，院务委员会由院长、副院长等构成。实际上，许多独立学院往往将党委主要负责同志纳入院务委员会，采取党政联席会的形式讨论学院重大事务决策。独立学院党组织不同于公办高校，不承担决策机构的职能，但要发挥政治核心作用。独立学院体制独特，在党政班子层面也同样存在着问题，主要体现在董事会权利大，使院务委员会无法在办学中充分履行职能；董事会虚设，院务委员会决定学院各项重大事务，缺乏必要监督和约束；董事会与院务委员会互相牵制；党委不承担决策机构职能，政治核心作用难以发挥；院务委员会与党委或者互相牵制，或者各自为政；党委参与董事会决策机制不够健全等。[4]

（四）内部执行机构

独立学院的内部机构设置与公办高校相比有较大不同，既有自身优势，也有不足。第一，机构设置高度精简。独立学院极少或没有国家财政拨款，主要依靠投资方注资、学宿费、贷款等维持正常运转，因此非常重视成本核算，在行政机构及人员方面维持很低比例，一个部门往往承担应多个部门承担的职责，如设“组织人事处”，履行组织部和人事处职能；设“教学科研处”，将教务处、科研处等部门职能合并其中。第二，机构调整高度灵活，可根据工作需要，随时拆分、合并，并相应调整职能。与此同时，以上两方面也带来诸多问题。一是机构与人员高度精简，使学校在面临重大任务时，出现工作质量不高、人手短缺及职能发挥不足、执行力难以保障的问题。二是部门调整与职能分工的变动，容易使工作连续性被中断，发生内部政策、制度和工作秩序的紊乱，冲击正常教育教学。三是独立学院普遍存在人员流动频繁问题，稳定性不足，经常需要补充新员工，培训、培养花费较多精力，工作整体效果受影响。

三、原因分析及对策研究

造成独立学院内部治理结构各类问题的原因是多方面的，其中，最主要的是我国独立学院内部治理结构制度体系还不健全，还有很大的改进空间。

（一）主要原因分析

1.法律规章制度不够健全

就目前来看，关于独立学院的法律法规偏少，有些内容甚至分散在各个条例之中，尚未形成完整的指导体系，涉及内部治理结构的内容相对更少。在董事会机制方面，缺少对董事会成员任职条件的规定，产生程序模糊；董事会会议召开的程序不完善；董事会责权不对等，规定了决策范围，缺少对决策失误的问责惩处措施。在监事会机制方面，涉及内容极少，且对于监事会的产生、人员构成、职责范围、运行程序等基本处于空白状态。在院务委员会、党委工作机制方面，做出了较为详尽的规定，但对两者之间的关系定位缺乏必要的说明。而关键在于，对于董事会、监事会、院务委员会、党委之间相互关系的界定和阐释不够完整、全面，使独立学院在构建内部治理结构时，呈现出多样性和不均衡性。

2.思想观念未得到彻底解放

第一，作为主办方，公办高校一般通过委派院长或者在董事会中占据有利地位的方式来管理学院，母体校的办学理念、管理机制、思想文化会给独立学院内部管理带来很深影响。第二，作为投资方，在对独立学院管理体制建设方面，更倾向于移植企业管理理念，强调成本核算和利润最大化。第三，举办双方的思想观念冲突，引发独立学院内部治理结构不均衡发展。无论是对董事会和监事会的人选、比例、表决权限的争议，还是在对院务委员会的人选、资质、条件等方面的权衡，甚至对内部管理结构的设置、人员数量都带着认识和观念的分歧。

3.独立学院总结探索之路任重道远

独立学院今后将陆续接受国家规范验收，并可以选择三条发展前途，要么回归母体，要么转成民办高校，要么自生自灭。从这个角度来讲，似乎探讨独立学院内部治理结构毫无价值，其实不然，即使是将来走向民办普通高校的道路，设置董事会、监事会、院务委员会、党委依然是必然构架，形成符合独立学院自身特点的内部管理体制对当前以及今后都具有很大的价值。此外，独立学院对国外高校先进经验的汲取不足。国外高校，特别是私立高校与我国独立学院有很多相似之处，在内部治理结构方面许多成熟、先进的经验可加借鉴。然而，我国独立学院发展历程较短，更多在现行法律法规指导下开展内部建设，对国外先进经验研究不够深入，借鉴吸纳也不够多，也有借鉴不当的顾虑。

（二）对策研究

独立学院内部治理结构的创建、运作是一个系统工程，只有将国家的政策法律吃透、充分借鉴国内外高校先进经验，深入对自身发展规律的研究，正确处理好自身各个部分及要素之间的关系，才有可能保证各项事业有序健康发展，建立符合自身发展规律的独立学院内部治理结构。

第一，以建立现代大学制度为导向和高等教育综合改革为契机，发挥优势，先行先试。国家提出要“完善中国特色现代大学制度”，其中就包括“完善治理结构”“深化教育领域综合改革”，也包括对管理体制机制的深化改革。这对民办教育同样具有指导意义和约束力。就独立学院内部治理结构而言，应着力从以下两方面入手。首先，健全和完善董事会领导下的院长负责制。不同于公办高校董事会指导咨询型定位，独立学院董事会属领导决策型，其最主要作用是保证办学条件。因此，一方面，应充分借鉴国外内高校关于董事会工作机制的成熟经验，包括企业治理结构的有效方法，健全和完善工作机制，建成决策、指导咨询、联系协调等职能具有为一体的组织架构；另一方面，妥善处理好董事会与院长之间的关系，明确职责分工。院长是学校主要行政领导人，由董事会聘用，并向董事会负责，在董事会通过的总体政策范围内全面行使职权；董事会是学校的决策机构，但不直接介入学校日常行政事务管理。按照这一原则，在制定《大学章程》《董事会章程》等内部制度时，对两者关系做出明确定位并严格执行。其次，健全和完善以《大学章程》为核心的大学制度体系。独立学院在筹建和申报建校的要件中，《大学章程》是必备环节，而公办高校由于历史原因，不少都对此有所缺失，目前正在陆续完善。在《大学章程》修订过程中，独立学院应按照“推进政校分开、管办分离”的原则，遵循高等教育的规律，并结合自身实际将内部治理结构做科学细致的梳理和规范，保持和发挥自身淡行政化的特点，积极探索非行政化管理模式，如项目化、事务化、扁平化管理方式[5]，更多侧重协调服务和保障功能，凸显教授治学、专家治校、民主参与的办学机制，使自上而下的内部管理结构更为顺畅有序，构建政府、学校、社会之间新型关系。同时，在《大学章程》指导下，完善各类管理制度，使各级组织机构、各项工作在制度规范下运行，实现依法治校。

第二，以理顺关系、完善机制为关键，全面合理搭建内部治理结构，建立科学模式。重点是理顺各层级之间的纵横关系，抓紧建设薄弱环节，促进内部结构的有机整合。首先，要妥善解决好内部治理纵横结构问题。纵向方面，顶层是股东会，母体校以无形资产入股；投资方则以资金、房产、地产等形式入股；股东会依据股份享受相应的股权。股东会是实际上的最高决策组织形式，由其产生董事会，代表股东会行使决策权。董事会拥有聘任、解聘院长及班子其他成员等权力。党委由选举产生，上级党组织任命，一般也作为学院班子成员，发挥政治核心作用。按功能和需求设置二级单位，履行推动教育教学事业发展职责。横向方面，要处理好不同股东之间的关系，权利、义务的划分，董事会内部不同董事之间的关系，学院行政班子与党委班子之间的关系，以及执行层面各个部门工作职能划分及之间关系等。其次，建立和完善监事制度，发挥监事会在纵横结构中不可或缺的作用[6]。监事会制度在独立学院乃至公办高校中，也都处于起步探索阶段。一个完善的独立学院法人治理结构应该包括决策机构、执行机构和监督机构，三者形成权力制衡关系，从而能够保证学校的健康持续发展。目前，我国关于包括独立学院在内的高校监事会的设置规则、人员构成、运行制度等没有比较确切的法律依据和政策指导。结合实际，应统筹考虑，除了发挥对董事会、校长及院务班子、财务及办学行为合法合规性的监督之外，还应扩大监督覆盖面，将党团组织监督职能、教职工代表大会监督职能、学代会监督职能、上级党政部门及督导专员监督职能囊括其中，形成监事工作联合体或委员会。人员构成除了由股东会选举或委任的监事之外，还应包括上级主管单位的党政官员或督导专员、党团组织主要负责人、教代会职工代表、学代会学生代表、校友代表、社会贤达及法律界专家学者等。通过综合发挥监督职能，使办学违规行为能够得以最大限度的规避。

第三，健全法律制度，完备政策指导，为独立学院建设发展提供更为有利的支持。獨立学院作为高等教育的重要组成部分，必然在《教育法》《高等教育法》等指导和规范下开展办学活动，但其又有别于公办高校，必然要求在法律法规、政策制度方面有独特的规范体系。经过近二十年的建设，我国相关政策法律正在不断完善，但总体上框架性、原则性的内容较多，对一些具体性事项指导约束还略显不足，涉及独立学院内部治理结构方面的内容也不算健全和完善。因此，加强法律制度建设和政策指导是发展的必然。一是，建立完备的政策法律法规体系。首先，要对现有政策法律法规进行修订和完善，对不太适应时代发展趋势和发展实际的条文做相应调整，如紧密结合高等教育综合改革、现代大学制度建设等做补充和完善；针对内部治理结构，完善产权制度，对董事会、监事会、校长、院务委员会等一系列内容做更为详实的规定。其次，逐步实现单独立法，明确独立学院的法律地位，对包括内部治理结构在内的各类问题有更为全面的规定；发挥地方立法的职能，出台更为详细、操作性强的专项法律法规，对独立学院综合和专项工作做出针对性更强的规范。二是，发挥国家政策的指导和帮扶作用，为独立学院创造良好条件，使其在内部治理结构建设方面大胆突破，大胆尝试。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“要支持民办学校创新体制机制和育人模式”，也就是说，在不违反国家有关政策法律法规的前提下，独立学院可以在内部治理结构等方面进行尝试和创新。发挥独立学院非行政级别和非行政化管理模式的优势，落实“教授治学、专家治校”的思想，通过改善治理体制机制，让更多的社会人士参与学校的决策咨询；同时，对具体管理方法进行尝试和经验总结，如实行行政岗位职员制，按需设置不同于公办高校的部门等。

参考文献：

[1]顾美玲.美国私立大学办学模式对促进中国民办高等教育发展的启示[J].四川：四川师范大学学报（社会科学版），2010（04）：106-110.

[2]湛中乐.马梦芸.论英国私立高校的内部权力结构[J].北京：国家教育行政学院学报，2015（03）：85-91.

[3]王彦凤.日本私立大学管理机构及决策方式[J].北京：北京城市学院学报，2005（03）：9-13.

[4]申文青.独立学院董事会与党委关系探讨[J].吉林：吉林省经济管理干部学院学报，2011（04）：104-107.

[5]李炳义.试论独立学院的组织革新[J].福建：教育评论，2014（12）：9-11.

[6]冯李平.新形势下独立学院法人治理结构探析[J].职业教育，2015（02下）：59-66.

编辑 吕伊雯 校对 李广平