感受人大制度

钟丽娟

席文启教授的《人民代表大会工作十五讲》，系作者近年来对人大制度思考成果的选编，其理论性、学术性很值得关注。

一是对人大制度的性质定位和历史定位有新认知。我们的人民代表大会制度是不是议行合一？这个问题，许多人模棱两可。一方面，我们总习惯性地认为无产阶级政权应当是议行合一的；另一方面，我们的人大制度在实际上又不是议行合一的。所以，有必要将这个问题说清楚。

作者以时间为线索，对代议制的发展进行历史考察，认为人类历史上代议制形式共有三种：第一种是三权分立的资产阶级代议制形式，第二种是议行合一的苏联苏维埃代议制形式，第三种是有统有分、统分结合的中国代议制形式。中国代议制形式，既克服了三权分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鉴了它职权清晰、便于监督的优点；既克服了议行合一模式职责不清、不利监督的弊端，又吸收了它便捷高效的优点。所以说，人民代表大会制度是对代议制历史上出现的两种模式进行扬弃的产物。首先，它有统或合的一面，它把所有国家权力统统集中于人民代表大会，人民代表大会不与任何其他机构分享人民赋予的权力；同时，它又有分的一面，人民代表大会把立法权、决定权、人事任免权和监督权留给了自己，也把行政权、审判权和检察权等经由法定程序分别授予了政府、法院和检察院。作者认为，这种模式，是代议制发展历史上继三权分立和议行合一之后的一个新的模式，在国家公共权力资源配置形式上走出了一条新路，是中国特色社会主义民主政治对世界政治文明的一个贡献。

二是对人大制度与群众路线关系有新见解。作者认为，人民代表大会制度是群众路线的制度形态。人民代表大会的制度设计，就是要承担起两个使命：一是让人民当家作主，二是让人民起来监督。从这里我们可以看到人民代表大会制度与群众路线的关系。显然，人民代表大会的这样两个核心功能，一则是群众路线本来意义的实质内容，一则是群众路线在执政条件下扩充意义的必然延伸。所以，人民代表大会制度就是群眾路线在共产党执政条件下制度性的转化形态。

进一步说，人民代表大会制度还是群众路线的最高实现形态和最好实现形态。在这个制度中，让人民当家作主是制度的硬性规定，同时，人民起来监督，是保障人民的权力属于人民而不至于发生异化的根本措施，包括内容上的法律监督、工作监督、人事监督等几大类型，也包括形式上的质询、特定问题调查、撤职罢免等刚性监督手段。这种制度性的刚性监督比一般性的民主监督、舆论监督要严厉得多也有效得多。也只有这样的制度，才能够保证国家机关及其工作人员不至于太脱离群众并减少腐败现象的滋生。

三是对人大制度运行过程中的矛盾及其解决方式有新思考。我们的人民代表大会定位是国家权力机关。按照宪法和法律规定，人民代表大会及其常委会的职权归纳起来基本是四大类，即通常所讲的立法权、监督权、决定权和任免权。正因为人大的权力比任何一个国家赋予它的议会的权力都更大、更集中，因而人大的责任也是十分繁重而艰巨。但另一方面，我们的人民代表大会制度对于人大的运行方式的设计又是极为简便的，具体表现为代表的兼职性和会期的短暂性。这种任务的繁重性与其运行方式的简便性之间构成了一对矛盾，一定程度上影响着人民代表大会制度的优势发挥。作者认为，要进一步解决这个矛盾，必须在制度上有新的突破。突破的方式就是“常委会组成人员专职化”，途径就是逐步提高专职委员的比例。

此外，书中关于讨论决定重大事项四种类型的概括，关于对人大监督有三类的论证，都值得细细品读。

（《人民代表大会工作十五讲》，席文启 著，红旗出版社2016年11月版）