无人机，怎么管

杨文明++程灏

与井喷式发展的无人机市场相比，无人机生产、销售、使用各环节却存在着相关立法缺失、监管措施滞后等问题。如何填补“漏洞”，让无人机告别“乱飞”？

近两年来，我国无人机呈爆发式增长。从旅游景区、影视基地到重大新闻现场，频频可见无人机“忙碌的身影”。

然而，从无人机行业管理到使用者的飞行资质、行为准则等，仍存在监管漏洞；频频出现的“黑飞”“闯入禁飞区域”等现象，更为无人机的发展蒙上阴影。无人机的管理漏洞主要在哪些方面？如何才能更为有效地进行规范与管理？

飞行大多未申报

进入5月以来，无人机引发的事故接连不断。

2017年5月9日中午，重庆机场南部方向受到无人机干扰，航班起降受到影响，12架次航班备降外场。民航重庆安全监督管理局表示，今年以来重庆已出现多起无人机影响航道导致民航航班躲避的情况。

5月18日晚，杭州市北山街附近的西湖边，从北京到杭州来开会的小陈被突然失控的无人机机翼划伤左眼。

根据《中华人民共和国民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等规定，操控重量大于7公斤的无人机进行飞行活动，或飞行范围超过视距内半径500米、相对高度高于120米，应向有关飞行管制部门提出划设临时飞行空域的申请，经批准后方可飞行。

“不让飞的地方不拍就是了。一般知道是禁区肯定不会去，也不会去用作非法用途。”作为媒体从业人员，李兴使用无人机时一直小心翼翼。但严格意义上说，由于从未申报飞行计划，李兴的所有飞行仍然属于“黑飞”。

据业内人士介绍，两年前，无人机开始成为不少媒体的标配。李兴表示，他在国内某电商网站上选购时，“就是谈谈价格，卖方没有问用途，也没说过哪些地方不能飞。”

在记者调查的十几位微型无人机使用者中，从没有任何一位申报过飞行计划，“黑飞”恰是目前微型无人机的使用常态。无人机使用者的心态是：如果报了很难批下来，或审批时间过长，还不如直接飞，“反正到现在也没听说谁因为飞无人机被追究过责任。”

据媒体报道，2016年以来，杭州、汕头、昆明等多地机场均出现过无人机闯入机场净空区的情况。在昆明长水机场，还曾发生无人机飞行离空中客机仅50至70米，甚至闯入跑道区域的险情。

昆明长水机场相关负责人表示：“昆明机场航班起降密度大，一旦遇到无人机，飞机基本没有避让空间；另外航空器以高速进近降落，此时飞行高度较低，如果发生无人机危险靠近航班飞机，或者发生无人机与飞机碰撞，后果不堪设想。”

實际上，除了机场净空区，部分政府机关、军事重地、边境地区等区域同样限制无人机使用。近年来不乏因为无人机在“敏感区域”进行航拍而被投诉、甚至被调查的案例。同时，在人口密集区，无人机飞行中撞到建筑物或者伤到行人的风险也不容忽视。

但对无人机销售者来说，管理规定似乎并不是他们特别关心的问题。记者咨询一位某品牌无人机的销售人员时，得到的信息主要是产品的性能和价格。是否有“禁飞区”？该销售人员表示：“你别在监狱和机场飞就行。”是否需要实名制购买？销售人员干脆做起了促销：“据说之后就要实行实名制了，要买还是早点出手。”

规范管理漏洞多

对于无人机“黑飞”的危害，重庆市公安局有关负责人称，根据相关实验，一只重1.8千克的鸟与一架飞行速度为960公里/小时的大飞机相撞，产生的冲击力比炮弹还大。一般的消费级无人机的重量为1.5千克至150千克，通常由质地坚硬的材料制成，无人机若与高速飞行的飞机相撞，严重时可能造成机毁人亡的惨剧。

事实上，无人机“黑飞”现象已经引起越来越多有识之士的重视。在今年3月的全国两会上，至少有4名全国人大代表都关注到了民用无人机的监管问题。

在浙江省两会上，时任浙江省政协常委、民革浙江省委会副主委、浙江省检察院副检察长张雪樵，也提交了《关于加强对无人机监管的建议》。

张雪樵在前期调研中发现，目前我国虽有一些关于无人机生产使用规定，但较为原则、笼统，缺乏指导性，还有许多问题没有规定。

“虽然有《民用无人机空中交通管理办法》《民用无人机适航管理工作会议纪要》等规定，但这些规定多为临时性、部门性规定，效力不强；对于有关审批程序、管理规定、适航标准、处罚标准的规定也相对滞后，飞行条件、飞行区域等问题尚未得到解决。”张雪樵说。

关于对无人机的管理规定，中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长、无人机管理办公室主任柯玉宝表示：“人员要有航空器驾驶执照；航空器要有适航证书，但国家尚无专门法律规定无人机适航，因此这一条暂时可以豁免。”但根据《通用航空飞行管制条例》等规定，尽管“室内运行的无人机、视距内飞行的微型以下的无人机以及人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机”不需要执照飞行，但所有飞行都需要向飞行管制部门申报计划。

同时，根据规定，从事通用航空飞行活动的单位、个人，凡是未经批准擅自飞行、未按批准的飞行计划飞行、不及时报告或者漏报飞行动态、未经批准飞入空中限制区域和空中危险区域的，由有关部门按照职责分工责令改正，给予警告；造成重大事故或者严重后果的，依照刑法追究刑事责任。

但正如昆明长水机场相关负责所说的那样，“无人机活动隐蔽性大、进退快速、追查取证困难”。

云南飞虎驼峰通用航空有限公司董事长朱俊坤认为，具体罚则的缺失也增加了无人机管理的难度。“比如在某个禁飞区飞无人机，执法人员可以劝阻，有的执法部门还会没收无人机，但真要细究起来，‘没收行为并没有法律依据。”

“对无人机的管理确实存在一定漏洞，但更重要的是宣传力度不够。”据柯玉宝介绍，目前对大众最常见的消费级无人机的管理主要是管人、管机、管飞行规则，根据相关规定，不同机型都有严格细致的规定，但飞手对这些规定的知晓度并不高。

“产业发展太快，管理还没有跟上。”柯玉宝认为，目前的乱象，与近两年无人机的爆发式增长不无关系。“大家刚开始接触汽车时，不遵守交通规则的也不少，可现在遵守交规已经成为共识。”

立法之外航空文化需普及

无人机不能“无人管”，但具体怎么管却一直是业界难点。

重庆机场接连发生无人机威胁民航客机安全事件之后， 5月10日重庆市公安局发布了加强民用无人驾驶航空器飞行管理的通告。“通告”要求，重庆行政区域内使用民用无人驾驶航空器进行飞行活动的，必须遵守相关法律、法规和规章；同时对民用无人驾驶航空器严禁飞行区域等进行了明确。

而在杭州萧山机场，为确保机场净空保护区内的无人机飞行能够被及时制止，无人机防控“黑科技”“电子围栏”技术已启动。

“在我看来，无人机的相关法律法规都应及时制定完善。”张雪樵认为，在国家立法尚未出台之前，可以先行在省內制定地方性法规，为国家立法积累经验。

他建议：一是要建立无人机实名登记制度，以识别和确认无人机；二是制定无人机生产标准，建立行业准入制度，确保无人机质量安全，从源头上确保飞行安全；三是加大航空摄影测绘资质审查和检查，对于不具备航空测绘资质的单位从事非法航拍测绘予以吊销营业执照、罚款，构成犯罪的应当移交司法机关处理；四是加强民用无人机驾驶员管理培训力度，明确无人机驾驶人员应接受统一培训，以取得驾驶员执照。

“谁是管理部门？怎么管？管到什么边界？”张雪樵表示，无人机监管是一个复杂的问题，仅仅依靠一个部门的力量难以达到有效监管的效果。在确定主管部门的前提下，实现多部门联动监管机制才是解决问题的根本途径。

为了遏制无人机影响民航运行事件多发的态势，民航局宣布，2017年6月1日起正式对质量250克以上的无人机实施实名登记注册。

“民用无人机的登记注册制度是国际上普遍采取的一种管理方式，就像我们买了车首先要有车牌一样，这样有利于掌握无人机发展情况，规范对航空器的管理，实现无人机行为的可溯性，是无人机管理的基础。”在5月16日中国民用航空局召开的新闻发布会上，民航局空管行业管理办公室副主任张瑞庆说。

朱俊坤认为，应降低使用无人机的守法成本，“既要进一步完善相关技术手段，也要优化、简化审批流程。”

柯玉宝介绍说，目前中国航空器拥有者及驾驶员协会无人机管理办公室已经推出U—Cloud（优云）系统，无人机使用者可以在该网络平台免费查询哪些地区是禁区或限制区，在部分地区还可以通过优云免费申报飞行计划，“不过目前只接受运营人的申报，监管部门还没有足够人力审批个人申报。”

与此同时，目前国家已经在研究出台无人机识别码和“电子围栏”的国家标准，未来有望出台统一的电子围栏国家标准，各个无人机厂商需要按照国家发布的标准设置。“无人机在出厂的时候就应该把机场的数据录入，从而保证，凡是飞行禁区无人机是进不去的。”柯玉宝说。

相关专家同时强调，无人机“黑飞”事件之所以屡禁不止，“深层原因是国内的航空文化没有普及。其实，只要如实申报计划，基本上都能航飞，不能的情况也会加以说明。如果民用无人机驾驶员甚至是大众都知道怎样操作无人机才是合理、合法的，那么民用无人机产业将更加健康、有序地发展。”