城市轨道交通PPP模式应用研究

肖晓慧

近年来，我国城市轨道交通建设进入了发展高峰期，对于缓解大中型城市公共交通面临的巨大压力的作用是毋庸置疑的，但各地政府首先面临的是建设资金问题，PPP融资模式可以缓解地方政府财政压力，拓宽基础设施建设投融资新渠道，充分利用金融机构、其他社会投资人等在资金和管理方面的优势，受到了各地政府青睐。本文基于青岛地铁1号线的调查研究，介绍了PPP模式及其應用现状，提出PPP模式当前存在的问题及改进建议。

PPP模式城市轨道交通青岛市地铁1号线

由于我国城市人口密度较高、基础设施不堪重负，提高城市轨道交通在公共交通中的占比是解决交通拥堵、提高交通效能的有效解决方法。目前大多数地铁项目仍然以车票和广告收入为主，仍需要政府大量补贴、回报周期较长。近年来PPP模式开始在城市轨道交通领域成功运作，引起了广泛关注。

一、城市轨道交通PPP模式及发展现状

1、PPP模式的内涵

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。在我国轨道交通建设中引进和应用PPP融资模式，积极吸引民间资本参与建设，并将其按市场化模式运作，既能有效地减轻政府财政支出的压力，以提高投资与运营的效率，同时又不会产生公共产权问题。因此，PPP模式在城市轨道交通建设中有着广泛的发展前景。

2、城市轨道交通PPP模式发展现状

近年来，国家和各地方政府非常重视推进PPP项目。各地出台一系列政策办法，推动PPP改革向纵深发展，增强社会资本参与的吸引力，促进PPP项目加速落地、规范实施。

根据全国PPP综合信息平台项目库第五期季报统计，国家示范项目，截至 2016年12月末，共计743个，投资额1.86万亿元。全国入库项目，截至2016年12月末，共计11260个，投资额13.5万亿元。其中交通运输领域签约落地项目186个，投资额7429亿元。少花钱、多办事、办好事是PPP项目物有所值的目标。对2016年通过物有所值定量评价的335个国家示范项目分析表明，在项目全生命周期内，PPP模式与传统投融资模式相比，平均每个项目节省政府投入约3.8亿元。

2016年6月，青岛地铁1号线通过竞争性磋商方式成功采购首个轨道交通PPP项目社会投资人。经过与投资人的逐一磋商，采购人根据竞标投资人响应的最优基金期限进一步优化采购需求中的服务要求，在此基础上，经过投资人对基金收益率的二次报价，该项目的基金收益率与基金期限都争取到了最优条件。2016年6月14日，竞争性磋商发布成交结果公告，成交供应商为招商财富资产管理有限公司和招商银行股份有限公司联合体。青岛地铁集团有限公司代表政府出资20%（约279940万元），其余资金由城发1号基金出资，城发1号基金中，财政资本出资约14000万元，占12.5%，其余由成交社会资本出资，出资额约979800万元。城发1号基金和青岛地铁集团有限公司按照法人治理结构成立项目公司，在合同期内负责本项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，建立起政府与社会主体“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。青岛地铁1号线PPP项目社会投资人的顺利采购成为国内轨道交通行业首批成功落地的项目，基金收益率和基金期限都超过预期，有效降低了资金成本，采购竞争效果明显，为其他PPP项目采购提供了参考。

二、PPP融资模式存在的问题

1、业务基础薄弱，落地率低，民营私营企业参与度低

受限于国内PPP起步较晚，试点规模小，国内债券市场较不发达等原因，建设缺乏足够经验，PPP业务的基础仍十分薄弱。各地大力推进PPP项目发展，项目储备量高，但签约少，落地率低。政府对私营民营企业认识不够全面，合作过程中管理权及职责分配存在争议。国企仍是参与PPP项目的主力军，而真正意义上的民营企业或私营企业参与PPP项目的动力和机会都相应较少。

2、风险控制能力和监管水平有待提高

PPP项目监管机制缺乏，政府角色错位，把重点放在了拥有和管理资产上，而不是配合私人机构建立相应的管理监督机制，保证公用事业的运行最具成本效益。PPP融资项目风险存在于设计、建设、运营管理的全过程，由于是公共项目，风险虽然部分转移给了合作企业，但政府仍是风险的最后承担者。政府对项目风险了解不够充分，没有完善的风险防控机制。

三、对城市轨道交通PPP模式的建议

1、畅通民营资本参与通道

积极鼓励和引导民营资本参与PPP项目，建立清晰透明的市场准入机制，杜绝对民营资本设置差别条款和歧视性条款，按法定程序公平择优确定社会资本，着力激发和促进民间投资。随着PPP项目的建成竣工，后续的运营管理是一个漫长的过程，而民营企业在这方面有着比央企、国企更大的优势，民营企业会有更多的机会参与项目后续的运营管理当中，同时，随着人们对后续运营管理的重视，民营企业在政府选择合作伙伴时前期就会得到充分的重视。

2、建立监督机制，完善风险分担机制

我国城市轨道交通PPP模式起步晚，发展速度快，应用不成熟，风险系统较其他发达国家更为复杂，风险预测更加困难，监督难度也很大。应强化对PPP项目采购的全过程监管，确保项目公开、公平、公正。要找准政府方和社会资本方利益平衡点，合理界定双方的责权利关系，健全科学合理的回报机制。完善信息公开机制，确保PPP项目信息真实、完整、准确，提供公开透明便利的优质环境。

参考文献：

[1]王守清，柯永建.特许经营项目融资[M].北京：清华大学出版社，2008.

[2]郭培义，龙凤娇.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济，2015（8）.