行政许可权集中行使的真正基础——以嘉兴为例

□金洋

行政许可权集中行使的真正基础
——以嘉兴为例

□金洋

“浙江投资项目在线审批监管平台”是具有浙江特色的创新实践，彻底、有效地解决了申请资料“时空同一性难题”，这是力促行政许可权有效集中行使的真正基础。从嘉兴全市实务经验与情况反映来看，应从巩固提升其在全省行政审批制度改革中的地位、不断强化系统自身建设、制定出台管理办法等方面加以完善

资源稀缺的本质须物尽其用，而物尽其用最有效的方式是让专业的人做专业的事，由专业劳动分工及其附随而来的交易，是商品经济的基础，也是现代经济社会中行业及领域分类的依据。在经济层面社会分工形成的同时，经济活动社会化所带来的公共事务管理活动，亦形成相应的公共权力分工。此即为依管理经济社会特定行业及领域需要设立政府部门，制定相应法律、法规，进行专门管理的缘由。

基于分工管理，由各部门单独行使行政许可权固然准确、有效，但在实务操作中亦存在着诸多问题，实际显现出来群众呼声最高、最为突出的是“盖章部门众多、形式要件繁琐、逐次反复提交、累积审时过长”等四个方面。为此，国家法律、国务院法规、部门规章及地方政府政策，对集中行使行政许可权，做出诸多探索与努力，而具有浙江特色的“投资项目在线审批监管平台”（以下简称“浙江项目审监平台”）就是浙江行政许可权集中行使机制创新的一个重要环节。

法律基础与既往嘉兴经验

《行政许可法》第三条第二款规定释明，审批，包含“政府对内行政事务管理”与“政府对外公共事务管理”两个方面。纯正民资企业进行项目投资受《行政许可法》约束自不待言；但按照经济法通说，项目投资主体的广泛性与主体身份的二重性，具备国资成分企业进行项目投资，其法律地位等同于一般市场主体，适用《行政许可法》。此为市场经济内在规律所确定的法律法规的本质要求。因此，“审批”在投资项目管理领域，等同于“行政许可”。国务院与省级均依此原则操作。即便在市、县级实务中，公益类项目不直接适用《行政许可法》，但亦遵循了《行政许可法》的内在规律，准用《行政许可法》集中行政许可规则。

《行政许可法》第三章，规定了行政许可的实施机关。概言之，可分为以下五类：（1）行政机关自行实施。即《行政许可法》第二十二条规定的，由法定具有专门行业管理行政许可权的机关自己实施行政许可。（2）法律、法规授权专门组织实施。即《行政许可法》第二十三条规定的，特指法律、法规有明文规定，并由该规定直接授权专门组织实施行政许可。需明确的是，行政法范畴中的授权，相区别于民法范畴中的“授权”。（3）行政机关自行委托其他行政机关实施。即《行政许可法》第二十四条规定的，有权行政机关自行委托其他行政机关实施行政许可。委托实施具有三大特征：一是行为后果由委托机关承担；二是被委托实施机关须以委托机关的名义实施行政许可；三是被委托机关禁止转委托。其类似于民法范畴中的“代理”。（4）省级政府经国务院批准，决定由一个行政机关统一行使行政许可权。此为行政许可权“实质集中”模式，由《行政许可法》第二十五条规定。（5）县级以上确定“一口受理、联合办理”。由一个行政机关牵头统一受理，并负责协调其他各涉批行政机关共同实施各自行政许可。此为行政许可权“形式集中”模式，由《行政许可法》第二十六条规定。

根据上述法律规定，嘉兴在前期均成立了市、县两级行政审批服务中心，在严格施行“两集中、两到位”要求的同时，进一步探索“一口受理、联合办理”试点，已经在商事登记领域中实现了“三证合一、一照一码”。在行政许可权运行机制上，嘉兴更探索推行具有本地特色的“行政审批层级一体化改革”，充分落实行政许可权下放。原则上除上级有明确规定或者跨县级域的，一律由县级行使行政许可权。

图/任延

不仅如此，经《中央编办国务院法制办关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》（中央编办发〔2015〕6号）批准，《浙江省人民政府办公厅关于温州经济技术开发区、嘉兴市南湖区、绍兴市柯桥区、天台县相对集中行政许可权试点方案的复函》（浙政办函〔2016〕40号）决定，嘉兴市南湖区设立行政审批局，作为区政府的一个工作部门，负责全区行政审批工作。行政审批局依法行使审批事项，启用行政审批专用章，对职责范围内的行政审批行为及结果负责。此为在原行政审批服务中心“一口受理、联合办理”行政许可权“形式集中”的基础上，真正做到了“由一个机关统一行使行政许可权”的“实质集中”，是目前我国行政法理论中最为彻底的行政审批制度改革形式。

申请资料“时空同一性难题”是瓶颈

在“浙江投资项目在线审批监管平台”上线运行以前，纵然嘉兴在行政许可权集中行使机制创新与行政审批制度改革方面作出了诸多努力，取得了相当成效，但依然受行政许可申请资料“时空同一性难题”制约。

一方面，如若企业投资基本建设项目，无论是“一口受理、联合办理”的“形式集中”模式，还是“由一个机关统一行使行政许可权”的“实质集中”模式，一套纸质资料的流转审核，在物理空间与时间上，客观上只能是一个部门接续一个部门，或者一个审核者接续一个审核者进行，依然存在累计审核时间过长的问题，“联合办理”实难落实；同样，“由一个机关统一行使行政许可权”的体制优势，亦无法真正发挥实效。另一方面，如若各个部门或者各个审核者，需要在同一时间内“联合审办”，则项目业主必须提交多份纸质材料，客观上形成“逐次反复提交”，这既有悖行政许可集中行使提速增效的本旨，也不经济环保，浪费资源。

为此，嘉兴海宁、桐乡在先期作了一些探索实践，开发建设了当地的投资项目网上行政许可联审联办系统，部分解决了申请资料“时空同一性难题”。但由于系统设计是一项体系工程，一方面，必须立足于行政审批事项的全面梳理，各行政许可流程的再造设计；另一方面，必须立足于先进的计算机系统设计理念与开发能力，从后台数据库建设、数据接口标准、系统架构优化、功能按钮布设、界面展示美观等各个方面，均有充分考虑；再加之，原有各部门间的行政许可系统尚未完全打通，因此，其实际功效离彻底解决申请资料“时空同一性难题”尚远。

“浙江项目审监平台”是真正的基础

“浙江投资项目在线审批监管平台”是具有浙江特色的创新实践。“浙江项目审监平台”是在前期全面梳理省、市、县三级行政许可事项的基础上，针对投资项目审批、监管的两大流程进行再造设计，后台数据纵向打通了省、市、县三级政府，横向贯通了各级政府内部各部门原系统，真正实现了数据信息的纵横互联；并优化功能按钮与版面设计，既美观大方，又一目了然；同时其作为“浙江政务服务网”的重要组成部分，统一了展示界面与申请入口，使得申请者清晰明了、立点立报。

全面来看，“浙江项目审监平台”具有以下三大特色：第一，在运行机制上，“浙江项目审监平台”细分了“政府投资审批项目”“企业投资核准项目”“企业投资备案”三个大类，通过统一赋码作为唯一身份标识，关联各有关行政许可事项，项目业主一次完成基本信息填报与申请资料提交，后续各相关行政许可部门均能在同一时间、空间范围内，开展项目必要性、可行性、合规性及外部性的联合审查，行政许可结果可以实现网上送达，理论上项目业主甚至无须再去行政审批服务中心取结果，能够符合项目业主“最多跑一次”的要求。第二，在项目实施中，监管部门亦能及时、充分、全面地查阅有关项目信息与许可结果，能将有限的人力、物力全力投入到监管核心事项上去，间接缓解了当前人员编制不足、财政预算紧张与监管要求不断加大之间的矛盾。第三，发改、统计等部门亦能通过查询、汇总等功能，了解掌握全社会项目数量与投资总额的第一手资料，为宏观经济决策，当好参谋助手。

深入来看，“浙江项目审监平台”最为根本的是彻底、有效地解决了申请资料“时空同一性难题”，这是力促行政许可权有效集中行使的真正基础。《城乡规划法》第三十七条、第三十八条，分别规定了划拨方式提供国有土地使用权与出让方式提供国有土地使用权建设项目，所采不同的行政许可前置要件及流程。在此两种情形，确需严格依法，实施“串联审批”。然在“浙江项目审监平台”上线运行以后，尽管形式上依然依法实行“串联审批”，但实质上“并联审批”亦成为可能。只要项目业主按照“模拟审批”的要求，同时提交了所有的行政许可申请材料，各业务部门即能同时开展材料审查，一旦前置行政许可部门作出了行政许可决定，法定后接的行政许可部门就能立即作出相应行政许可决定，从而在实质上实现了“并联审批”，或者说是“秒接串联审批”。

实效来看，“浙江项目审监平台”无论是之于行政审批服务中心的“形式集中”模式，还是之于行政审批局的“实质集中”模式，均能发挥行政许可权集中行使提速增益的实效。截至2017年2月8日，采用“形式集中”的嘉善、海宁、桐乡三地，审批类、核准类项目共计分别登记161个、283个、106个，办件分别为357项、725项、711项；采用“实质集中”的嘉兴南湖，审批类、核准类项目登记148个，办件194项；嘉兴全市审批类、核准类项目总计登记1012个，办件总计2616项，列全省各地市排名第二位。从嘉兴的实绩上来看，“浙江项目审监平台”均能有效打通既往项目行政许可权“形式集中”与“实质集中”中的瓶颈死结，具备“双模增效”的实益。

“浙江项目审监平台”的完善重点

事物是普遍联系与变化发展的，“浙江项目审监平台”亦存在于行政许可权集中行使改革之中。随着经济不断发展、社会分工细化，有关法律法规的修编完善，部门行政许可权也相应地调整变化，而与行政许可权集中行使相伴而行，“项目审监平台”亦须与时俱进，不断完善。从嘉兴全市实务经验与情况反映来看，宜从以下三个方面对平台建设推进工作进行完善：

巩固提升“浙江项目审监平台”在全省行政审批制度改革中的地位。“事成尚需旗来引”，建议省委、省政府将“浙江项目审监平台”列为今后一定时期内全省审批制度改革的重点中心工作，紧紧扣住“行政许可权有效集中行使”这一主题，深入结合浙江政务服务网建设，打破既往部门系统封闭隔离的藩篱，形成省、市、县三级政府主要领导亲自抓的工作机制，层层抓实、建好、用足平台，充分释放出平台对于推动行政审批制度改革向纵深推进的强大动能。

不断强化“浙江项目审监平台”系统自身建设。“打铁尚需自身硬”，全省各级各地要切实担负起行政审批制度改革的主体责任，统一提升思想认识，继续梳理审批事项，优化流程再造设计，加强基础网络建设，开放部门系统数据，打通互联物理链路，规范共享交换机制，投入技术研发力量，组织业务操作培训，提升使用宣传力度，打造金牌政务服务。

制定出台《投资项目在线审批监管平台管理办法》。“徒法不足以自行”，平台推进、运用的落实，尚需专门制度约束，形成长效机制保障。嘉兴已于去年12月23日市政府主持召开的“全市关于全面推进浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台上线运行会议”上明确，将平台运行工作考核分别列入市政府对市级各有关部门（单位）“五型机关”考核及市政府对各县（市、区）政府年度工作考核。建议统一出台《投资项目在线审批监管平台管理办法》，健全和完善有关平台建设、运行、考核、责任的长效机制。

作者单位：嘉兴市发展和改革委员会