新形势下乡镇财政运行研究与对策

张瑞伟

峡山生态经济开发区经济社会综合服务中心

摘要：乡镇财政是我国基层财政体系中重要的基础组成部分，在保证农村基层政权正常运转、推动基层经济经济和社会各项事业的稳定发展中发挥着重要作用。但随着近年来发展资源要素禀赋、发展定位、环境保护和安全生产监管压力、水资源保护与开发利用等因素影响，乡镇原有税源不断萎缩，缺乏新的税源增长点，导致收入增长乏力。同时，人员工资、民生保障、社会管理等刚性支出不断扩围提标，收支矛盾日益凸显。笔者以潍坊市峡山生态经济开发区（以下简称峡山区）为例，进行了充分调研，发现问题，分析原因，提出了有针对性的研究对策。

关键词：乡镇财政 财政运行

一、全区街道基本财政情况

峡山生态经济开发区为省级开发区，辖区总面积483平方公里，总人口22.47万人，下辖王家庄、太保庄、岞山、郑公4个街道，277个行政村。近年来，全区跨越传统的发展模式，初步构建起了以有机农业、健康休闲养生和文化旅游业、绿色工业为主的现代产业体系。2014年地区生产总值24.8756亿元，三次产业比重为43：34：23，全社会固定资产投资24.28亿元，公共财政预算收入13019万元，居民人均纯收入达12028元。目前主要工业类型为制造业、纺织、食品等，全区共有规模以上工业企业16家。但从建区8年来的统计数据和调研情况来看，街道财政困难主要表现为以下特点：

（一）财源培植乏力，税源单一，增收乏力

根据调研统计，全区2014年公共预算收入达到13019万元，较建区2008年2615万元增加了398%，年均增长30.7%。其中街道级收入由2008年2514万元增加到2014年3988万元，年均增长8%，较全区增幅少22.7个百分点。

峡山区所属街道均为原县市区边远困难乡镇，财源基础薄弱，建区后基于水源地保护和生态发展定位等因素，原纳税骨干企业华昊焦化、鑫盈金属等，或关停并转或市场经营原因，存量财源财政贡献减少较大。从现有税源企业总量来看，一是区内规模以上企业数量较少，二是经济总量偏小，三是稅收贡献降低。科技含量低，多为纺织、铸造劳动密集型传统产业，处于产业链和价值链低端，或者为相框出口型加工产业，对地方税收贡献低，或者为农业免税型企业。在总体经济不景气，税源短缺背景下，街道财政收入增收乏力。

（二）刚性支出大幅上涨，收支矛盾尤其突出

近年来，上级增资政策频繁出台且幅度非常大，民生保障不断扩围，如国家基本药物制度、基本公共卫生服务、老年退役士兵生活补助、老年教师（乡村医生、电影放映员）生活补助，高龄老人津贴、低保高龄津贴、村级组织运转经费、农村离任主职干部生活补贴等。原有民生政策提标扩面，如居民医疗、居民养老、低保、农村五保、优抚优待、计生抚恤，支出规模不断翻番。刚支缺口逐年加大。根据街道上报的收支统计，4个街道刚性配套支出年需4172万元，考虑区财政体制结算因素，年收入最少完成4000万元方可保障基本刚性支出，但从调研来看，4个街道上报年收入2800万元，减收1188万元，刚性支出缺口达到1910万元。

（三）街道相对债务负担沉重，偿债资金无稳定来源，履约风险加大

由于原乡镇财政困难及历史遗留原因，以及政府在公共基础设施、民生保障方面欠账太多，街道债务相对负担较重。各街道在保障现有工资、民生和运转困难情况下，还债缺乏稳定资金来源，加大了履约风险。

二、原因分析

一是财源培植、增收积极性不高，街道依赖性较强。街道反映，缺少考核压力，街道对于短期增收和长期培植税源压力较小，动力不足，平时专注于区财政多拨调度款，或区级包办抱有幻想。

二是刚性支出大幅度增长，是基层财政运行困难的政策性原因。上级出台的调整工资、低保五保、优抚优待和村级组织运转等增支政策，造成事权与财权不匹配，地方资金配套困难。从决算数据看，人员工资、民生保障占据了全部街道支出，甚至部分刚性支出由于财力不足，游离于决算之外。

三是体制设计弊端。基于水源地保护和生态发展定位，峡山区实行高标准的市场准入门槛，关停现有污染企业，开展环湖整治，保水护水。街道也有反映，水费收入与事权不匹配，导致全区财政运行困难。

四是税收征管力量亟待加强。街道反映，税务部门一线征管人员不足，税收征管职能不能完全落实到位。

三、对策研究

对于街道收支矛盾突出的问题，峡山区党工委、管委会高度重视，不断完善相应体制机制，调动街道增收节支积极性，加大对街道转移支付。以上改革措施一定程度上缓解了街道支出压力，调动了街道增收节支的积极性，2014年成效较为明显。但近两年，随着宏观经济形势下行明显，街道不合理税源结构受影响首当其冲，收入明显下滑，2015年街道级收入仅完成2269万元，同比增长-33.1%，与全区收入增幅达到26.4%相比，呈现大幅减收。

一是用发展办法来解决问题。发展是解决矛盾的最佳途径。只有全区上下齐心，多方揽财，因地制宜发展经济，强化财源建设，是走出困境的治本之策。要充分认识所面临的挑战和机遇，下功夫深入调研，因地制宜引进总部经济和推进大项目建设，培育骨干企业和支柱产业，拉长产业链和价值链条，促进就业，增加税收。

二是多方争取资源。要加大从外部争取发展要素，形成争取资源合力，整合统筹，保障发展。而不是单纯考虑内部利益调整。

三是加大科学发展考核。目前相对缺乏考核约束。可考虑将刚性支出保障上升为“一票否决”项目，形成街道“一把手”约谈机制，以保障机构运转和社会稳定。

四是完善税收征管。税务部门应充实一线征管力量，同时街道应建立起税收协管机制，确定每街道1-2名专管员，与税务部门形成联动，收入应收尽收。endprint