网约车的规制困境与法律应对

方 俊

网约车的规制困境与法律应对

方 俊*

当前网约车日渐渗透我国客运市场，产生了较大的经济社会价值，但也正在威胁公共交通安全与客运市场秩序。网约车衍生的业态冲突、安全隐患、保险真空等问题亟需国家规制。立法品质不高、行政执法粗暴、司法救济缺位是我国网约车规制的现况。为此，应汲取域外网约车规制的有益经验，推动我国网约车新政的改革。为促进网约车的深度发展，我国应当提升网约车立法的品质。在政企共治模式下，运管部门需积极创新规制措施，地方政府应依法推进探索式实验。司法权对网约车的规制有待强化，我国法院应对涉网约车诉讼作出及时、公正的裁判，以形成平衡客运规制目标与网约车创新发展的诉讼政策。建构合乎法治原则与互联网思维的网约车规制体系考验着我国立法者、执法者的智识，并由此推动国家治理能力在互联网时代的现代化转型。

网约车立法；政企共治模式；司法规制

基于私家车的快速增多与网络技术的大幅提升，我国网约车发展迅猛，业已成为客运市场的重要组成部分。网约车是优化资源配置、增加社会福利的市场创新，但也滋生了业态冲突、安全隐患、保险真空等经济社会问题。网约车发展的背后是市场创新与国家权力的紧张关系。一方面，网约车对非营运车辆临时参与客运的私人自由进行了商业化利用，显已触及法律的界限而需纳入客运规制的场域之内；另一方面，对降低客运成本的网约车而言，权力的介入可能会提高交易成本，扼杀旨在优化资源配置的业态创新。因此，网约车规制的核心在于调适市场创新与国家权力的紧张度。

一、网约车引发的诸种乱象

客运市场的规制目标在于保障公共安全与维持客运秩序。当前，我国网约车的无序发展对公共安全与客运秩序形成了较大冲击，亟需国家规制予以矫正。具体而言，当前网约车引发了以下诸种乱象：

（一）业态冲突

网约车是互联网与客运市场进行创新性融合，通过娴熟运用网络技术对传统交通运输服务进行深度分工所形成的效率更高的新业态。实践中，网约车正在强力冲击传统出租车行业，受影响最大的主体有两类：一是出租车牌照持有者。牌照价格因网约车的迅猛发展而大幅缩水是普遍现象。2014年之前，我国大中城市的出租车牌照价格日益高涨，数量供不应求。但随着网约车在各大中城市的广泛运营，各地牌照价格呈现“跳水”之势。①参见江丞华：《百万元牌照贬值近半：出租车行业内外交困》，载《中国企业报》2015年5月26日第4版。这一利益主体是受网约车冲击最为严重的群体，他们对网约车的抗争行为和反对声音亦最为强烈。二是传统出租车司机。因越来越多的租赁公司车辆和私家车接入约车平台，出租车司机的客运业务有所减少，运营收入也有不同程度的降低。

传统出租车关联主体利益的减损使得新旧业态对抗激烈，滋生了不少群体性事件。2014年12月16日，安徽省黄山市4家出租汽车公司的404辆出租汽车全部停在中心城区广场，统一停运。2015年1月4日，沈阳市数千台出租汽车集体罢运，导致不少乘客打不到车。2015年1月12日，济南市部分出租汽车停运，市民反映打车困难，一车难求。2015年7月9日，青岛市路面出租汽车数量减少，在一些路段上，出租汽车三五成群停在路边暂停运营。这些停运事件扰乱了业已成型的客运秩序，增大了运管部门的执法压力。

（二）税收偷漏

网约车的产生与发展给我国现行税收征管带来新的挑战。据测算，至2020年我国网约车市场规模将达到5000亿元，潜在市场需求达万亿元。②参见张彬：《网约车新政打开万亿出行市场空间》，载《经济参考报》2016年7月29日第2版。网约车业态已形成相当庞大的税源，构成了征税的基础。然而，由于诸多主客观原因，网约车的参与主体往往借助“分享经济”的外衣，利用法律与政策的漏洞规避纳税义务。实践中，网约车税收征管存在以下问题：（1）网约车平台公司一般只开具专车发票，对同为营利型网约车的快车未提供开票服务；（2）网约车平台公司开具发票的形式五花八门，有的以其他发票（如餐饮费）代替专车发票，有的开具的发票内容为旅行服务费；（3）网约车驾驶员无法直接向乘客提供交通发票，约车平台一般也不主动开具相关票据，乘客因受益于网约车补贴而倾向于不索取发票；（4）网约车平台公司的开票及邮寄方式增添了乘客负担。约车平台多开具纸质版发票再邮寄给乘客，这一开票方式耗时费钱，影响了乘客索要发票的动力。有的并未设定开票及邮寄的时限，存在延迟之虞；有的不提供无偿邮寄服务，例如滴滴平台邮寄发票面额200元以下的需乘客自付邮费；（5）网约车的主体多元性、业务复杂性、服务碎片化给税收征管带来相当困难。以约车平台为例，“营改增”后，交通运输业的增值税税率为11%、现代服务业的税率为6%，网约车是属交通运输业服务还属现代服务业仍存争议。以上乱象导致国家税收的流失，并造成客运市场的竞争失衡。

（三）市场垄断

对待作为共享经济典型代表的网约车，我们不能简单地将垄断的法律概念直接套用于约车平台，但约车平台的集中化及其经营行为已渐具传统垄断的形式外观。2012年网约车悄然兴起，2013年底国内各式约车平台已达40多款。2014年，我国约车平台进入整合阶段，呈现集中化经营趋势。例如，2015年2月，滴滴平台和快的平台宣布合并。2016年8月，滴滴平台宣布收购优步中国的全部资产。随着经营规模的不断扩大，滴滴平台在移动出行市场已经初步形成垄断地位，以280亿美元、2.5亿用户成为业内的“超级平台”。目前，滴滴平台对司机端补贴的降低和乘客端价格的上涨是其利用市场垄断地位的表征，网约车的市场垄断倾向值得持续关注。

（四）权益侵害

当前，网约车对乘客合法权益保障不足的问题尤为凸显。首先，网约车乘客维权的制度设计会出现一定程度的运转失灵。例如，在服务质量降低的情况下，乘客可能因网络不佳、价款小等原因无法诚实评价与及时投诉。其次，约车平台审查不严导致接入平台的司机与车辆良莠不齐。目前，网约车正在显露各种安全隐患问题，例如有的司机利用乘客所留电话对其进行骚扰和纠缠，还有的乘客被司机殴打，甚至发生更为极端的乘客被强奸、抢劫、杀害等刑事案件。一系列的恶性事件引发了社会民众对网约车安全性的深深担忧。最后，约车平台的责任界定模糊，乘客维权困难。在网约车司机不具有相应的责任能力时，约车平台承担何种法律责任直接关涉乘客合法权益的保障。由于网约车乘客数量的蓬勃增长，相关纠纷日趋增多。被侵权的网约车乘客普遍反映，尽管打车容易了，可维权却更难了。例如，2016年6月15日，浙江首例滴滴车主延误出行案历时10个月最终以调解结案，滴滴公司仅补偿乘客施女士等人5500元。①参见陈晓波：《打车易维权难，滴滴乘客维权10个月获赔5500元》，http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2016-06/24/ content_20581.htm，最后访问时间：2017年1月20日。

（五）保险真空

网约车游离于传统汽车保险体系之外是这一新业态良性发展的重大障碍。首先，由于我国《保险法》上规定的交强险、商业险并未将车上人员纳入保险赔偿的范围，网约车乘客的人身、财产权益难以得到切实保障。其次，私家车所投商业险的拒赔风险，给网约车交通事故中第三者带来高度危险。私家车未变更车辆使用性质即提供营利性的网约车服务，根据《保险法》第52条以及商业车险合同的免责条款，保险人不承担赔偿保险金的责任。②参见刘慧萍、张帆：《网络约租车的保险困境与法律应对》，载《保险研究》2015年第12期。西安市未央区人民法院在一个案件中认为，案涉网约车“不具有从事客运的相应资质，亦未办理相应的保险手续”，判决案涉网约车的保险公司不承担商业险责任。③参见西安市未央区人民法院（2015）未民初字第7245号民事判决书。最后，网约车新型保险的责任认定与保险理赔尚缺乏完善的法律制度与业务规范可资参考，受害的乘客与第三者的索赔会遭遇困难。因此，在为网约车引领的共享经济潮流欢呼之时，我们需要冷静思考这一趋势背后的保险真空。

二、网约车规制的现况与困境

实践中，我国对网约车的规制处于立法品质不高、行政执法粗暴、司法救济缺位的困境之中。

（一）立法的喜忧参半

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第2条明确将网约车归入出租汽车。④《暂行办法》第2条第1款规定：“本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”根据《行政许可法》的规定，我国传统出租汽车实行特许经营许可，由《城市出租汽车管理办法》予以规范，并辅之以各类地方细则。囿于我国尚未出台针对汽车租赁的统一性规范文件，汽车租赁的规制依据均为地方性法规或地方政府规章，由此导致各地在租赁汽车参与客运边界的认定上存在差异。例如，根据《北京市汽车租赁管理办法》和《广州市客车租赁管理办法》，租赁车辆不具有出租汽车营运资质；而《上海市出租汽车管理条例》则将租赁车辆认定为出租汽车，具备客运营运资质。此外，全国多数地区的地方性规范文件对私家车进入客运市场持否定态度。可以说，在2016年7月前，各地地方性规范文件对网约车是钳制多于引导。

有鉴于此，交通运输部积极尝试进行网约车的统一立法，以克服地方碎片化的立法状况。2016年7月，酝酿许久的《暂行办法》终于呱呱坠地，赋予网约车合法身份。新办法从安全保障的强化、平台责任的界定、私家车的有限准入、网约车营运市场化、民事行政责任的确立等多方面搭建了网约车的规制框架，致力于推动共享经济、智慧出行的深度发展。这足见中央政府旨在引导网约车发展的积极态度。但新办法在不少关键问题上仅作了原则性规定，存在违法增设行政许可（或条件）、部分条款可操作性不足、地方细则可能走样的弊病。其中，具体操作实施留待地方政府探索的立法留白，似乎打开了这一潘多拉之盒。①参见《暂行办法》第14条。事实上，在我国，中央立法到地方层面遭遇政策变异的现象时有发生。

截至2016年12月30日，全国共有北京、上海、广州、深圳等38个城市，以及云南、陕西、青海、吉林4省正式发布了网约车地方细则，此外还有140余个城市已向社会公布了《征求意见稿》。②参见赵文君：《42个城市已发布网约车实施细则》，http://news.xinhuanet.com/auto/2017-01/04/c_1120239803.htm，最后访问时间：2017年1月20日。通过网络检索，笔者获取了其中59个城市和4个省的网约车地方细则，并对相关立法内容进行梳理。我国网约车地方细则可主要分解为司机身份、本市牌照、车辆价格、车辆轴距、车辆排量、车辆长度、拼车次数七个要素，并以此作为比较网约车政策严格度的标准（见表1）。

表1 网约车地方细则的标准参数

按照上述标准参数，笔者尝试描绘我国网约车地方细则的立法图景。当前，我国网约车地方立法格局混乱纷呈：（1）从规制积极度上看，东部积极，西部次之，中部一般。（2）从规制严格度上看，东部趋向严格，中部趋向一般，西部趋向宽松；此外，在一般的区间内，东部城市要严于中西部城市。（3）从规制合法度上看，东部大中城市、中部的襄阳和西部的乐山、自贡、兰州的规制合法度堪忧，中西部大多城市的规制合法度尚可。（4）从规制合理度上看，东部大中城市的规制严格度具有一定合理性；中西部大中城市的规制严格度较为合理；东部的中小城市、中部的襄阳和西部的乐山、自贡、兰州的规制严格度存在较大合理性瑕疵。例如，兰州要求网约车数量在3000台左右；襄阳要求网约车司机为本地户口。（见表2）

表2 网约车管理地方细则的立法图景

《暂行办法》赋予地方政府在网约车规制上较大的自主权，但地方政府须依据我国《立法法》、《行政许可法》、《劳动法》、《价格法》等上位法行使地方立法权。分析网约车地方立法的具体内容，笔者认为网约车地方细则的立法内容许多涉嫌违反宪法、法律，且不符互联网立法的创新要求。鉴于北京、上海、广州、深圳是我国共享交通发展的领头羊，考察这些地方的网约车细则尤为必要。这四大一线城市网约车管理细则的具体内容，可用表3加以直观呈现。

表3 北上广深四城市网约车地方细则的具体内容

网约车地方细则存在合法性缺陷和合理性瑕疵的双重病症。一是限户籍、限车牌、限车辆性能、扩行政许可等规定已经违反了《立法法》第82条，《行政许可法》第13条、第15条和第16条，《劳动法》第3条等上位法。①《立法法》第82条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”《行政许可法》第13条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”该法第15条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”该法第16条规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”《劳动法》第3条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利。”二是倾向于套用传统规制方式（数量管制、价格管制等），但在合作监管、保险、税收等新型规制方式上乏善可陈。可以说，趋于严格的网约车细则已经扭曲了《暂行办法》赋权的宏旨，更为严重的是，其压制了共享经济的深度发展。

（二）执法的矛盾冲突

面对蓬勃发展的网约车，各地运管部门的行政执法态度与方式并不一致。各地运管部门直接套用现行客运法律法规、地方性规范文件而采取传统行政措施压制网约车的发展。例如，各地多以出租汽车特许经营权为由对约车平台予以经营禁止、对网约车驾驶员予以扣车罚款。据不完全统计，2014年以来，全国多地运管部门对网约车的营运进行执法查处，北京、上海、广州等十余个大中城市甚至曾一度禁止网约车开展营运活动，并将该行为定性为非法营运。地方政府遵循旧有客运规范性文件、借口维护客运市场秩序对网约车的新业态进行粗暴的权力干预，大大钳制了共享经济的创新发展。另一些运管部门则采取引导型执法。网约车在夹缝中顽强成长，促使地方政府在行政执法中不得不创新规制思维与措施。例如，上海于2015年10月授予滴滴平台全国第一个互联网约租车经营许可资质，并制定了相关配合实施的规制政策。然而，受传统出租车行业与现行客运法律法规的制约，各地的网约车规制改革方案与社会公众的期望及分享经济深度发展的愿景之间尚存较大的落差。①参见芦长星：《互联网约租车法律问题研究》，安徽大学2016年度硕士学位论文。

显而易见，各地方政府对网约车的行政规制是举棋不定的。2016年7月《暂行办法》颁布后，各地对网约车的行政执法尚较为温和，但可能走样的《暂行办法》地方细则又给网约车改革带来了深深隐忧。

（三）司法的延迟与保守

自2013年网约车迅猛发展以来，涉及网约车的行政和民事案件日渐增多，但司法机关对此类案件的应对呈现出迟延和保守的状况。

在行政案件方面，“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚纠纷案”于2015年3月18日获山东省济南市市中区人民法院（以下简称为市中法院）受理，被称为我国“网约车行政诉讼第一案”。2016年12月30日市中法院作出了（2015）市行初字第29号行政判决书。分析这一标志性案件的审理过程与裁判文书，能在一定程度上感知网约车行政诉讼的司法现况。

首先是诉讼延迟明显。受案后市中法院以“政策环境尚不成熟”为由先后四次延期审理，直至2016年12月30日才作出一审判决。《暂行办法》的颁布可谓是本案诉讼进程加快的最大因素，这折射出司法权对网约车行政规制合法与否保持观望态度，没有展现出能动司法之姿态。

其次是适用法律错误。市中法院认为“陈超的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。但虑及网约车这种共享经济新业态的特殊背景，该行为的社会危害性较小。因此，在本案审理中，应当对行政处罚是否畸重的情形予以特别关注”，并以《行政诉讼法》第70条第6项之规定作出撤销行政处罚的判决。②《行政诉讼法》第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”因此，市中法院的裁判逻辑是相关行政处罚合法但不合理。然而，学界与实务界多持“明显不当”属于行政行为合法性审查范围的观点。③参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第20页；袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第21页；何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期；张峰振：《论不当行政行为的司法救济——从我国〈行政诉讼法〉中的“明显不当行政行为”谈起》，载《政治与法律》2016年第1期；史笔、曹晟：《新〈行政诉讼法〉中行政行为“明显不当”的审查与判断》，载《法律适用》2016年第8期。基于此，在国家鼓励共享经济和互联网业态的大趋势下，对网约车进行非法运营的行政处罚有违背法律精神、恶意行使权力之嫌，应属于“明显不当”的违法行政行为。《道路运输条例》规定，对于非法运营，由运管部门责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。济南运管部门的相关处罚数额无疑是较为“合理”的。事实上，这一处罚倘若是对黑车运营作出的，其合理性恐怕是毋庸置疑。笔者认为，市中法院的裁判逻辑不周延，并错误依据《行政诉讼法》第70条第6项作出撤销判决。

最后是裁判结果保守。市中法院作出的撤销行政处罚判决较为保守，难以形成良好的网约车发展与规制均衡的诉讼政策。笔者认为，在新《行政诉讼法》施行、《暂行办法》与济南网约车地方细则颁布的背景下，加之前述明显不当行政行为属于违法的论证，市中法院理应受“实质合法”之行政法原则的指引，作出确认济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚违法的判决，以此在诉讼上首次肯认网约车合法，能更好地实现判决法律效果与社会效果的统一。

在民事案件方面，当前网约车违约诉讼、网约车劳动诉讼、网约车侵权诉讼、网约车保险诉讼等新型民事案件业已涌入法院，各方当事人期待法院公平厘定新业态下的民事法律责任。司法实践中，浙江首例滴滴车主延误出行案①参见陈晓波：《浙江首例滴滴车主延误出行案结案，乘客获赔5500元》，载《现代金报》2016年6月17日第A14版。、天津市首例网约车劳动关系案②参见高立红：《涉网约车劳动关系案判决》，载《城市快报》2016年9月27日第7版。、北京市首例网约车交通事故责任纠纷案③参见高健：《首例“网约车”交通事故责任案开审》，载《北京日报》2016年7月30日第6版。等涉网约车新型案件对法院的及时、公正的裁判提出了较大挑战。例如，网约车侵权诉讼存在如下趋势：（1）网约车侵权案件量的大幅增加；（2）约车平台住所地法院收案量可能呈爆炸式增长；（3）案件审理难度的增加；（4）约车平台的侵权责任承担规则不清晰；（5）保险拒赔风险大。④参见姚琳，赵安康：《网约车合法后，交通事故案怎么审》，载《人民法院报》2016年9月25日第3版。毋庸置疑，在法律滞后的情况下，各地法院对涉及网约车民事案件的审判存在不同程度的延迟与裁判标准不一致的问题。

（四）理性省思

如上所述，网约车在我国正在遭遇深度发展的阻碍，表现在权力对网约车的规制不当。这一表象的背后是我国对共享经济及其规制在理解与把握上的巨大偏差。

1.共享经济的全新特质

共享经济具有平台主体性强、参与者协作性强、负外部性弱的特征。⑤参见张力：《共享经济：特征、规制困境与出路》，载《财经法学》2016年第5期。对共享经济而言，任何权力（尤其是不合法、不必要的权力）的介入均有可能大幅度提高交易成本，从而扼杀优化资源配置的新业态。从法治视角来看，“两强一弱”的特征使得沿袭传统规制策略和工具的权力干预显得相当粗暴。职是之故，共享经济对权力介入是非常敏感与脆弱的。例如，在《暂行办法》意见稿发布以后，网约车业界哀嚎遍野；在较为宽松《暂行办法》颁布以后，网约车平台与驾驶员处于狂欢状态；但可能走样的《暂行办法》地方细则意见稿连续公布后，网约车各方参与主体对新业态的发展忧心忡忡。

2.权力部门的理解偏差

我国正在推行的网约车新政必然受制于对共享经济的理解。检视业已施行的规制政策与具体措施，我们会发现《暂行办法》及地方细则、运管部门似乎粗暴认为“共享经济只是外表新颖，实则与传统产业并无二致”，并将互联网+业态，当作传统业态+互联网。基于这一理解偏差，共享经济便难以跳脱传统规制的窠臼，由此关键问题不是能否适用传统规制措施，而是如何“完美”地类比套用。例如，《暂时办法》试图创设新的行政许可，设置独特的营运年限、驾驶员的准入资格等。“共享经济无新意”的错误理解使得国家权力肆意侵入共享经济的发展空间。

3.传统业态的利益俘获

对共享经济发展而言，最大的障碍在于权力部门往往会被传统行业所俘获，倾向于利用现行法律法规、传统规制措施钳制新业态的发展。传统出租车行业受益于巨大的客运市场而获利颇丰，其通过不断让利渐次俘获运管部门。《暂时办法》及地方细则规定的不少措施，暗含着传统出租车行业将网约车改造成同类车辆以便减少客运市场竞争的期望。对此，有学者正确地指出，依据现有规制框架对共享经济实施严格监管的执法行为，因套上了合法性外衣而危害尤大。⑥参见彭岳：《共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例》，载《行政法学研究》2016年第1期。

三、网约车规制的域外经验

网约车发展所引起的规制之难并非我国独有，域外国家（地区）也面临着同样的问题。本部分将考察美、英、德、法四国有关网约车规制的立法规定、行政执法与司法裁判，在此基础上对有益经验进行总结，为我国网约车新政的完善提供比较法资源。

（一）美国经验

美国的经验是，网约车的规制以合法化为前提，并需施行有别于传统出租车的规制技术。

1.创设网约车的新型法律地位

根据客运法的规定，出租车公司、旅客承运公司与客运租赁公司是美国客运市场合法的参与主体。那么，应如何定义约车平台的法律性质与地位？基于网约车的独特特性，美国立法者为优步等约车平台创设了一个全新的法律术语——交通网络公司（Transportation Network Company）。交通网络公司是指通过移动智能网络撮合私家车司机和乘客以提供有偿预约客运服务的法人企业、非法人企业或其他形式的企业组织。轻资产、高科技是交通网络公司的显著特征。

2.允许私家车接入约车平台

交通网络公司和传统出租车公司的最大区别在于允许私家车提供出行服务。美国网约车立法明确规定交通网络公司不适用严苛市场准入标准，无需承担高昂的营运成本，仅需根据经营范围的种类、地域等内容的不同，向规制部门申购1000至10000美元之间的交通网络公司运营牌照。例如在加州，3年许可有效期的交通网络公司运营牌照购买价为1000美元，到期后续用费仅为100美元。此外，接入交通网络公司的私家车司机也无须单独申请任何行政许可。

3.建构全新的网约车规制模式

在放开网约车准入门槛后，面对数量巨大的私家车，美国尝试建构规制部门与交通网络公司紧密合作的共治模式。在这一模式下，规制部门对车辆和司机设置详细的准入标准、汽车保险和运营要求等，交通网络公司负责具体施行车辆、司机等规制标准。美国清晰界定交通网络公司的平台责任，并主要对其进行过程规制。交通网络公司必须施行严格的过程规制，主要内容包括：第一，对司机的审查义务，最大限度地减少司机侵害乘客权利的危险发生。例如，科罗拉多州网约车法案要求交通网络公司对司机应当进行全国范围的刑事背景和驾驶记录核查。第二，对车辆的核查义务。接入约车平台提供服务之前，交通网络公司必须对私家车辆自行或者由权威的第三方机构依照规定进行包括19个车辆部件在内的全面质检。此后，交通网络公司有义务每年对网约车进行上述检查，并保留相关记录以备审查。①参见傅蔚冈：《专车立法在促进创新吗？》，载《财经法学》2016年第2期。第三，对车辆和司机的强制投保义务。保险是美国网约车立法最受关注的问题。根据加州第2293号法案的要求，交通网络公司与私家车主均有强制投保之义务，在网约车的等待期、迎接期与载客期分别投保不同险种、不同金额的保险。在等待期阶段，交通网络公司在第三者死亡时要投保每人保险金额50万美元的第三者人身险，每次事故的损害赔偿上限为100万美元，在第三者财产损害时要投保保险金额30万美元的第三者财产险，同时还要投保20万美元的溢额保险。在迎接期、载客期的阶段，交通网络公司要投保保险金额为100万美元的第三者责任险和保险金额为100万美元的乘客责任险。对于前述保险，交通网络公司均可与私家车主以书面协议的形式商定在法定保险金额内的各自投保额度。②See Kara DiBasio，New California Law Sets the Stage for Insurance Regulation of Uber，Lyft，http://sedgwickinsurancelaw.com/2014/10/08/ new-california-law-sets-the-stage-for-insurance-regulation-of-uber-lyft/，2017-4-9.第四，对平台数据的提交义务。交通网络公司必须按照立法规定及时向规制部门提交详细的运营数据，包括本公司网约车运行的小时数、里程数、收费标准、接到多少约车请求，乘客搭车的时间、地点，完成接送乘客的数量，车费如何支付，有多少残障乘客，以及司机的定期接受培训的证明①参见侯登华：《网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）〉》，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2015年第6期。，否则要面临严苛的罚款、停运等行政处罚。

（二）英国经验

英国的经验是，通过司法裁决赋予网约车合法身份，同时运管部门积极探索网约车规制的新措施。

1.司法裁决网约车的合法性

约车软件是否属于计价器，是判定网约车在英国合法与否的关键因素。这一诉讼争议的由来是，2012年5月优步根据《约租车法案》的规定，向伦敦交通局（Transport for London，TfL）申请伦敦地区的约租车牌照，顺利获得后大规模开展网约车运营。而后传统出租车行业主张“约车软件所使用的智能手机本质上系计价器”，根据《约租车法案》第11条的禁止性规定，②《约租车法案》第11条规定：“禁止黑色出租车以外的营运车辆使用出租车计价器。”向英国法院提起裁定网约车非法的诉讼。伦敦交通局官方则认为，约车软件不属于出租车计价器，优步在伦敦地区申领的运营执照合法有效。2015年10月16日，英国高等法院裁定约车软件不属于出租车计价器，其裁判理由是“出租车计价器与智能手机上的约车软件的计费机制是不一样的，因为计价器计费并不基于GPS信号，同时也没有体现出约车软件计费所使用的其他新技术。”③TfL v Uber，［2015］ EWHC 2918（Admin）.

2.创新网约车的规制措施

首先，伦敦对网约车不进行数量管制与价格管制。其次，伦敦交通局允许私家车参与网约车营运，只要符合预设的准入门槛，私家车就可以顺利申领“网约车执照”（Private Hire Vehicle Licence）。再次，平台公司与司机均有投保义务。网约车保险主要分为两类：一是平台公司需要购买保险金额为500万英镑的公共责任险（Public Liability Insurance），以规避公共责任风险、应对交通安全事件；二是网约车司机在营运前需要购买有偿租车保险（Hire and Reward Insurance）。该保险承保范围较广，不仅包括司机与乘客的安全，还包括车辆的安全，承保金额也是500万英镑。最后，伦敦建立“政府监管平台，平台约束司机”的共治模式。基于网约车车辆和司机数量众多的现实，伦敦交通局将规制重点置于网约车平台公司上。事实上，伦敦交通局只需要数十名工作人员，就能完成大伦敦地区所有的出租车和网约车的管理任务。④参见蔡雄山、徐俊：《宽容、开放：看英国如何对待出租车和专车》，http://tech.sina.com.cn，最后访问时间：2016年11月1日。

（三）德国经验

德国的经验是，保险与税收是网约车规制的重点问题，网约车的短期许可是值得借鉴的规制措施。

《德国客运法》是德国客运规制的核心法律。《德国客运法》第2条第1款规定，使用机动车提供客运服务，必须持有行政许可，许可持有人即承运经营者。那么，网约车是否需要行政许可？一般而言，承运经营者必须对车辆、机构和运营人员拥有处分权。德国法院对网约车是否属于承运经营者存在截然相反的裁判：汉堡高等行政法院和柏林行政法院持肯定观点，法兰克福地方法院和柏林地方法院则持否定观点。⑤参见张冬阳：《专车服务：制度创新抑或违法行为？》，载《清华法学》2016年第2期。

为了调整一些新型客运方式，《德国客运法》第2条第7款设置了“实验条款”，即为了尝试新的交通方式或者交通工具，只要不违背公共交通利益，个别情况下行政审批机关可以颁发最长为4年的短期行政许可。但德国汉堡高等行政法院拒绝给予网约车短期行政许可，因为非营运车辆参与客运的私人自由之商业性利用，会给本已复杂危险的道路交通带来更大危险，且网约车的经营模式有意地规避税务缴纳。①参见张冬阳：《专车服务：制度创新抑或违法行为？》，载《清华法学》2016年第2期。无疑，保险与税收是德国网约车合法化的重要因素。

德国很多地方的交通管理部门遵循《德国客运法》的规定，严禁网约车的营运，但受组织框架去中心化与互联网技术的影响，私家车司机可以随时从网络上下载约车软件，而且其客运行为很难识别，由此造成看似严格的行政规制形同虚设的状况。当前，因规制部门对公共秩序维护不力，德国出租车企业更多依据《德国反不正当竞争法》提起诉讼，意图通过司法权规制网约车的发展。尽管司法救济在监督规制、诉讼成本和损害赔偿上存在着效率低下问题，但司法权的必要介入是维系网约车与传统出租车均衡发展的最后保障。

（四）法国经验

在法国，传统出租车的准入门槛十分高，经营者资质、司机考核、价格调控、数量限制等各方面均有严格的标准。②参见侯登华：《网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）〉》，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2015年第6期。2011年12月，优步进军巴黎，大力开拓法国市场。优步法国公司2014年市场数据估算，网约车全年为480万人次提供服务，有12万名无运营牌照的司机加入约车平台。优步与传统出租车的巨大矛盾，最终引发了法国出租车司机的示威抗议甚至是暴力事件。加之优步法国公司与司机较少购买商业营运保险，大大增加了对乘客、第三者生命健康的威胁。面对传统出租业者的巨大压力与网约车的保险真空，法国政府宣布从2015年1月1日开始对网约车服务进行全面禁止。2015年9月，法国最高法院维持了对优步平台服务的禁令。法国对网约车的规制，陷入了利用公共权力维护特殊集团利益的逻辑之中，但这一错误逻辑已经阻碍了共享经济业态的发展。

（五）经验总结

1.规制模式的多元

目前，域外网约车的规制模式呈现多元化的局面。第一，肯认网约车的业态创新，创设网约车规制的全新架构，以美国为代表；第二，将网约车纳入约租车范畴，趋于对网约车放松规制，以英国为代表；第三，将网约车归属传统出租汽车范畴，套用传统思维与措施规制网约车，以德、法为代表。总体上看，大陆法系国家对网约车持慎重态度，特别注意维系现行公共安全与客运秩序。英美法系国家的法律较为灵活，能够更好地适应网约车的发展，消减对现行公共秩序的可能破坏。从美国、英国的经验来看，网约车能与传统出租车形成良性竞争的发展态势，并有效规避可能带来的安全风险。

2.规制法规的创新

网约车已对传统出租车造成的巨大冲击，需要通过规制法规的积极调整予以回应，而不应当固守原有规范而扼杀创新。英美法系的网约车规制法规根据市场变化和技术发展应时而变，保持开放和包容姿态；大陆法系的网约车规制法规则相对封闭，更多是依赖现行法规，呈现一定的滞后性。

在制定网约车法规之前，作为中立者政府亟需考虑三大问题：（1）共享经济是一种值得保护和鼓励的市场创新吗？（2）现有的针对同类商业行为的规制框架是否也一并适用于此类共享经济？（3）如何使法律规制跟上共享经济发展的脚步？③Sofia Ranchordis，Does Sharing Mean Caring? Regulating Innovation in the Sharing Economy，16 Minn. J.L. Sci. & Tech. 413（2015）.按照这一思考逻辑，规制法规的制定方向及其创新点才能得以明确。首先，为有效规制网约车，规制法规应当赋予网约车合法身份。其次，规制法规需要植入法治原则、互联网思维，以指导具体规制措施的建构。美国、英国均确立开放性的规制理念与法治的规制原则。最后，规制法规需要区别于传统出租车规制框架，寻求建构全新、有效的规制架构。

3.司法救济的介入

司法裁决是解决纠纷的最后一道程序，具有强制性与权威性。网约车与规制部门的行政纠纷，与传统业态、乘客等的民事纠纷（如反不正当竞争、侵权纠纷、合同纠纷）日渐增多。这两类案件无疑会增大法院的裁判难度，导致其试图回避对网约车涉及案件的审理。不论英美或者德法，都尽可能地将之纳入司法裁判的轨道上来，赋予当事人必要的诉权。美国法院已受理不少涉网约车诉讼，积极通过判例规范网约车参与主体的市场行为。因此，通过保障民众的裁判请求权来维护客运秩序的正常运转是必要的。

4.汽车保险的革新

在为网约车引领的共享经济潮流欢呼之时，我们需要冷静思考这一趋势背后的社会风险，并探寻如何有效防控之策。其中，传统汽车保险与网约车的冲突即为一大风险，网约车的发展游离于传统汽车保险体系之外是这一新业态合法化乃至良性发展的巨大障碍。作为网约车先驱的美国较早关注共享经济对现行汽车保险法制的冲击问题。2014年，美国各州相继进行网约车立法，赋予其合法身份，并重点制定网约车保险新规。美国网约车保险法制改革取得不错成效，避免了道路交通事故中业已存在的保险真空，促进了汽车保险在公共交通领域的全新发展。此外，德法两国也对网约车的汽车保险表达了深深的担忧。推进汽车保险法制的革新对网约车发展是大有裨益的。

5.短期许可的探索

基于经济的发展和科技的创新，客运市场必然会出现越来越多的立法者难以预测、执法者难以执法的客运新业态。客运法律要允许例外情形，赋予客运市场可能创新的必要空间，这既可以促进新型客运方式的发展，又可避免网约车规制过于僵化。《德国客运法》第2条第6款和第7款规定，对于非近似于法律明文规定的客运方式，只要不违背公共交通利益，行政审批机关可以根据具体情形颁发短期或者试运营的许可。德国法对客运新业态短期许可制度值得借鉴学习。

四、我国网约车规制困境的法律应对

当前，我国对网约车的规制陷入困境，既未有效实现客运市场的规制目标，又大大阻碍了共享经济的发展。基于对规制现况的省思与域外经验的考察，在法治原则与互联网思维的指针下，我国应从以下几个方面对网约车进行必要规制。

（一）网约车立法的完善

《暂行办法》存在不少缺陷，压制了共享经济发展。这些缺陷很难通过修改几个条款予以矫正，需要考虑制定高位阶、开放式的网约车规范。

1.部门规章转向法规立法

《暂行办法》的合法性缺陷源于部门规章的立法局限。事实上，网约车是法律、行政法规存在立法空白的新型业态，通过部门规章对其进行立法规制显得强人所难，因为这一位阶的立法本身是对上位法进行细化，而不能替代之。《立法法》第80条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”①参见张效羽：《互联网租约车规章立法中若干法律问题分析》，载《行政法学研究》2016年第2期。显然，《暂行办法》与地方细则陷入了“以部门规章代替法律、法规”的尴尬境地。

网约车立法应当调整方向，将立法层次至少提升至法规立法层面。行政法规或者地方性法规的立法形式能为网约车立法规制提供合乎法治原则、互联网思维的规范基础。根据《立法法》、《行政许可法》、《价格法》等法律的规定，行政法规、地方性法规较于部门规章享有更大的立法权限，法规立法能设定行政许可，可以较好地保障立法品质。基于此，我国应当尝试制定网约车方面的行政法规或地方性法规，以在较大程度上避免部门立法的合法性诘问。

2.封闭立法转向开放立法

尽管交通运输部及地方政府广泛征询社会各界的立法建议，但囿于传统行业的俘获与部门利益的阻隔，《暂行办法》及地方细则必然存在部门立法的封闭倾向。因此，网约车立法应当打破部门立法的既有格局，探索委托第三方起草法案，开辟开放立法的新格局。

网约车的运营早已深入人民群众的日常生活之中，关涉民众出行、企业发展、社会创新、政府治理，需要运输、物价、公安、税务、网信等部门的规制协作。网约车的开放性使得中央统一立法或者地方自主立法均不应由单一行政部门主导，否则难免会滋生部门化立法之弊。《立法法》第53条规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”我国已初步建构了委托第三方起草法律法规草案制度，积极追求立法的公正性与科学性。①参见张峰振：《论委托第三方起草法律法规草案制度》，载《内蒙古社会科学》2016年第1期。事实上，与日常生活和经济活动紧密联系的网约车立法十分适合委托第三方主体起草法案。

（二）网约车行政规制的创新

1.探索政企共治模式

《暂行办法》的突出问题是将传统行政思维和制度套用到新型的网约车上，而网约车不能再适用传统的管人、管车的模式。那么网约车需要什么样的规制模式？有学者指出：政府可以采取更为柔性的方式来展开规制，充分利用各种主体的优势，实现聪明的监管。②参见高秦伟：《竞争的市场与聪明的监管》，载《财经法学》2016年第2期。参鉴美国的规制经验，我国需要依据网约车的特点创新规制架构，提高规制措施的实效性。笔者认为，我国应该确立以“行业自律为主、行政规制为辅”的共治模式，这一新模式要求充分运用大数据技术，建立政企合作的规制架构。具体而言，政府重点规制约车平台，约车平台负责管理车辆与驾驶员，并以行政责任、民事责任的强化为基础。在共治模式之下，政府制定规制的基础标准、监督约车平台的运行、评估规制的实效，网络平台公司则施行具体的规制标准并承担明确、严格的法律责任。目前，在车辆安全、司机资质与隐私保护规制上，我国政府和约车平台已开展初步合作，取得了一定的规制实效。未来，政府和约车平台还应在税收征管、强制保险等核心规制环节进行充分合作，致力于公共客运安全与共享经济发展的平衡。

2.建构互联网税收监管机制

现行税收制度滞后于网约车的发展，税收征管面临日益凸显的挑战。基于网约车经营特点的考量，应有效利用大数据技术，明确网约车的纳税主体、课税对象和服务性质，以建构网约车税收监管机制。《暂行办法》明确了网约车平台公司应当依法纳税并向乘客提供相应的出租汽车发票，并要求申请从事网约车经营的市场主体应当具备开展网约车经营的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互及处理能力，具备供税务等相关监管部门依法调取查询网络数据信息的条件。这一规定有助于推动从“票据管税”向“信息管税”的转变。因此，约车平台与税务机关有必要实现网约车大数据的联通，以平台集中化和支付电子化为基点建构网约车税收监管机制。

3.建立强制保险的准入机制

风险社会中，网约车强制保险是既不挫伤分享经济的发展势头，又能实现公共交通安全的最优选择。美国的经验表明，网约车保险真空亟需强制投保予以填补，约车平台与司机的协力是网约车保险法制的基础。参鉴美国经验，我国应当建立网约车强制保险的准入机制，并细化网约车保险的具体事项。（1）约车平台投保准入制度。运管部门应当明确：为入驻平台的每一辆车及乘客、第三者投保是约车平台准入客运市场的前提条件。（2）私家车投保准入制度。运管部门应当明确：入驻平台的每一辆车需要投保必要的机动车商业保险及附加险，以减轻约车平台强制投保的压力，并补充约车平台保险责任的可能不足。（3）确定保险期间和保险险种。网约车同时具备自用车与营业用小车两种身份。依据此两种身份的转换，网约车的使用可分为自用期、等待期、迎接期、载客期。因约车平台与司机系强制投保人，网约车保险期间应限定在平台使用期间，即等待期、迎接期、载客期。基于各自阶段道路交通风险的差异，约车平台与司机在等待期、迎接期、载客期阶段应当投保不同类型的险种，既能保障公共安全，又能减轻新业态的经营成本。（4）设计科学的保险费率。我国于2016年启动的商业车险改革已有较大进步，但是与保险业发达国家的汽车商业险经营规则相比差距仍不小。在强制投保的情况下，保险公司基于公益考量应当科学设计网约车的保险保费，并需与保险公司与约车平台良好协作。一方面网约车保险的巨大业务对保险公司发展而言是重要战略机遇，另一方面约车平台掌握庞大的车辆与司机资源，包括车辆性能、司机资质、运营数据等。二者的合作至少有三大优势：促进保险公司车险业务的大幅增加；节省保险公司的投保审核成本；减轻约车平台的保费包袱。因此，网约车保险费率可以在约车平台提交的运营数据的基础上进行设计。

4.革新网约车行政许可制度

《暂行办法》试图通过设置行政许可这一干涉力度较高的措施来规制网约车。但这一行政措施事实上只能导致抗拒对立的僵局，致使规制失灵。参鉴德国法上客运新业态短期许可的经验，我国应当“软化”网约车的行政许可，降低规制强度，寻求替代性许可。有学者建议，网约车行政许可应向普通许可和信息登记、备案制度转变，也可以借鉴国外先进的规制形式，如消极许可和类别执照等。①参见修青华：《行政许可规制的转变与创新——以网约车为例》，载《法大研究生》2016年第1期。

5.推进地方探索式实验

共享经济是由一个个共享公司组织起来的一组组供需双方的结合所构成的，顶层设计难以深入微观范畴，地方政府便成为影响共享公司治理的极为重要的一方。②参见唐清利：《“专车”类共享经济的规制路径》，载《中国法学》2015年第4期。此外，由于我国幅员辽阔，各地社会经济发展状况差别较大，任何一项中央政策的施行无疑要给地方预留必要的空间，以满足地方差异化的发展需求。因此，我国网约车规制改革必须重视基层的探索实践。

《暂行办法》已就网约车行政规制赋予了地方政府较大的政策自由裁量权，鼓励各地因地制宜进行网约车行政规制的创新，并通过各地制度竞争和试错，为全国性立法提供宝贵经验。然而，地方探索式实验的实效取决于地方政府在整个行政系统中的地位、角色、目标追求，以及地方政府的规制能力和规制资源、技术的限制等因素。③参见王锡锌：《在纠结中前行的网约车改革》，载《人民论坛》2016年第9期。当前，《暂行办法》 地方细则的扭曲走样，既有地方政府滥用网约车规制的政策裁量权的因素，也有地方政府网约车规制能力与技术不足的可能。由此可见，网约车改革的地方探索式实验必须在法治框架下前行。

（三）网约车司法规制的介入

诉讼是国家规制最后的手段。毋庸置疑，网约车行政诉讼第一案、浙江首例滴滴车主延误出行案、天津市首例网约车劳动关系案、北京市首例网约车交通事故责任纠纷案等新型案件的判决结果，对网约车业态产生了重要影响。在法律滞后与政策摇摆的情况下，我国法院对上述案件作出及时、公正的裁判，不仅能形成促进网约车发展的诉讼政策，还能实现法院在国家治理中地位与功能的位移。④关于诉讼政策形成的论述，参见齐树洁主编：《民事诉讼法》，厦门大学出版社2016年版，第174页。因此，对网约车新型案件的司法规制是必不可少的，尤其是涉及网约车的行政诉讼。对于此类行政诉讼，我国法院应当依法附带审查涉嫌违法限权的规章及其他规范性法律文件。

然而，囿于成文法的传统，我国法院对网约车规制的效率可能难以比肩行政执法，其稳定性也不如立法。那么，网约车的司法规制需要怎样的制度安排？笔者认为，应以最高人民法院发布网约车诉讼的指导性案例为主要路径，原因在于：一是转型社会的纠纷具有复杂性、突发性和易变性的特征，解决纠纷的时间向度要求现代司法对转型社会的正当性诉求给予充分的关注，以发挥现代司法回应性的功能。①参见王利明：《我国案例指导制度若干问题研究》，载《法学》2012年第1期。具有“准司法解释”性质的指导性案例能引导法官正确填补网约车法律的漏洞，有效形成较为稳定的诉讼政策。二是指导性案例有助于节约司法资源。伴随网约车的迅猛发展，网约车纠纷将日渐增多，发布涉网约车指导性案例能节省类似案例的审理时间，提高诉讼效率，达致较为高效的诉讼规制之效。

（责任编辑：施立栋）

Internet Chauffeured Car’s Regulatory Quandary and Legal Countermeasure

Fang Jun

Now，Internet chauffeured cars are gradually spreading over the passenger transportation market，which produces great economic and social value. However，it also threatens the safety of public traffic and the order of passenger transport market. The conflict of formats，security risks，the vacuum of insurance etc，caused by Internet chauffeured cars，need national regulation. The current regulation status of Chinese Internet chauffeured cars，unfortunately，is poor in legislation quality，rough in administrative law enforcement，and insufficient in judicial relief. The beneficial experiences in the United States，Britain，Germany and France could contribute to the reforms of regulating Internet chauffeured cars in China. China should improve the quality of regulations on the Internet chauffeured cars. Based on the cooperation pattern between government and enterprises，the traffic administration department should be innovative in creating regulatory measures，and the local government should legally boost exploratory experiments. The judicial regulation of Internet chauffeured cars should be strengthened. Chinese courts need to make judgment on Internet chauffeured car timely and fairly，in order to form lawsuit policies that balance the regulation goal of the passenger transportation market and the innovative development of Internet chauffeured cars. Constructing a regulatory system of Internet chauffeured car with rule of law and internet mentality is a test for Chinese lawmakers and law-executors. It will promote the modernization of national governance capabilities in the E-age.

Internet Chauffeured Car Legislation；Mode of Government and Enterprise’ Cooperation；Judicial Regulation

D922.11

A

2095-7076(2017)02-0078-14

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.02.008

*中国政法大学司法文明协同创新中心博士研究生。

本文受2015年福建省社会科学规划重点项目“福建法院创建‘家事法庭’的探索与实践”（项目编号：FJ2015A012）的资助。