国家监察体制改革元年到来

杨晨

3月8日，全国人大常委会委员长张德江作出关于开展国家监察体制改革试点工作的决定，决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。明确在试点地区设立监察委员会，行使监察职权；监察委员会由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督；监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；在试点地区暂时调整或者暂时停止适用行政监察法和刑事诉讼法、地方组织法等法律的有关规定，保证改革试点工作依法有序推进。按照中纪委要求，试点地区要在6月底前完成省、市、县三级监察委员会组建工作。

去年10月27日，十八届六中全会公报发布，其中指出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”值得注意的是，这是“将监察机关与人大、政府等首次并列提出”。11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，直至目前，国家监察体制改革试点工作已在三省市施行。

国家监察委不是一个党的机构，它和党的机构“合署办公”；但它也不是政府机构，因为它已经从政府机构中独立出来，形成了一个跟政府“平行”的机构。因此，它是一个国家监督机关。

此次监察体制改革被中央定义为重大政治改革，根据试点方案要求，国家监督机关和国家行政机关之间的关系是平行的，跟行政机关、司法机关这些都是平行的。中央将此次改革定性为重大的政治改革，是由“一府两院”变成“一府一委两院”，其中“一委”即国家监察委员会。而这个“一委”，对“一府”“两院”都有监督职责。

试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。根据决定内容，涉及监察委员会的整合主体也很明确，即政府序列的监察部门、预防腐败部门和检察院下属的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门等。试点地区监察委员会有监督、调查、处置3项职权：可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等措施。

纪律检查委员会主要监督对象是党内领导干部，而监察委员会的监察对象是所有行使公权力的公职人员，不论是党员、民主党派还是无党派，只要是公职，都在监察范围之内。根据我国的公务员法，只要行使公权力、由财政供养，都算广义的公务员。因此，监察范围还包含法院、检察院、医院、学校等。

按照党中央的要求，试点三地党委要继续负起改革工作的主体责任，书记负总责，确保党的领导贯穿试点工作全过程。三地纪委要在三地党委统一领导下，细致谋划、扎实推进，抓好试点方案的组织实施和具体落实。为确保此项改革顺利进行，下一步的试点工作还要推动人员融合和工作流程磨合，并保持队伍稳定，把握动态平衡。

十八大之后，党的反腐败体制机制已经悄然发生了变化。下级纪委书记由上级纪委提名考察，落实双重领导体制的同时强化了垂直监督，增强了对地方反腐败的领导。重大反腐败线索须上报上级纪委，有利于腐败案件的查处。纪检组派驻实现了全覆盖。中央派驻的45个纪检组，覆盖了中共中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中宣部、全国人大机关、全国政协机关、社会团体等139个单位。巡视制度也不断完善，探索实行“三个不固定”，组长不固定、巡视对象不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定。巡视组长不搞铁帽子，一次一授权，建立和完善组长库。2014年在完成对31个省区市和新疆生产建设兵团巡视全覆盖的同时，又探索开展了专项巡视。由此可见，纪检机关在人事管理和案件查处程序等方面的体制机制实际上在十八大之后已然发生了重大变化。

改革成果最终要由制度来确定。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》3部党内法规此前也相继出台。

记者日前从中央巡视办获悉，党的十八大以来，31个省区市和新疆生产建设兵团党委坚决落实中央部署，围绕全覆盖目标，加大巡视力度，加快巡视节奏。截至4月底，顺利完成对8362个地方、部门、企事业单位党组织全面巡视任务，实现了巡视全覆盖、监督无禁区，为全面从严治党提供了有力支撑。

十八届六中全会审议通过的党内监督条例，对省区市党委一届任期内巡视全覆盖任务作出明确规定。省区市党委自觉把巡视作为全面从严治党主体责任的具体化，共召开常委会454次、书记专题会271次，统筹谋划、研究部署、全面推动全覆盖工作；党委书记切实履行第一责任人职责，作出批示1391次。巡视工作领导小组靠前指挥，召开会议748次，既及时听取汇报、研究巡视情况、解决具体问题，又摸清底数、科学安排，倒排工期、把握进度，保证全覆盖工作有效推进。

中国纪检监察学院副院长李永忠指出，“评价监察体制改革成功与否，可以从三方面判断：从性质上看，是否实现了异体监督，如果最终还是同体监督，就意味着失败了；从范围上看，是否能完成对“所有行使公权力的公职人员的全覆盖”，如果仅仅完成对国家机关公职人员的全覆盖，却无法对党委书记监督的全覆盖，改革的成功也要大打折扣。

西南政法大学教授高一飞谈到，国家监察委员会的成立，为废除“双规”“两指”提供了条件，因为在监察委员會组织架构下，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，一旦需要类似于“双规”“双指”的措施，可以由监察委员会下设的侦查机关直接采取刑事强制措施。

中国反腐败司法研究中心主任吴建雄认为，从短期看，检察院需要有个适应过程。毕竟反贪反渎的工作，已经有多年的积累和发展了。但从大局看，一定是利大于弊。我个人认为，在国家监督体系中，法律监督职能是很重要的一块，检察院的空间还是很大的。监督不仅体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼领域，而且在反腐败斗争中仍然发挥着重要的职能作用。多年来，检察院的属性定位一直是理论界的争论点和司法实务界的困惑点，随着这次监察体制改革，对检察院来说也是角色回归。

中国反腐败司法研究中心主任吴建雄表示，启动监察体制改革，解决的是治本问题，此次提出的资源整合方案，以助统一事权。纪委和检察，两个单位一个是执纪、一个是执法，取证要求和证据标准也不一样，此外，纪委办案，拿到检察院还要再办一次，这又涉及证据移交，很繁琐；设立监察委员会，还要解决多头管理以及举报问题。几个部门同在一个体系下，工作衔接要方便得多。老百姓想举报公职人员贪腐，也不用一份材料到处寄、满天飞。此次改革避免许多工作上的重复和资源浪费。