我国汉唐宋的行政监察制度

我国汉唐宋的行政监察制度

张晋藩先生创办并指导

中国汉朝的行政监察制度

行政监察主要是监察行政机构贯彻和实施国家法令与各项政策，以及官员有无专断擅权与违法失职。西汉御史府的重要职掌之一，就是“受公卿群吏奏事，违失举劾之”。东汉时，侍御史“掌察举非法，受公卿郡吏奏事，有违失举劾之”；司隶校尉“掌察举百官以下及京师近郡犯法者”；州刺史“常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最”，这体现了对于京师与地方官的行政监察，通过监察对官吏作出称职与否的判断。

汉初，地方官拥权自重的现象十分严重，危及中央集权的统治。因此，制定的《御史九条》《刺史六条》，都着重打击二千石不奉诏书、专断擅权的地方高官。

由于皇帝发布的制诏具有最高的权威，因此“矫制”、“不奉诏”是行政监察的重点。

为了督励官吏廉洁奉公、勤于职守，在一年一度的全国性上计考核活动中，御史参与审查计簿的真实性，以评定官吏是否称职。宣帝黄龙元年二月，诏曰：“上计簿具文而已，务为期漫，以避其课。……御史察计簿疑非实者按之，使真伪无相乱。”另外，汉代传承“任人而所任不善者，各以其罪罪之”的任官原则。对不称职官员，不仅自身要受惩处，而且举荐人也要承担举荐失误的责任。“有任人以为吏，其所任不廉、不胜任以免，亦免任者。”

中国唐朝的行政监察制度

唐朝是中国古代最重要的朝代，典章制度“莫备于唐”，其行政监察制度和监察法制较两汉都有很大发展。

唐朝行政监察首要的是对国家行政机关施政过程的监察。无论是行政决策还是行政执法过程与决策反馈，均有专职监察官从事监察，其对象涉及朝官和地方官。唐朝宰相以下，最主要的行政机关是吏、户、礼、兵、刑、工六部，为监察六部，设监察御史六人为六察官，“分察尚书之司，纠其过失”，称为部察。

除部察外，监察御史巡按州县对地方的监察称为道察。或由察院临时派出，或定期巡视。

在唐朝行政监察中以察举弹劾官吏的违法失职、怠于政事为法定的常规职掌。太宗《纠劾违律行事诏》中严肃指出：“自今以后，官人行事与律乖违者，仰所司纠劾，具以名闻。”为了查核官僚的治绩，纠弹不法，为黜陟奖惩提供依据，监察官还参加对百官的定期考课，事实上内外百官的政务实绩早由监察官定期不定期上报，并记录在案。开元二十五年十二月二十四日，命诸道采访使考课官人善绩，三年一奏，永为常式。至二十七年二月七日，又颁敕文：“三载考绩，黜陟幽明，允计大猷，以劝天下。比来渚道所通善状，但优仕进之辈，与为选调之资，责实徇名，或乖古义。自今以后，诸道使更不须善状。每三年，朕当自择使臣，观察风俗，有清白政理著闻者，当别擢用。”

为了提高行政效率，使中央政令迅速下达，专门制定了有关文书收发、执行与管理的法律，并且建立了公文勾检制度。各行政部门均设勾检官，而以尚书都省左、右丞为最高勾检官，其左丞正四品上，右丞正四品下。勾检官是独立于御史台之外的监察部门。勾检制度对于提高行政效率起着积极的作用，因此为后世所沿承。

宋朝时期的行政监察制度

宋朝是古代商品经济与对外贸易高度发展的时代，与此相适应宋朝的法制也较唐朝进一步发展，“读书读律”成为一种风尚。

宋朝行政监察主要表现为对宰相的监察。据《宋名臣奏议》第五十七，刘挚《上哲宗乞议经历付受官吏之罪以正纪纲》中说：“肃正纪纲，纠劾不法，自朝廷至州县，由宰相及于百官，不守典法，皆合弹奏。”

宋初，宰相权力虽比较大，但在加强专制主义中央集权政策的推动下，御史弹劾宰相的事件也已不断发生。太祖时殿中侍御史雷德骧竟然弹劾开国功臣宰相赵普“强市人第宅，聚敛财贿。”至仁宗朝以后，御史弹劾宰相层出迭见，不足为奇。如皇祐三年，殿中侍御史唐介弹劾宰相文彦博“守蜀日造间金奇锦，缘阉侍，通宫掖，以得执政”。至和二年，御史中丞孙忭弹劾宰相陈执中“务徇私邪，曲为占庇”。治平四年，御史中丞王陶“奏弹宰相不押常朝班”。大观年间，蔡京为相，御史中丞石公弼与殿中侍御史张克公“论其罪”，蔡京罢相。

作为文官之首的宰相，尽管在专制主义中央集权的背景下，仍然握有较大的行政权，然而却不断地受到御史的弹劾，这是唐朝所未有的，借以抑制相权，减少对皇权的威胁，巩固专制主义的统治。

宋朝延承唐朝的六察制度。元丰六年，各设御史一员分掌六察，六察御史“皆按法举察诸司所施行失当”。六察加强了对行政机关的监督作用，所谓“朝廷以天下事分六曹以治之，都省以总之，六察以案之。六曹失职则都省在所纠，都省失纠则六察在所弹，上下相维，各有职守”。

在行政监察中也涉及纠举官员接受贿赂，贪污腐化、玩弄国家法令等行为，徽宗宣和七年“诏御史察赃吏”。绍兴元年高宗下诏“如人吏受赂及故违条限，仍许御史台检举送大理寺，依法断遣，所有京朝官、大使臣亦依此”。地方官有贪赃行为，“委御史台觉察”。

为了防止官司玩忽职守，监察御史还握有对中央机关的“点检权”，定期或不定期至三省、枢密院、六部点检文簿，如发现文书积压，则及时弹奏。元丰三年五月，御史台点检三司自熙宁八年至元丰二年的文簿，发现“不结绝百九十事”。神宗诏令“大理寺劾官吏失销簿罪”。元丰五年十二月，神宗诏：“御史台秋冬季序差御史一员，赴三省点检诸房文字稽滞，毋得干预其事。”次年，诏御史台：“每半年轮御史一员，取摘三省诸房簿点检稽滞差失，未有轮差及轩局取之法，诏三省各一员言事察官序差，以本台吏就逐省点检。”如御史失察则予以惩罚，元丰四年司农寺积压“未了文字二千四百余件，未了账七千余道，失催罚钱三百九十余千，未架阁文字七万余件”，监察御史王祖道、满中行二人因未及时弹奏，分别罚铜十斤和六斤。

在行政监察中弹劾朝臣结党是重中之重。宋初，鉴于历代权臣结党专擅朝政的历史教训，严防朝臣结党。咸平初年，真宗指出：“闻朝臣中有交结朋党、互扇虚誉，速求进用者。人之善否，朝廷具悉，但患行已不至耳。浮薄之风，诚不可长。”并颁布诏书令御史台随时纠察。仁宗时，驸马都尉常子权臣私第往还，为此特别颁诏：“附马都尉自今毋得于清要权势官私第往还，仍令御史台察视之。”仁宗景祐三年，权知开封府范仲淹因被侍御史韩渎弹劾交结朋党，加之宰相吕夷简的排挤，被贬出知饶州。由于朝臣结党为皇帝所深忌，因此成为监察官严加弹劾的对象。

张晋藩

中国政法大学法律史学研究院名誉院长、终身教授