全球化对福利国家政治、经济和社会政策影响的逻辑分析

□ 冉 昊

全球化对福利国家政治、经济和社会政策影响的逻辑分析

□ 冉 昊

全球化对福利国家政策的影响，不仅限于经济层面，还包括政治和社会层面。对政治的影响，主要表现为欧洲版图的融合，以及跨国流动人口的管理；对经济政策的影响，主要表现为产业结构转型导致的劳动力政策和社会保障政策的调整，以及金融市场的自由化趋向。而出人意料的是，在社会政策影响方面，代表了自由主义意识形态和市场化趋向的全球化，同强调政府主导二次分配的福利国家社会政策之间并没有产生激烈的冲突；相反，全球化对社会政策的扩张起到了积极的促进作用。事实证明，加入全球化进程、积极融入世界体系和扩张社会政策、提高社会保障之间并不矛盾。

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以往有关全球化对福利国家政策影响的分析，主要集中于经济层面。然而，伦敦政治经济学院教授戴维·赫尔德(David Held)指出，全球化不仅局限于经济维度，也包含了政治、社会等维度，是社会生活各个方面的综合影响。[1]因此，如果要全面评估全球化对福利国家政策的影响，那么它既应包括经济层面的自由贸易的流通，全球金融体系的调整，跨国公司的扩张，也应包括法律层面的跨国知识产权保护，人口学层面的移民变动，以及政治和社会层面的公共政策的变化等，而绝不仅仅是经济层面。

全球化的开路先锋是自由主义意识形态。全球化所带来的关税的降低、资金的自由流动、全球金融体系的融合、跨国公司的发展、国际分工的加剧以及由此带来的劳动力的自由流动等，所有这些特征，都是自亚当·斯密以来自由主义者及新自由主义者所追求的发展方向。全球化打破了国家间的藩篱，增加了国家间的融合。但它同时也固化了现存的国际规则——这些规则大多是老牌资本主义国家或传统福利国家制定的，于是规则的“剪刀差”效应被释放，以确保这些福利国家作为规则制定者的优先利益。虽然有观点认为，发展中国家在此过程中可以通过遵循比较优势的产业政策受益于全球化，形成规则制定者与规则遵守者双赢的局面，[2](PP101-136)但在固化的既定规则下，很少有经验表明遵循比较优势可以使产业结构自动升级，比如从劳动力密集型自动升级到资本密集型*林毅夫认为，发展中国家的经济发展应遵循比较优势，即先发展劳动密集型产业。比较优势战略会引导国家经济发展逐渐升级为资本密集型产业。参见林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店1999年版，第58页。。所以，在“全球化”的招牌下，自由主义的意识形态渗透到全球绝大多数角落，而传统福利国家则会通过政治、经济和社会政策的调整，来确保其规则制定者身份的常存和利益的永续。

那么，全球化对福利国家政治、经济和社会政策的调整产生了哪些具体影响？全球化所代表的新自由主义在全球力量的膨胀，是否会和福利国家所强调的政府主导二次分配发生内在冲突？本文将围绕这两个问题展开。

一、政治和经济政策的调整

全球化对福利国家政治和经济政策的影响，体现为如下两方面：

1.政治影响

首先，全球化对福利国家的政治影响主要表现为欧洲政治版图的整合。这种整合主要是指国家间的融合和政治制度的整合。它表现为欧洲一体化进程的推进。欧洲一体化进程是全球化的局部表现，也是全球化影响下政治整合的具体体现。欧洲一体化具有外溢功能，从政治制度层面的欧洲议会、欧盟委员会和欧洲法院，到经济层面的欧元的使用，再到宪法层面的欧盟宪法；从最初的经济职能，到法律职能，再到社会职能。欧洲的政治整合以多维的形式表现出来，并从政治经济层面外溢到社会政策层面。然而，这种一体化进程并非一帆风顺，它伴随着间歇性的反复，如欧盟宪法被否决和欧债危机。这类反复则代表着对代表新自由主义思潮的市场化的反向运动。

其次，全球化凸显了福利国家的移民问题。全球化导致各国产业结构的转型，加上东欧各国的政治更迭，增加了欧洲国家的跨国移民流动。西欧诸国经济水平较高，劳动力成本自然高昂，再加上这些国家人口老龄化，使其劳动力相对短缺，因而促使东欧各国的劳动力流入，接替从事西欧一些国家的低技术工种。移民问题虽然在各国情况存有差异，但反映了一个基本特点，即以全球化为代表的新自由主义转型带来了人口的迁移和流动。[3](PP278-291)这就给那些传统福利国家的人口管理提出了新的挑战。

2.经济政策的调整

第一，全球化对福利国家的产业结构变化产生了深刻影响。全球化对福利国家的服务业增长起到了重要的推动作用。从20世纪80年代起，福利国家的产业结构发生了显著变化。一方面，除美国在20世纪60年代中期提前开始由制造业向服务业转型外，英国和德国分别在20世纪80年代中期和末期也实现了制造业向服务型经济的转型，即服务业占GDP比重超过百分之六十。[4]而其他福利国家也相继进入服务型经济阶段(见表1)。另一方面，福利国家制造业对经济的贡献显著下降，制造业在产业结构中的占比逐渐降低，这些福利国家的制造业陆续转移到了新兴市场国家(见图1)。

表1 西方部分发达国家服务业占GDP百分比(2010年)

资料来源:http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_sector_composition

图1：发达国家和新兴市场国家制造业GDP占比的比较。

资料来源：‘The new maker rules’ (2012),in Economist,24th,Nov.

传统福利国家的服务业本身也经历着全球化。有两个指标可以说明问题。一个指标是服务业出口额及其对出口总额的占比。研究表明，福利国家服务业的出口自1980年以来持续增长，[5]而这些国家服务业出口占出口总额的百分比也几乎都增加了(见表2)。另一个指标是服务业跨国公司的数量。全球财富五百强企业中，服务业企业虽然收入和利润在上世纪90年代并未增长，但服务业企业的数量在此之后有大幅的增加(见表3)。

全球化改变了福利国家的产业结构，它使得福利国家一方面把劳动力政策调整得更为灵活和开放，因为服务业比重的增加意味着劳动力的自由流动性会逐渐增加，它需要更为开放的市场来接纳具有高流动性的劳动力群体；另一方面把相关的社会保障政策调整得更加符合市场化运作的需要，制定更具有选择性而不是覆盖性的社会保障制度，因为劳动力的自由流动意味着企业对雇员提供社会保障的意愿降低，而劳动力市场的均衡与否将由劳动力在市场上的供需关系来决定。

表2：1987-1997年间OECD国家服务业出口占出口总额的百分比

资料来源：Hufbauer G and Warren T (1999).The Globalisation of Services.What Has Happened? What Are the Implications? presented at the International Conference of Private Business，Organizations,The Service Economy:An Engine for Growth and Employment,hosted by the Institut der Deutschen Wirtschaft Koln,in Dresden,3-4 June.

表3：财富500强企业中服务业企业的占比情况

资料来源：Hufbauer G and Warren T (1999).The Globalisation of Services.What Has Happened? What Are the Implications? presented at the International Conference of Private Business，Organizations,The Service Economy:An Engine for Growth and Employment,hosted by the Institut der Deutschen Wirtschaft Koln,in Dresden,3-4 June.

第二，全球化对福利国家金融体系的调整产生了重要影响。自20世纪60年代以来，以贸易保护主义为内核的嵌入性自由主义开始衰落，新自由主义兴起。在金融市场层面，它表现为融资的市场化，这成为西方发达国家——无论是以德国为代表的法团主义国家，还是以北欧为代表的社会民主主义国家——在金融领域改革的方向。融资率对于国内生产总值占比的变化说明，融资的市场化在加剧(见表4)。可见，福利国家在金融体系的调整上显示出了一种趋同性，即市场化取向。

表4：金融市场融资率，1980—1999年(融资量占国内总产值的百分比)

资料来源：Perraton J and Clift B (2004).“So Where Are National Capitalisms Now?” in Where Are National Capitalism Now? edited by Jonathan Perraton and Ben Clift.New York:Palgrave MacMillan.p.226.

概言之，全球化对福利国家的政治影响，主要表现为欧洲版图的融合，以及跨国流动人口的管理；对经济政策的影响，主要表现为产业结构转型导致的劳动力政策和社会保障政策的调整，以及金融市场的自由化趋向。无论何者，其本质都是自由主义和市场化。然而，当全球化对福利国家政策的影响从政治和经济层面外溢到社会层面，那么社会层面具有的各种非市场化、甚至反市场化特征就会暴露出来，比如二次分配领域政府公共开支的不断增加，以及由此导致的政府角色的不断加强——此时我们会发现，这和自由主义者所一贯倡导的大市场和小政府主张，是天然背离的。那么，当打着“自由主义”招牌的全球化，遇到了反自由化倾向的福利国家社会政策时，是否还会像它遇到福利国家政治和经济政策时那般势如破竹？

二、社会政策的调整

单从理论上看，代表新自由主义和市场化趋向的全球化，同强调政府二次分配功能的社会政策之间，必然抵触和对立。但实际情况恐怕会让一些人大跌眼镜。

第一，全球化促发了社会政策的扩张。原因有两点。一是地缘因素。由于西欧诸国面积狭小，其经济发展多为外向型导向，故而处于较高程度的国际经济交易体系中。[6]由此带来的经济不安全和潜在的动荡使得各国政府倾向于通过发展社会政策来缓解人们的不安情绪并确保经济的平稳运行。因此，从政治和经济安全的角度来看，全球化有利于发展社会政策。二是经济政治连串效应。具体而言，全球化促进了国际分工，作为新兴市场的劳动密集型国家获得了大量的就业机会，从而导致劳动力成本相对高昂的西欧发达国家的失业人口增加。这种由全球化带给西欧诸国劳动力的不安定感，使得他们有更加强烈的动机支持左派政党赢得选举，从而确保工人的利益。而左派政党通常倾向于福利扩张的社会政策。因此，全球化促使工人阶级通过政党和选举等政治手段来促进福利。相关研究也表明，福利国家通过充足的社会保险来对冲国际经济带来的就业风险和收入风险，以补偿一般工人由于全球化而造成的损失。[7]

如果我们用“贸易开放度”作为衡量全球化的指标，并用“公共开支”作为衡量社会政策强度的指标，结果我们会发现这两者之间存在明显正相关。这意味着全球化对一国的社会政策扩张，是有可能起到促进作用的(见图2)。[8]另外，不同研究都表明，对于福利水平相对较低的国家，[9]或者小型的福利国家，如欧洲大陆的一些面积不大但经济较为发达的国家，其社会支出占GDP百分比不降反增，说明全球化更有利于这些福利国家的扩张，并且国家越融入全球化，福利程度反而越高。[10]

图2：1960-1993年OECD主要国家贸易开放度和公共开支之间的关联

注：国家名称对照：USA美国；Can加拿大;Aus澳大利亚;UK英国;Ger德国;Ita意大利;Fra法国;Den丹麦;Nor挪威;Swe瑞典;NL荷兰;Bel比利时;Aut奥地利；Ire爱尔兰;Jap日本

资料来源：Iversen T (2001).The Dynamics of Welfare State Expansion:Trade Openness,De-industrialization,and Partisan Politics,in Pierson,P.(ed.) The New Politics of the Welfare State,Oxford:Oxford University Press.

进一步研究我们会发现，全球化对福利国家社会政策的影响，在不同的领域会以不同的方式表现出来。比如，净贸易额促进了去商品化的程度，以及社会福利开支的增长；贸易开放也促进了去商品化的程度，资本项目的自由化促进了社会保障的转移支付；外商直接投资的开放和社会保障支付转移之间，以及净移民和社会保障支出之间，则呈现曲线关系，即有时促进有时阻碍。[11]可见，对不同的社会政策领域，全球化所产生的影响程度是不同的。又比如英国的医疗保障制度(或称为NHS)，全球化对它并没有产生什么影响，但由于这项制度为所有生活在英国的居民提供免费的基本医疗，已属较高层次的福利保障，全球化对它虽无贡献，却也没有拉低其福利待遇，这就可以算作对该项社会政策的最大支持了。

第二，全球化引起了福利国家制定社会政策的超国家化(supernationalization of social policy)。近年来一个新的趋势是，许多国际组织诸如国际货币基金组织、世界银行以及国际劳工组织，越来越多地参与到国家的社会政策制定中来。[12]例如，世界贸易组织通过促进贸易的自由化，为社会福利的供给提供了一个全球性的私人供给市场，并由此削弱了以国家为单位的福利体系。[13](PP318-330)国际劳工组织则间接地促进了各国的社会保障开支。[14]

超国家化组织逐渐介入各国社会政策制定过程的原因在于，全球化使国家在福利政策方面日益丧失自主性。[15]国家间的非零和博弈，通常以双方的让步来实现双赢，但在加强融合的同时也削弱了各自的独立性，从而减弱了通过社会政策来二次分配的力度。而渐增的国际化程度反倒限制了政府在政策上的选择性。[16](PP164-193)

第三，全球化带来了福利国家制定社会政策的欧洲化(Europeanization of Social Policy)。全球化使欧洲正经历一场社会模式的转型，它通过协调开放管理(the Open Method of Co-ordination)开启了新的欧洲治理方式。[17]其要点在于各国政策制定者能够接受一种欧洲化的普遍的治理方式，来共享政策制定和实践的经验。它实质上是欧洲社会政策的一体化。然而，欧洲一体化进程几十年来的经验表明，在政治上和经济上进行这种所谓的“欧洲化”仍然路漫漫其修远兮，更何况社会政策？事实上，福利国家的福利供给的多样性和国别性差异，使得欧盟层面上的福利政策制定和实施非常困难。[18](PP292-305)

由是观之，全球化与福利国家的社会政策之间并没有发生激烈的冲突；恰恰相反，全球化在某种程度上扮演了福利国家社会政策扩张的催化剂。然而，为什么原本摧枯拉朽的全球化，到社会政策层面就止步不前了呢？我想一方面可以用卡尔·波兰尼的社会转型双向运动理论进行解释：当市场入侵社会时，政府本能地会通过社会政策采取一种补偿机制，体现为社会对于市场的反向保护运动；另一方面原因可能是当全球化由政治和经济层面外溢到其他层面尤其是社会层面时，全球化的表现方式就不仅仅是新自由主义和市场化了。因此，如果我们把全球化仅仅理解为经济层面的全球化，就犯了外延不周全的逻辑错误。

三、小 结

全球化对福利国家政策制定的影响包含又不局限于政治和经济方面，并且通过政治和经济外溢到社会层面。

对于福利国家的政治和经济政策，全球化产生的影响集中表现为新自由主义的自由化和市场化特征，包括产业结构的调整和金融体系的调整，而通过产业结构的转型，全球化也的确影响了社会保障的供给。但这个过程也同时激活了社会对市场保护的反向运动，如欧洲一体化间歇性的挫折、英国脱欧等黑天鹅事件都是这一反向运动的具体表现。因此，过于激烈和冒进的自由主义意识形态并不一定能够促进全球化，而可能起到反作用。当前这一波逆全球化表现恰恰有可能是对此前过于激烈的自由主义在全球范围内假借全球化快速推进之态而扩张的一种本能的保护反应。从这个角度来说，短暂的保护主义、极端思潮和逆全球化态势，对全球化在政治和经济政策领域的持续性发展，未必是一件坏事。

对于福利国家的社会政策影响，全球化所表现的新自由主义特征大为减弱，全球化和政府主导的二次分配功能之间未必是对立关系；恰恰相反，全球化反倒促进了福利国家社会政策的扩张。这也从一个角度说明，积极地融入世界并不妨碍加强社会政策、提高社会保障方面的投入。换言之，全球化带来的关税壁垒的下降，以及贸易、货物与资本等要素的自由流通，并不会导致一国二次分配能力的下降，也不会影响该国二次分配的力度。与此同时，增强一国的再分配力度(如加强财政转移支付力度、降低贫富差距，以及加大在社会保障与民生领域的投入)，更不会导致贸易和关税壁垒的上升和闭关锁国。可以说，二次分配对全球化只有促进而不会有阻碍。偶尔出现的一些逆全球化与二次分配增加同步进行的例子，只能表明其事件发生的先后，而不是必然具有逻辑关联。

本文的研究结果有助于我们重新认识全球化的实质，重新理解全球化对福利国家政策的影响，以及它和社会政策之间的内在关系。

[1]Held et al.(1999).Global Transformations:Politics Economics and Culture.Stanford:Stanford University.

[2]林毅夫、蔡昉、李周.中国的奇迹：发展战略与经济改革 [M].上海：上海三联书店，1999.

[3]Castles S and Schierup C-U (2010) ‘Migration and Ethnic Minorities’,in Castles et al.(eds),The Oxford Handbook of The Welfare State.Oxford:Oxford University Press.

[4]商务部政研室.当前世界服务业发展新趋势、新特点及其对各国经济的重大影响[EB/OL].http://zys.mofcom.gov.cn/aarticle/e/200610/20061003422468.html.

[5]Hufbauer G and Warren T (1999).The Globalisation of Services.What Has Happened? What Are the Implications? presented at the International Conference of Private Business，Organizations,The Service Economy:An Engine for Growth and Employment,hosted by the Institut der Deutschen Wirtschaft Koln,in Dresden,3-4 June.

[6]Katzenstein P (1985).Small States in World Markets.Ithaca,NY:Cornell University Press.

[7]Garrett,G (1998a).Partisan Politics in the Global Economy.New York:Cambridge University Press.Also,Garrett,Geoffrey 1998b.“Global Markets and National Politics.” International Organization 52.

[8]Iversen T (2001).The Dynamics of Welfare State Expansion:Trade Openness,De-industrialization,and Partisan Politics,in Pierson,P.(ed.) The New Politics of the Welfare State,Oxford:Oxford University Press.

[9]Hicks A(1999).Social Democracy and Welfare Capitalism.Ithaca,NY:Cornell University Press.

[10]Genschel P (2004) ‘Globalization and the welfare state:a retrospective’,Journal of European Public Policy,11 (4).

[11]Brady D,Beckfield J and Seeleib-Kaiser M (2005).‘Economic globalization and the welfare state in affluent democracies,1975—2001’,American Sociological Review,70.

[12]Deaon B (2007).Global Social Policy and Governance.London:Sage.

[13]Swank,D.(2010) ‘Globalization’,in Castles et al.(eds.),The Oxford Handbook of The Welfare State.Oxford:Oxford University Press.

[14]Strang D and Chang,PM (1993).The International Labour Organisation and the welfare state:Institutional effects on national welfare spending,1960-80.International Organization,47(2).

[15]Huber and Stephens (2001).Development and Crisis of the Welfare State.Chicago,IL:University of Chicago Press.

[16]Stephens JD,Huber E and Ray L(1999).“The Welfare State in Hard Times.” Pp.164-193 in Continuity and Change in Contemporary Capitalism,edited by H.Kitschelt,P.Lange,G.Marks and J.D.Stephens.New York:Cambridge University Press.

[17]Hemerijck A (2002) ‘The self-transformation of the European Social Model(s)’ in G.Esping-Andersen et al.(2002) Why We Need a New Welfare State,Oxford:Oxford University Press.

[18]Falkner G (2010) ‘European Union’,in Castles et al.(eds),The Oxford Handbook of The Welfare State.Oxford:Oxford University Press.

(责任编辑：黄俊尧)

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1243(2017)03-0036-006

作者：冉昊，中共中央党校科社部社会发展理论教研室副教授、博士，北京大学国家治理研究院兼职副研究员，主要研究方向：福利制度与社会改革，邮编：100091