关于我国文化与自然遗产保护法律现状的分析及完善立法的几点建议

摘 要 本文从我国文化与自然遗产保护的现状分析入手，指出在如今我国文化与自然遗产保护中存在的一系列法律问题，并总结出其主因是由于缺乏法律的支撑及相关法规制度的不健全，这严重影响了我国遗产保护事业的发展。由此本文进一步提出一些意见和建议，完善法律措施和手段达到保护文化与自然遗产的目的。

关键词 文化 自然 遗产保护

基金项目：1、2015年国家社科基金艺术学项目，项目编号：15EH184；2、2014年教育部人文社会科学研究规划基金项目，项目编号：14YJAZH065；3、2015年甘肃省社科规划项目，项目编号：YB062；4、2016年度甘肃政法学院校级教学改革项目，GZJG2016-B24。

作者简介：单丽琼，甘肃政法学院讲师，研究方向：旅游资源保护。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.025

被国际教科文组织及世界文化遗产委员会同意认定为世界罕见并被公认为对人类有绝对从而收录到《世界遗产名录》中的意义的文物、古迹及自然景观统称为世界文化和自然遗产。这些文化和自然遗产都具有不可替代的意义及价值，是无法忽视的人类财富。

世界文化与自然遗产在我国分布广泛、数量众多，自1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》，截止2016年12月为止，中国已拥有50处世界文化与自然遗产，仅次于意大利51项。虽然我国拥有如此庞大的世界遗产宝库，但是相关领域的法律法规却与其他发达国家相比较为落后。要实现合理有序地保护世界文化与自然遗产，法律这一手段就显得尤为必要，而目前在世界遗产保护中却出现一系列法律问题，已经严重影响实现合理有序保护及延续世界文化和自然遗产的进程。

一、我国文化与自然遗产保护规律法规建设现状

当前，国内针对世界文化和自然遗产保护的相关法律制度一般采取的是国家立法与地方立法相结合的方式。国家立法方式如最为重要的《中华人民共和国文物保护法》，除了这部系统性的法律外，就仅有文化部颁布的《世界文化遗产保护办法》，除此之外还有《宪法》第九条、第二十二条第二款、第一百一十九条和第二十六条明确规定保护世界文化与自然遗产在内的自然资源、文化资源以及环境；《民法通则》第七十五条、第七十条和第八十一条规定对于世界文化与自然遗产的权属问题的确定；以及《物权法》、《城乡规划法》、《建筑法》等法律文本中的相关规定。地方立法机构也相继根据当地实际情形确立了一系列方地方性法律法规。但目前还存在以下的情况：

（一）无单独的专门性的法律

目前在我国对于世界文化与自然遗产缺乏一部专门的基本法律，可以适用于全国范围的专业性法律只有《中华人民共和国文物保护法》，这与其他国家有专门针对于世界文化与自然遗产保护的法律，例如法国的《遗产法典》、意大利的《文化与景观遗产法典》等，都是比较全面系统的保护性法律，还有在我国的澳门特别行政区也有《文化遗产保护法》，与这些国家和地区相比，我国从重视程度上就显得不足。

现实是，我国对于世界文化与自然遗产的保护性法规在国内现行的诸多法规条例中都有体现，但是体现出来的内容大多是分散的、不完整的，没有系统的合理的关于世界文化与自然遗产保护的政策规章。

例如，可以零散见于如《宪法》第九条、第二十二条第二款、第一百一十九条和第二十六条中有明确规定保护包括世界文化与自然遗产在内的自然资源、文化资源以及环境；《物权法》第四十六条、四十八条、四十九条、五十一条；《著作权法》第三条、《合同法》第五十二条等很多法规条例及地方规章内，这些法条对世界文化与自然遗产的保护虽有涉及，但针对性不强。

即使针对特定的某一项世界文化与自然遗产，也只是在某些国家级别的法律法规中以的通知办法及指示安排等不太正式的形式体现，比如：《长城保护条例》，保护法规层次低、体系不完整，较为散乱。

既是各地方政府在中央《保护法》颁布施行后，根据本地区文化与自然遗产的实际情况，陸续和地方性保护相结合后，相继出台了地方对于文化与自然遗产保护的相关规定和一系列措施。新推出的规章措施在将文化与自然遗产保护法细化分解的同时也根据当地文化与自然遗产保护中存在的具体问题及面临的实际困难进行了分析并提出了完善的解决办法。但是，这并不能代表这些措施就是完美的，其漏洞在于各地区虽然分别制定了针对本地区的文化和自然遗产保护措施及办法，但是这些措施普遍存在指向性，即只针对地区内某一个或某几个意义最重大影响力最广泛的文化与自然遗产，例如：《四川省世界遗产保护条例》，而很少从整体上关注所有的文化与自然遗产项目，各个地方的法规之间关联性不强，无法达到综合保护的目的。

（二）立法时未将国际公约的内容融入我国法律体系中

关于世界文化与自然遗产保护的相关立法的制定，必须遵从所参加的各种国际组织制定的国际公约，例：《保护世界遗产文化和自然遗产公约》、《保护和促进文化表现形式多样性公约》。国际公约作为国与国之间相互达成的协议，并无绝对的权利针对某一国家的内法，强制约束力有限。只有在国内法中融入或借鉴、采纳国际制度和规范时，这种国际公约的精神和内涵才可以真正被转化为国内法的一部分，从而发挥其法律效力。

但是现实是在我国的立法过程中，有关世界文化与自然遗产保护的国际公约或宣言很少被作为立法的依据。在国家层面的立法中虽有体现，但是内容涉及较少，地方性的法规则更是鲜见其中，这与其他国家将国际公约纳入本国法律的惯例相比较为落后。

（三）缺乏法律监督机制，公众参与度不高

由于世界文化与自然遗产会给当地带来丰厚的经济收入，使得地方政府的权利得以凸显，但相应的监督机制并未跟上，导致地方政府“政由己出”的现象出现。同时在我国现行的法律规范中，对于世界文化与自然遗产的保护只有笼统的概念界定，缺乏关于处罚金额、财政投入比例等具体方面法律条文的规定，特别是资金的投入方式、管理机构、各级政府的义务却无明确的规定。而且我国对于世界文化与自然遗产保护的法律大多集中在对于遗产破坏后的事后处罚，没有起到提前预防和监督作用，而且大多也是行政处罚，与刑法处罚相比缺乏一定的威慑性。

而在国外较为普遍的大众参与监督机制，由于在我国没有法律依据而无法得到认可，学者和民众即使反对但因无话语权和诉求渠道不畅通，逐渐导致本应由全民参与保护世界文化与自然遗产的工作，公众参与热情却不高。

面对我国世界文化与自然遗产范围之广、内容之多、状态之杂这一情况，却无完善的法律保障。在现实中落后的保护理念、涸泽而渔的开发方式、处罚较轻的违法犯罪成本，这种法律的滞后情况将会严重影响我国的世界文化与自然遗产保护事业，给遗产资源带来难以估量的巨大损失。法律作为一种社会规范及对社会发生作用的机制，最具有权威性和约束性，可以为保护世界文化与自然遗产提供最强有力的保障，因此对于相关法律的完善迫在眉睫。

二、对于我国文化与自然遗产保护立法的建议

中国是全球公认的文化和自然遗产大国，各类具有深远意义的自然景观及文化遗产不计其数，所以我们更应该紧随全球趋势，秉承可持续发展的社会理念，不断的细化国内有关文化和自然遗产保护方面的法律法规。

（一）注意区分世界文化与自然遗产与民法意义中的财产

在制定过程中要注意与民法意义中“财产”概念的区分，相关法律制定时要注意世界文化与自然遗产与民法意义中的财产要有所区别，因此对于两者的保护而适用的法律也会存在差异。民法意义中财产一般具有可替代性，对于造成的损失可以通过“恢复原状”或“赔偿损失”等私法的途径得以弥补。而世界文化与自然遗产具有绝对的不可替代性，一旦被毁损或破坏，它所蕴含的历史文化价值将永远无法通过私法的方式得以弥补。这一特性就决定了我们必须在其尚未被破坏之前就要加以保护，要将世界文化与自然遗产的历史性、文化性真实而完整地保留下来，因此相关法律在立法之初，就要把重点建立在防止世界文化与自然遗产遭到破坏的法律机制上来。

（二）立法時要积极借鉴他国的立法经验

立法是整个法制系统中最基本的环节，也是实现有法可依的根本依据。针对世界文化与自然遗产保护的立法完全可以借鉴其他国家的立法的先进经验，可选择进行两种立法模式。

第一种可以采用国际上通行的模式——国家统一立法，即制定全国统一的“中华人民共和国文化遗产保护法”，例如法国的《遗产法典》、意大利的《文化与景观遗产法典》澳大利亚的《世界遗产财产保护法》等。把世界文化与自然遗产的保护从《文物保护法》中单列出来，我国现行的《文物保护法》中的“文物”与一般意义上的世界遗产还有一定的区别，它主要针对可移动文物，而世界文化与自然遗产大多数是不可移动文物，因此具有一定的局限性，仅依靠这一法律来保护世界文化与自然遗产恐怕难以起到真正的实效。制定符合我国国情适用于全国范围的系统性法律。只有形成单独的法律，才可以使各级政府和公众真正关注对于世界文化与自然遗产的保护，才可以使得保护精神贯彻下来。

第二种模式是对于专门的世界文化与自然遗产，分别颁布有针对性的专门性法律，并辅之以相关部门法来协调配合，如韩国实行的《自然公园法》等，英国颁布的《古代遗址与考古地域法》等一起构成这些国家的文化与自然遗产保护法律体系。对于这种立法的形式，我国也开始慢慢借鉴和推进，例如《中华人民共和国遗址保护条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《长城保护条例》等，但是立法速度较慢，由于文化与自然遗产的保护的特殊性，一旦遭到破坏，无法恢复，因此要加快相关专门法的制定。

（三）建立立法层面的保护

鉴于世界文化与自然遗产保护的关键是要在城乡规划、旧城改造、工程建设、房屋征收以及旅游开发等环节对文化与自然遗产保护做出制度安排，而这些环节通常是公法调控的领域，因此文化与自然遗产的保护主要应通过公法调控建立起防止其被破坏的法律机制。在立法中应当对文化与自然遗产的确定标准、保护范围、保护原则和目的、责任主体、管理体制、保护性规划、法律责任等方面进行规定，责任追究机制部分应做好与行政法和刑法的衔接，以弥补行政法震慑力不足的情况。同时，也要要求与颁布实施的相关《文物保护法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《环境保护发》等专项立法有机配合，解决它们之间的法律冲突，合理地选择法律适用。在遇到具体问题时，地方政府也可根据法律规定的职权范围，结合具体文化与自然遗产保护的实际，需要通过地方性法规、规章、条例、管理规定等方式，细化具体的实施性规定，从而共同完成对文化与自然遗产的法律保护和制度建设的目标。

（四）将参加的国际组织的公约和宣言精神内法化

《世界遗产公约》规定，世界遗产所在国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出，责任在本国，在世界遗产的保护上，遗产所在国的作用首先体现在保护政策、法津的制定上。一系列的以保护世界遗产为目的的公约的缔结，为我国提供了国际法律保护的依据，我们要与其他的国际组织合作，要和他国建立国际间的合作关系，就要成立专门机构，要致力于如何使国际法内法化。因此，相关人才的培养是对这项事业最有力的支持，不仅要在管理领域培养专业性人才，尤其要在法学方向培养专业性人才。

对于世界文化与自然遗产保护相关法律的制定，要有专业性人才，其不仅要精通、了解我国参加的相关签署的国际公约和国际组织，同时还要熟悉我国整体和地方区域性的国情，掌握我国现有的各项法律制度，只有将其三者有效地结合起来，才可以使制定出的保护性法律上下衔接得紧密，避免相关法律冲突的发生。目前我国世界遗产保护相关法律专业人才较少，建议在我国法学研究生教育的人才培养方向上设置专门的“世界遗产保护”方向，以此培养出适应国际社会对于世界文化与自然遗产保护工作人员基本要求的专业人才。

（五）继续加强地方立法

对于保护世界文化与自然遗产，虽然国家的立法起到指导作用，但是地方政府作为世界文化与自然遗产的第一保护人，应制定相应的地方性法规，特别是拥有重要知名世界遗产的省份，可以针对实际情况或某一特定对象加快制定地方性法规，争取在全国范围内做到各项世界文化与自然遗产保护立法无遗漏。除此之外，由于有些世界文化与自然遗产保护的科学性和程序性较强，需要一些指导性“标准”、“指南”和“流程”等作为法律规范的补充，为法律的实施者提供专门指导，这些“标准”、“指南”和“流程”应当由国家相关主管部门统一制定、发布。

最后，应转变政府部门观念，不能只把经济发展放在第一位。在地方立法建设时，所制定的法律、法规要充分尊重当地传统文化的情感内容，防止因利益驱动而失去其民族性和地域性。

（六）完善和加强公众参与世界遗产保护的法律机制

世界遗产的文化性决定其还承载着公共利益，这种公共性不仅仅体现在世界遗产是属于全人类的历史遗迹和见证，而且还应让全民参与到保护世界遗产这项伟大的事业中。在我国，有效的保护文化与自然遗产就是在保护中华民族的发展历程、保护中华民族的文化精神，这不仅是政府机构的任务，也是全社会甚至每个人的义务和职责，所以要有效的组织社会团体及个人积极的参与到这一行列中，使其体现出自身的人文和历史价值，达到人人参与、人人受益的目的。

国家通过立法形式建立起来保护世界遗产的法律规范，必须由公众去遵守，这才能达到约束人们行为规范机制的法律终极目标，如果公众不了解、不参与，就失去了保护世界遗产应有的作用和目的。許多公众在不知情的情况下，一些行为就触及了法律底线，待到发现时已给世界遗产造成无法挽回的损失。而目前，我国北上广地区的社工组织、群众团体发展蓬勃，他们承接相关政府事务已经成为趋势，我们应该在世界遗产保护中，积极发现、培养和支持群众团体参与其中，在法律允许的框架内，依法组织和鼓励群众团体开展世界遗产保护工作，并以此提高公众参与度，实现良性循环，达到双赢。

世界文化与自然遗产是属于全人类的共同财富，它是人类在漫长的发展过程中在世间的遗留，是向世人展示不同时期不同地域在历史发展中的走向及辉煌历程的标志，保护世界文化与自然遗产就是在保护我们几千年延续下来的文明，是构成世界各民族特性的重要载体。在现如今，经济发展与传统文化冲突碰撞下，对于世界文化与自然遗产保护工作每个国家都十分重视，借助法律这一具有强制约束力的手段，使人们在法律的框架下，可以采用良性发展模式保护本国、本地区的文化与自然遗产。

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