透视行业协会脱钩改革

裘一佼+刘子瑜

2017年5月12日，浙江省民政厅发布消息：全面完成全省性行业协会商会脱钩第一批试点工作，47家试点行业协会商会已在机构、职能、人员、资产、党建和外事等方面与行政机关全面分离。

同日，110家行业协会商会作为第二批试点单位，走上脱钩之路。至此，脱钩范围已覆盖我省半数省级行业协会商会。

去行政化，激发市场和社会活力

浙南沿海，企业家王先可戴着眼镜几乎要把脸凑到“财务报表”上，一只手上的烟燃烧到了根部，“烟要抽到底，钱要花在刀刃上。”他嘟囔着，但又苦笑着说，“不过很多钱都打了水漂。”

今年2月，省委派出8个调研组进行“企业减负担降成本”专项调研，走访座谈1093家企业后，除成本、物流、用工之外，发现了一个“企业感觉非常不合理的其他负担”：协会商会多。

王先可的企业2016年加入了12个协会，会费共8万元。他加入协会看重的是能获取行业的专业信息、为企业转型升级找出路。但现实是，一些协会“乱收费不说，还不提供服务”。

调研组发现这并非个例，一家企业加入的协会少则七八个，多则几十个，国家、省、市、县各级都有。多数企业家坦言，从来没有任何一家协会或商会强迫自己加入，但种种因素已经让“选择权”成了“没得选”。

政社不分、管办一体、责任不清的“缺陷”，导致一部分行业协会商会野蛮生长。调查发现，部分协会习惯依靠行政主管部门开展工作，成了“二政府”，一些业务主管部门也习惯用传统方式管理和直接指挥协会工作，某一省级部门竟“挂靠”了150多家行业协会商会。

一些不合理的审批事项和收费项目虽然在政府职能部门取消，却在行业协会里出现，甚至还出现“搭车收费”“指定服务”等隐性腐败问题。在一些地方，行业协会商会还成了安排退休领导干部的重要途径。

此外，一些行业标准由协会商会制定，从而导致企业为了拥有行业标准制定权而入会并缴纳会费。“是一个循环模式，交钱、入会、出标、参评、赚钱。”一名企业家这样说。

政府越位、错位和缺位带来的弊端，在行业协会商会的运行中显现。社会上也有了一种说法，一些行业协会商会是“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”。

事实上，行业协会商会本是政府和市场之外的第三部门。从国际经验来看，它在现代市场经济体系中的地位举足轻重，就像是传送带，让政府宏观经济管理和企业微观经济运行顺畅。

浙江省家具行业协会会长倪良正每年一项重要的任务是带领协会会员单位集中考察项目、采购原材料，“这样做可以降低原材料成本和商铺价格。”

不仅是议价，在民营经济发达的浙江，行业协会商会不管是在政府决策咨询、维护行业权益，还是在对会员企业提供管理咨询、培训引导、协调国际贸易争端等方面，都做出了不小的贡献。

为行业协会商会“正名”，突破口在于政府本身：退出微观经济领域，激发市场和社会活力，强化宏观经济管理和市场监管，改善公共产品和公共服务供给。

这样的改革逻辑，出现在2015年7月中办国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》中。方案提出“五分离五规范”，即机构、职能、资产、人员和党建等管理事项分离，做到“去行政化”，但要求依法监管、建立新型合作关系，做到“脱钩不脱管”。它不仅意味着政府与市场关系的重塑，也意味着政府与社会关系的重塑，政府、市场、社会，必须各就其位、各司其职。

猛药去疴，再创体制机制新优势

我国共有行业协会商会近7万个，占所有社会组织的十分之一，浙江行业协会商会已达到4300余家，数量不容小觑。

2006年9月，浙江率先在全国开展了一轮政社脱钩工作，要求实现“人员分开、财务独立、场地分设”。一年后，1346个行业协会完成与行政机关的脱钩。

市场先发、体制改革，支撑起浙江过去的每一次跨越突破。但是，放在如今政府转变职能、简政放权的大背景下，放在经济爬坡过坎、部分企业负担较重的大背景下，必须“猛药去沉疴”。以脱钩改革为例，就要以速度和力度，切断对行政资源的“路径依赖”，再造浙江体制机制新优势，激发发展活力。

自国家部署地方脱钩任务之后，浙江立即将该项任务列为省委全面深化改革领导小组社会体制改革和经济体制改革“三个一批”重点改革项目。2016年3月，省政府成立了脱钩联合工作组；当年9月底，《浙江省行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》出台。

脱钩改革要突破利益固化的藩篱，省民政厅社会组织管理局工作人员告诉记者，要做到“应脱尽脱”实则艰难，浙江在总体方案出台后，紧接着出台了负责人任职、国有资产、党建工作、行政办公用房、外事等多个配套文件，加速脱钩进程。

“动真格。”采访中，几乎所有的行业协会商会负责人和职能部门都这样形容这一轮治理“风暴”。

省环保产业协会是首批脱钩试点之一。协会秘书长钟亦明说，省环保厅在试点开始后就成立了脱钩工作领导小组，落实“五分离五规范”中的每一步工作。按照管理办法，他自己也面临着一次重大的抉择：要么继续当省环境工程评估中心（省环保厅下属事业单位）副主任，要么留在协会，两者不可兼得。反复思考后，钟亦明选择留在协会。

在实际操作中，脱钩的一大难点，就是“切割”政府部门的职能。近两年，浙江已提前做出制度性安排，分别出台关于政府向社会力量购买服务、推进政府职能向社会组织转移的意见。

在本次脱钩工作中，行業协会商会的职能得到进一步明确，47家试点行业协会商会已全部规范了行政机关与行业协会商会的职能委托关系，对于可以采取购买服务的事项由原业务主管单位按规定程序列出清单并向社会公布。如省环保产业协会长期从事全省的环保产业调查和统计，省环保厅就将以政府购买服务的方式开展此项工作。

钟亦明认为“机遇大于风险”。他目前考虑最多的是，环保行业在浙江风生水起，协会要立即开拓两大新业务：推动环保产业基金发展、建立浙江省环保产业技术服务平台，重点放在环保科技创新、提高环保产业标准化水平、推广应用先进环保技术及产品这3个方面。“其实就是一句话，真正回归社会组织的角色本位，面向市场、服务会员。”钟亦明说。

政会协同，推进治理能力现代化

从长期依附行政资源的“路径依赖”到“下海游泳”，人们不禁追问：没了官方背景，行业协会商会作为社会组织，怎么活下去？

十八屆三中全会在创新社会治理体制方面提出了一条极其重要的方针：“激发社会组织活力”，从这个意义上说，行业协会商会的脱钩，也是为其他社会组织提供“强筋健骨”的示范实践，为治理能力现代化奠定基础。

浙江大学公共管理学院院长、浙江省商会发展研究院院长郁建兴和他的研究团队发现，脱钩的行业协会要生存发展，必须围绕协会商会互益性社会团体这一基本属性，遵循办会规律，进行自我完善，比如建立现代组织体制、完善法人治理结构、提高服务能力等。其中一个关键问题就是，行业协会商会能否有效承接起政府“交还”出来的职能。

以浙江省皮革行业协会为例，早在2002年，这个全省性的行业组织从浙江省皮革塑料工业公司完全剥离出来。理事长李伟娟说，协会的职能是提供指导、咨询、信息等服务，规范市场主体行为，引导企业健康有序发展，这些曾经部分由职能部门开展的工作，他们已经做得有声有色。

目前，该协会会员单位近700家，是脱钩前的10倍，它们的经济总量已占全行业规模以上企业的70%以上。让记者有些惊讶的是，即使是市场化运作程度较高的省皮革行业协会，年费并不高，副理事长单位的年费是5000元，一般会员单位年费在800元至1000元。

与会员费相比，会员企业能在这里购买到“超值”的服务，协会下设7大专业委员会，囊括皮革行业的龙头企业，还与省内28个地方协会形成同盟，能及时上门为企业解决技术创新上的瓶颈，会员的反馈是“雪中送炭”。

郁建兴认为，这是协会健康“生长”的一个好案例。政府、市场与行业协会之间求得善治，其中一个重要的前提，就是政府转移的职能、购买的服务，行业协会商会能接得住、做得好，企业能获益、有归属感。

研究团队把它概括为“协同新机制”：脱钩改革的最终目标是形成现代行业协会商会组织体系，是启动一系列行业协会商会综合配套改革的第一步，后续的监管体制与配套政策都要同步跟进，不能为脱钩而脱钩。

比如刚刚脱钩的省环保产业协会，它的主管部门已不是省环保厅，但它有省民政厅、环保厅、审计厅等监管部门，重点加强事中事后的监管，组织关系隶属省社会组织综合党委，实现“脱钩不脱管”。

采访中，监管部门、行业协会商会和企业都提及了对于脱钩后的若干关键“抓手”：加快社会组织的立法工作、健全准入和退出机制、完善信用体系和信息公开制度、完善政府综合监管体系。