杭州城市建设投融资体制的现状、问题与对策

2017-06-15□吴爽

中共杭州市委党校学报 2017年3期

□ 吴爽

□ 吴爽

巨大的城市建设投资需求，已成为杭州“十三五”期间及今后一个时期内影响全市经济社会发展的关键因素。为进一步激发微观主体投资活力，有效引导各类社会资本投向城市建设领域，形成政府、企业、社会资本多元投入格局。本文在广泛调研的基础上，总结了杭州城市建设投融资的现状，指出了现行城建投融资体制存在的问题，并从五个方面提出完善杭州城市建设投融资体制的对策建议。

城市建设投融资管理体制风险防范

杭州第十二次党代会明确提出“加快城市国际化、建设独特韵味别样精彩世界名城”的未来五年工作指导思想。这意味着，未来五年，杭州城市建设的任务将会比以往任何时候都更为繁重。一大批推进城市功能提升、改善环境生态、基础设施改造升级等项目需要加快推进，一大批重大的场馆设施、体育设施、配套服务等等需要进一步提升、改善。巨大的城市建设投资需求，已然成为杭州“十三五”期间及今后一个时期内影响全市经济社会发展的关键因素。为进一步激发微观主体投资活力，有效引导各类社会资本投向城市建设领域，形成政府、企业、社会资本多元投入的格局。我们先后组织、参与了数次包括市建委、市发改委、市财政局等多个相关职能部门参与的专题研讨会，深入各城区开展调研，凝聚各方智慧、汇集各方力量，把脉杭州城市建设投融资体制改革。

一、杭州城市建设投融资现状

为了适应市场经济条件下城市建设投融资需求，杭州在投融资主体多元化、资金来源多渠道、投融资方式多样化、建设实施方式市场化等方面进行了诸多实践，开展了诸多探索。

1.设立了统筹市、区两级的城市建设专项资金。为支持杭州市经济社会事业发展，经市政府批准，市财政局设立了城市建设专项资金，专门用于保障由市本级财政资金直接投资建设的城市基础设施项目，并配套出台了市、区县(市)两级联动财政扶持政策，从而形成了较为完备的资金补助体系。在市区两级行政管理体制下，专项资金有助于发挥市区两级政府积极性，集中财力办大事，积极推进基本公共服务均等化，有效加快了城市一体化现代化建设。据统计，2007年至2016年市财政对区、县(市)的城市建设补助支出累计达到103.65亿元，年均增长近25.73%。

2.实施了一批社会资本参与的城建重大项目。杭州城市建设领域的社会资本参与和市场机制引入，向来走在全省、乃至全国前列。一是引入BOT模式。如早在2000年，钱江水利开发股份有限公司以1.5亿元中标赤山埠水厂30年特许经营权；2007年，浙大网新集团投资14.32亿元建设庆春路过江隧道；2014年，由浙大网新和上海隧道工程股份有限公司联合中标文一路地下通道(保俶北路—紫金港路)工程。二是引入TOT模式。2005年，杭州最大的污水处理厂——七格污水处理厂一、二期工程率先以TOT模式公开招标成功。三是引入PPP模式。2010年，与香港铁路有限公司签订的杭州地铁1号线PPP项目，总投资220亿元。2014年，公开招标的地铁5号线一期工程估算投资350亿元， 6号线一期工程估算180亿元，也获批采用相同的PPP模式来建设。四是其他融资模式。创造性地利用广告设施使用权，交换武林广场和岳庙地下通道内两套西子奥的斯扶梯400万元的建设成本等。

3.完善了一系列城市建设投融资政策。“十一五”以来，杭州积极推动投融资体制、基础设施和市政公用事业市场化改革，在“消除体制障碍”、“加快推进和完善垄断行业改革”、“深化行政审批制度改革”、“放宽市场准入”等方面出台了一系列的政策和措施。其中主要有：2007年3月获批的《杭州市市政公用事业特许经营条例》，第一次明确了城市供水、管道燃气、公共汽车、城市轨道交通、生活污水处理等市政公共事业可实行特许经营；2013年11月，制定出台了《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的实施方案》(杭政办函〔2013〕195号)，明确了引入社会资本参与基础设施建设的6大领域、5大政策，并将其作为“杭改十条”之一，写入市委全会报告。2015年7月，《杭州市人民政府关于进一步深化投融资体制改革扩大有效投资的若干意见》(杭政函〔2015〕111号)，从加强统筹协调、深化简政放权、强化政府引导、加大整合力度、加强政企合作、拓宽融资渠道、提升要素保障等方面对杭州市进一步深化投融资体制改革、扩大有效投资提出意见。这些政策的出台为杭州城市建设领域投融资机制创新奠定了坚实基础，为鼓励社会投资提供了系统、可操作的依据。

4.形成了相当的融资规模。截至目前，杭州坚持“政府投入、市场补偿、社会投资”原则，调整投融资调控与管理机构，培育了一批“自筹、自用、自还”的政府投融资平台，形成相当的融资规模，具备了一定的融资能力。如，已建地铁1号线项目(不含下沙段)、2号线一期东南段和4号线一期首通段，总投资404.68亿，对外融资192.56亿；在建的包括1号线下沙延伸段、4号线一期南段、5号线一期、6号线一期等项目，总投资787.39亿，对外融资459.14亿；规划快速轨道交通三期建设项目，预计对外融资比例为60%。

二、现行城建投融资体制中存在的问题

现行的城建投融资体制，经过合理调整，基本适应了杭州市发展的阶段性需要。然而随着杭州市的新型城镇进程快速发展，市域面积急剧扩大，投资需求总量不断加大，其不足初现端倪。

(一)主体责任落实有偏差

目前，从落实主体责任和资金保障角度看，当前杭州市城市建设财权和事权划分还不够明晰，财政城市建设专项资金对区县(市)补助政策存在不少问题:

1.市本级财政与区级财政在城市基础设施建设、社会保障等方面存在事权重叠现象。市本级承担了应由区级承担的部分事权，造成事权、财权承担“越位”，如基础设施征迁费用、背街小巷整治、支小路建设等建设资金使用不规范等。

2.两级财政补助事项重复交叉，区级配套不到位。目前，市级财政对区、县(市)补助项目设立按时间先后，多为“一事一议”形式，市、区两级已立项和将立项的项目存在重复，各个部门之间也存在重复立项的问题，最终造成立项项目数量众多，部分项目重复取得财政补贴资金。另一方面，区级配套资金到位率低，不仅造成市级财政支付压力过重，而且直接影响到城市建设工程效益发挥，比如造成了一批“半拉子”工程、烂尾工程。

3.市区财政承担了应由市场化运作承担的财力。目前，政府在城市基础设施领域不仅承担管理职能，还要投资建设、组织专业队伍、投入运行经费，既扮演管理者，又扮演“运动员”和“裁判员”。如在环卫作业市场化运作领域，承担环卫机具一次性费用和社会单位环卫保洁购买服务费用。

(二)城建融资能力依然偏弱

相对融资需求总量，杭州市城建融资能力依然偏弱。除去目前全市财政收入处于下行通道的阶段性因素，问题主要在于：

1.做地主体数量偏多，功能交叉，财力分散。目前杭州市共有16个做地主体(即经批准从事政府储备土地前期开发整理和实施制定项目的政府下属机构或国有企业。)，相较于成都、重庆以“1+N”经营模式的8大投融资平台(即以一个较为综合的投融资平台为核心，另设多个侧重不同经济领域的专业投资平台)，杭州市目前的做地主体性质和角色定位不够清晰，既没有统一的经营模式和管理构架，也没有统一的管理机构和规范性政策文件，数量偏多、功能交叉、存在一定程度的同质竞争，财力无法集中。

2.政府投资资金管理分散，难以形成规模效应。在建设资金保障上由财政和各做地主体分头安排，投资计划和资金筹集分散，没有统一归口的资金管理模式和政策执行标准，财政内部的管理也比较分散，如社会事业建设、城市建设、保障房建设、园文建设归口在经建处，地铁建设项目归口在综合处，杭师大等校舍建设归口在文教处，千岛湖引水工程等水利建设项目归口在农业处，每年200多亿元投资的做地主体项目归口在资产处。各处室的管理模式不一，项目建设资金分散、监管缺位，无法集中力量抓大项目。

(三)现行投融资模式力有不逮

就现阶段的政策导向和杭州市“土地财政”紧缩的实际看，全市城建仍以“政府主导”的投融资模式，存在以下三个问题:

1.地方性债务规模较大，项目投融资保障不足。《新预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称43号文)提出建立规范的地方政府举债融资机制，对之前粗放式的政府债务扩张进行约束。而2016年杭州市拉动有效投资在5000亿元的基础上增幅要确保12%、力争15%。融资权与投资权是相匹配的，地方融资权受到规范并有所降低，地方政府的投资规模亦可能发生变化。因此，杭州市财政面临清理规范地方性债务与加强项目投融资保障的双重考验。

2.做地主体运行动力不足，发展亟待转型。继《新预算法》和43号文以后，杭州市各做地主体之前承担的市政重大项目和基础设施建设项目融资职能只能逐步剥离，且不再具有发行企业债券融资的职能。换言之，各做地主体亟待转型，须从过去的城市建设、城市投融资平台向城市运营、城市服务商转变，并在这个过程中充分吸纳社会资本的参与，实现自负盈亏的市场化发展。

3.民间资本十分充裕，但尚未被有效激活。截至2016年末，杭州城乡住户储蓄存款达8493.27亿元，民营企业存款近1.8万亿，民间资本总量约为2.7万亿元。[1]而2016年社会资本投入杭州市政基础设施项目不足30亿元，也仅占2016全年全市民间投资3006.78亿元的1个百分点。

(四)PPP融资渠道推进受阻

近年来，杭州市在利用PPP项目融资，吸引民间资本注入，引入市场机制方面做出了诸多尝试。然而，依然横亘着不少问题：

1.尚未建立PPP专门机构。目前，杭州市发改委、财政局力推PPP，已做了大量的工作，也取得了很多进展。但从长远发展来看，项目落地仍需要各相关部门单位和各区、县(市)政府来具体实施，单纯依靠发改委及财政部门来推动协调相关工作，存在不小困难。此外，杭州市也尚未向社会推出PPP项目清单，相关内容仅在《政府核准的投资项目目录(杭州市2015年本)》、《杭州市企业投资项目核准管理暂行办法》、《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的实施方案》这三个文件中有部分体现。

2.PPP存量示范项目占比偏低。从近两年杭州推出的PPP示范项目来看，不难发现其中新建项目比较多，存量项目占比不高，特别是使用者付费的存量项目更少。城建项目建设周期长，投资额巨大，涉及领域多，上下游沟通协调存在诸多不可控因素，新建项目过多，对于减轻财政债务压力，化解政府债务风险益处不多。此外，在新建项目中，收益模式也多不够明确，投资规模较大的非经营性和准经营性项目数量较多。传统上由地方国有企业垄断准经营性城建项目，市场化开放程度很低。

3.PPP项目定价机制受公共政策影响较大。杭州市城市基础设施投资的盈利能力很大程度受到公共政策制约，包括价格管制、准入条件、财政补贴政策等，不确定性强，风险结构复杂。各类社会资本投资的稳定收益难以保证，民间投资活力难以被激活。

4.PPP项目专业人才储备不足。PPP项目融资技术性较复杂、专业性强，涉及金融、法律、会计、财务等多个领域的专业技术，需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前，杭州市这方面人才匮乏，满足不了推动该模式大规模发展的需要。即使通过聘请咨询公司、购买中介服务的方式，政府方在信息、专业知识不对称的情况下实施项目，仍存在较大的技术和道德风险。

(五)城建投融资项目存在诸多风险

目前，杭州市城建项目投融资风险管理方面依然存在以下问题：

1.项目监管不力，导致了投资失控风险。投资大师索罗斯说过,投资本身没有风险，失控的投资才有风险。目前在市级财政投资的项目上，有偿资金往往无偿使用，且仍有部分资金在投放前没有通过全面科学的可行性分析、成本效益分析。“政绩工程”、“一把手工程”时有发生，项目建设的随意性比较大。部分项目从立项到初步设计，再到设计的概算审核等，相应的程序未能一一到位，论证准备也不够充分。在工程建设过程中，没有形成有效的监督约束机制；工程建成后，相应的后评估机制也没有跟上。这些都是导致政府投资的失控风险突出的种种原因。

2.银行信贷为主，加大了城市建设融资的流动性风险。从各城市调研的结果显示，在对于融资渠道的选择方面，大多地方政府都把从银行贷款作为第一选择，其次是融资租赁，万不得已才会利用民间资本。杭州也不例外，除财政直接投入资金外，全市城市建设的资本大部分来自于银行。然而，城市建设项目具有投资回收期长的特性，普遍周期长达20年甚至30年，而银行提供贷款的期限却相对很短。这种以银行信贷为主的融资方式，显然与城市建设项目的特性难以匹配。因此，杭州的很多城市建设项目多采用滚动借贷的方式，借新还旧。值得注意的是，借新还旧很容易出现流动性风险，也就是如果未能借到新债，无法偿还旧债，就会出现偿债的违约，从而导致一系列资金链的断裂，与此同时，政府的信誉和公信力、社会的稳定和发展等等，都会一同遭受考验。

三、完善杭州城市建设投融资体制的若干对策思考

杭州城市建设投融资体制的完善，应着力构建以PPP融资和政府债券融资为主，城市建设发展基金为辅的融资体系，推进融资平台清理，加强政府债务风险管理，完善政府决策机制、评审机制，激发市场主体活力和潜力。

(一)完善市区两级投资城市建设的管理体制

1.对项目属性进行区分。按照政府与市场边界的界定和功能的划分原则，将城市建设项目分为纯公益性、准公益性和经营性三类。一般而言，纯公益性项目建设的资金由财政安排，如果确实需要举债融资，则主要用一般公共预算收入作偿还；准公益性项目实行项目资本金制度，应建立健全“项目建设—资金筹备—偿还债务”的平衡机制，大力推进与社会资本共建等模式，通过项目营运收入及财政补偿政策来实现该项目的收支平衡；经营性项目则鼓励社会资本自主投资。

2.实行资金分级保障。在纯公益性城市基础设施项目建设中，对于主城区范围内跨区域的快速路网等枢纽型、结构性的重大项目，相关城区分别负责其区域内征收拆迁及相应投资，市级财政负责工程建设和相应投资；主城区范围内跨区域的准公益性项目，相关区负责其区域内征收拆迁、建设及相应投资，市级财政给予适当补贴；对在一个行政区范围内实施且服务于本区的项目，由所在区负责征收拆迁、建设及相应投资。

3.完善市区两级土地出让收支制度。考虑目前杭州市区(不含萧山、余杭、富阳)范围内的土地出让收支现状，即土地出让收支统一列市级政府性基金预算管理，各区在收到市核拨土地收入时不作政府性基金收入，纳入财政专户管理。为促进市区两级事权和财权相匹配，可调整完善全市土地出让收入制度，强化全市土地出让收支管理。在此基础上，首先保证市本级对全市城市建设财政投入的调控能力，同时，充分调动各城区(不含萧山、余杭、富阳)政府投资的积极性，共同推进全市城市建设的快速稳步健康协调发展。

(二)着力提升政府自身的投融资能力

1.分类清理做地主体，做强做大核心平台。对照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)，将清理标准设定为：该投融资平台有无运营能力，有无主营业务，有无清偿债务的能力。据此标准，一是单纯为无经营性收入的纯公益性项目提供融资服务的融资平台，应取消其融资任务，对平台进行清理，而这类无经营性收入的纯公益性项目则通过财政预算、政府债券或引入社会资本等手段完成其融资任务；对于兼顾无经营性收入的纯公益性项目融资和投资职能的投融资平台，应取消其融资业务，令该平台不再保留融资职能。二是对于承担有稳定经营性收入的准公益性项目融资任务，并能够依靠其他经营业务收入来偿还债务的融资平台，应借力目前新一轮的国企改革，通过公司的整合、重组来做强做大。三是对于承担经营性项目融资任务的融资平台，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，完善公司治理结构，落实责任承担机制，改善融资平台公司的股权结构，促进投资主体多元化，逐步摆脱对商业银行贷款的单一依赖，利用资产证券化、信托融资、股权融资和产权交易等方式多渠道融资。积极推进融资平台公司通过优质资产上市，募集资金用于重大基础设施项目建设。

在此基础上，完善杭州城市建设管理机制，转变目前主要由事业单位承担城市基础设施建设任务的现状，拓展、提升市本级融资平台的代建综合能力，大力推进杭州市城建领域市场化运作的革新。应积极引入从事建筑行业的央企，提升项目专业化管理，提高城建领域市场化水平。同时，还应加强对融资平台的监管力度。提出融资平台公司信息披露要求，包括公司资产、负债规模、投资项目、资金使用等信息，构建规范化监管标准体系。

2.深入挖掘财政保障潜力。一是研究设立城市建设发展专项基金。作为城市基础设施项目，特别是纯公益性城建项目融资的一种补充方式，充分发挥财政资金的杠杆作用，将社保资金、保险资金、银行资金吸纳进来共同参与投资，从而达到对项目投资能力倍增的目的。明确利用城建发展专项基金的杠杆作用，要做好以下几点：成立城市建设发展专项资金管理职能处室，搭建高效合理的政府投资管理组织框架；优先发展城市基础设施投资引导基金和投资基金；尽快建立起与基础设施投资基金运作相适应的投资退出机制；建立健全投资咨询、项目评估与基金评估体系；建立健全法律体系，加强法律监管，促进城市基础设施投资基金的规范运作；建立健全用人机制，尽快培养出专业的基金管理人才。基于现有财权事权关系，基金主要投向六城区，重点投资主城区范围内的城市基础设施项目；覆盖范围进一步扩大到全市区县(市)和跨区域的特定项目。二是改革收费体制。继续对城市基础设施类项目的政府收费体制加以改革，理顺产品价格，[2](P71)科学、合理定价，令产品的价格能充分、合理地覆盖其建设、运营和维护成本费用；在有利于巩固中央政府收入分配格局的基础上，逐步扩大杭州市税收收入，逐步拥有相对独立的税收管理权限和获取稳定收入的主体税种，从而增强财政对城市建设的投入能力。三是紧抓国家扩大内需的政策机遇，积极争取国家投资的倾斜支持。尤其是对涉及跨行政区域的项目，如城市道路枢纽、城市防洪工程、高速公路等，争取尽快列入国家规划以获得相应的资金扶持，对属于国家鼓励发展的项目如五水共治、垃圾发电等要努力争取贷款贴息补助。[2](P71)

(三)进一步推动社会主导的融资模式

1.严格管控地方政府性债务。一是新债置换旧债，化解存量债务。杭州市应依照财政部和省的有关规定，以一定规模的新债置换旧债，优化债务结构，降低利息负担，保障在建项目的续建和资金链不断。二是规范债务管理，统筹投资计划。可由发改委会同财政局、建委等部门，将政府投资项目分为纯公益性、准公益性两类，全面考虑当年财政可用财力、土地出让收益、一般债券和专项债券预计发行情况，通过对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，根据“供给倒排需求”，确定政府性项目年度投资规模，避免盲目性和随意性。三是偿债准备金制度。应从每年的预算财力和政府预算外资金收入中，有计划地安排一定比例的资金用于偿债，设立偿债准备金，化解偿债压力。四是加强财政风险管控。充分借鉴国内外城市债务风险管理和危机处理的经验教训，逐步完善以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、偿债基金、危机化解等为手段的风险监控框架体系，有效防范市政债券系统性风险。

2. 积极拓展民间资本参与的深度和广度，促进储蓄转化。首先，与时俱进，更新观念，积极引导、吸纳与杭州市城建项目所需资金特点相匹配的民间资本注入。如，在资金安全度、收益稳定度上占优势的保险、融资租赁等民间资本，与目前杭州大部分城建项目现金流相对稳定、资金回收期限较长的特点相匹配，可将这类社会资本引入杭州城市基础设施项目的融资租赁产品或资金信托计划等。其次，切实降低民间资本的准入门槛。要把积极引导民间资本注入城建项目，作为提升全市国民经济发展和投资增长的一项重点任务，常抓不怠。因此，要切实厘清现行杭州市城建项目的投资准入政策，适时适当进行调整，加大对其的科普宣传力度，助推民间资本在城市建设上发挥更多更大的作用。再次，建立多层次的民营企业融资体系，以提高民营企业的投资实力。可通过鼓励完善驻杭各大银行的信贷政策、服务项目、追偿机制等和扶持民营企业上市、发行债券等，切实增强民营企业的资金实力。最后，站在全局和战略高度，为民营企业积极打造诚信、公平的良好投资环境。持续深化“放管服”改革，进一步精简涉企行政审批事项，提高效率，优化服务，降低民间资本注入的运行成本。进一步深化税收减免、财政补贴、利益刺激等优惠政策，把各项政策落地落细落实，确保投资者的投资回收和投资回报，坚定民营企业的投资信心。鼓励、协调驻杭各金融机构在融资、结算、转账和资本等运作方面，尽可能提供与国有企业无差别的金融服务；在贷款审批、利率计算上尽可能将民营企业和国有企业平等对待；在贷款担保上采取统一的衡量标准；在上市公司的选择上统一价值标准。[2](PP80-81)

(四)完善PPP项目融资长效机制

1.尽快建立PPP项目专门机构，完善工作推进机制。应由财政、发改、住建等多各部门联合筹建市级PPP项目管理中心，下设项目组、融资组、政策组和培训组，统筹协调PPP模式下公共项目建设的相关工作职能。在此基础上，完善PPP工作推进机制。首先，制定PPP项目决策机制、评审机制、要素资源配置机制、审批程序及管理办法。其次，出台杭州市城建基础设施PPP投融资模式改革总体方案和PPP投融资模式改革实施方案，统领上述PPP项目推进机制。再次，应区别采用政府与社会资本合作(PPP)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—租赁—转让(BLT)、转让—运营—转让(TOT)、政府补贴及政府购买服务等方式进行投资建设或运营。[3]

2.尽快推出杭州市PPP项目清单，建立项目库。相关部门在科学规划的基础上，对2017—2018年涉及公共服务、基础设施领域的政府投资项目进行严格甄别筛选，将适用PPP模式建设要求的公共项目归集整理，拟实行PPP模式建设的公共项目，由PPP管理中心审核通过后分批公开发布项目信息，并将发布项目纳入PPP项目库统一管理。应优先立项与有持续、稳定收益的城市建设项目，如轨道交通、高速公路、供水供气供电等项目；次优先立项对现行财政政策支持力度较大的公共服务项目，如教育、医院、养老机构等；最后立项没有或基本没有使用者付费的项目，如市政道路、生活污水处理、生活垃圾处理等。此后，还应定期推出杭州市PPP项目库清单，推进政府与社会资本合作推广工作，建立市政府与社会资本联席会议制度。确立PPP试点项目后，应跟踪、汇总PPP项目推进情况，反馈相关信息。

3.明确PPP项目收益的动态平衡定价机制。作为理性经济人，企业作出投资于城市建设领域的决策时，其动力即为投资回报率，而对于基础设施建设的回报关注点无疑就是该项目的定价机制。首先，在城市基础设施产品的初始价格制定时，应在保证社会公共利益的前提下，充分考虑该项目的建设目的、全市的消费物价水平、居民收入水平和承接此项目的企业的运营、维护成本等因素，合理制定该产品的价格，要让投资方有利可图。其次，PPP项目的运营周期通常长达20～30年，对城市基础设施产品的初定价格过低或者过高，就会相应出现社会效益增大而社会资本投资亏损，或社会效益走低而社会资本盈利过高的情况。无论是哪种情况发生，必然的结果就是该项目合作的失败。因此，在拟定PPP项目合作的相关合同和协议时，应包含对城市基础设施产品定价“动态可调整”的条款，以平衡项目的风险和收益。城市基础设施产品的价格调整不宜太频繁，一般以5年为一个周期，应根据全市的消费物价水平、居民收入水平、项目收益率、运营维护成本、税收等指标，对本阶段和下一阶段该社会资本的盈利能力和水平进行评估，据此合理定价。从而，也可增强其他民间资本的投资信心，激发其投资热情，提高投资效率，促进投资发展。

4.着力培育PPP项目管理的专业人才队伍。在加快推进设立杭州市PPP项目管理中心基础上，配置和完善相应的PPP专业服务机构体系，可充分利用杭州市政府采购专家库系统、杭州市智慧才人平台等载体，面向社会公开征集一批懂政策、懂规则、懂业务的PPP项目管理人才，尤其是具备金融、法律等方面知识的高素质专业人才。以期在推进PPP项目建设过程中，可为政府规避有可能会承担的政策、法律和金融风险，为政府与社会资本的合作共赢打造坚实基础和良好环境。[4]此外，还应加强PPP项目的政策宣传普及和培训力度。鉴于PPP项目政策性强、操作流程多、专业跨度大的特性，可通过座谈会、网络视频、宣传册等手段做好相关政策的宣传和普及工作，重点落实好相关业务操作流程的培训，以确保PPP项目顺利落地实施。如，定期邀请财政部科研所专家，为市政府、各市区以及负责公共服务供给的有关部门单位主要负责人组织PPP专题培训。

(五)进一步健全城建投融资的风险防范体系

1.建立全过程、精细化的投融资项目管理机制，提高资金的使用效率。首先，应强化对城市建设项目的前期科学论证，加强规划的编制和管理，注重规划的科学性、专业性、前瞻性和可操作性；明确严格落实城市建设投融资项目决策程序，重大基础设施投融资项目应由政府实施集中管理；明确城市建设项目投融资预算编制工作与发改委年度投融资计划相匹配，形成全口径的杭州城市建设项目投融资预算草案规模，强化对投融资项目的预算管理；逐步完善以社会资本主导的投资决策机制，提高城市建设项目投融资决策的科学化、民主化。其次，还应强化对项目在建过程中的质量监管和规范性监管力度；认真落实建设项目管理制度，制定并落实项目管理人员的岗位责任制和责任追究制，明确其管理职责、激励和惩戒机制，以构建并完善项目申请和项目实施成效相匹配的良性循环；最后，还应建立并完善城市建设项目全过程监管的体制机制，加大对违法、违规行为的检查力度和惩处强度，以保证项目建设和实施的全过程始终在有效的监管之下。

2．构建科学合理的债务管理制度，强化融资风险监测预警工作。政府相关部门应建立城市建设项目完整的债务管理制度，该制度包括以下内容：一是债务预算管理制度，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关规定以及本市财政收支实际情况，对拟建项目的生产预算、成本预算、销售及管理费用预算进行准确估算。二是举债评审制度，对拟建项目的举债规模、成本、偿债渠道等进行可行性分析和评审论证，尽可能避免举债的盲目性和随意性。三是偿债责任制和责任追究制度，可把城建项目的举债、资金使用、偿债情况作为评价相关领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，纳入问责范围。以杜绝盲目举债、低水平重复建设，而造成的资金损失和资源浪费，又或者因工作过程中失职、渎职、玩忽职守，而造成无法按期还本付息，资金链断裂的不良后果。四是财政风险预警制度。明确存量债务额度、债务负担率、偿债率、利息支出率、债务依存度等一系列的财政风险监控指标，科学、合理构建风险评价体系。在此基础上，通过这些监控指标与风险信号，把杭州市城建融资风险控制在安全可靠的范围之内，最大可能地防范金融和财政风险。

[1]杭州市统计局.《杭州市统计年鉴(2016)》[EB/OL].http://www.hzstats.gov.cn/web/show_news.aspx? newsid=ZkNXLQ/tzwk=&id=EuvfD175mjE=&text=vd psN136 Pcao1v18 yOEw4A==

[2]丁芸.城市基础设施资金来源研究[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[3]常友玲，仲旭，郑改玲.我国地方政府投融资平台存在的问题及对策[J].经济纵横，2010(5).

[4]四川省财政厅.推行PPP模式的实践路径及需要重视的问题[EB/OL]. http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/sichuancaizhengxinxilianbo/201412/t20141224_1171734.html

(责任编辑：李贝贝)