浅议城市居民小区违建治理

冯兰会

摘 要：通过分析小区违建对社会公平、法治社会建设、邻里关系和建筑安全的危害，以及与现今法律法规不健全、城管授权不明确、物业缺乏执行能力及意愿和居民自主治理不具约束力的治理困境，根据奥斯特罗姆的公共组织理论，运用公共权力与私人体制相结合的方法，提出应该从明确界定居民空间权利的角度完善相关法律法规、加强城管行政职能和提高行政效率、授予物业行政权力和鼓励居民自主治理、加强监督等治理对策。

关键词：城市居民小区；违建；治理

中图分类号：C916.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）16-0192-04

现如今，大部分小区都存在违建现象，业主们作为追求自身利益最大化的理性人，都十分热衷在住宅区内违建。这一现象屡禁不止，不仅影响了邻里和睦关系，影响城管和物业对小区的治理，更影响了社会的长期稳定。本文从小区违建的类型、危害和治理现状与困境进行分析，提出治理对策。

一、小区违建的类型

违建的主要类型有占用顶楼空间、私建地下室和占用公共用地这三种。

（一）占用顶楼空间

楼顶作为小区的公共空间，主要是供本楼栋居民晾晒衣服、被子之类的东西，但是，许多顶层住户为了扩大自家休闲区域，在楼顶加盖违建物，严重侵犯了其他业主的合法权益，并且造成了巨大的安全隐患。例如南宁市江南区的某小区在2013年交付使用时，顶楼大多都是超过200平米的复式楼，约15户业主的楼顶上均出现违建现象，总面积多达2 400平米。由于楼栋的房顶高度有限，部分想私建阳光房的户主见楼顶无法再加盖就向下挖掘。40多厘米深的凹坑严重地破坏了房屋的保温层和防水层，只剩下一些皮线裸露在外面，坑槽周边散落着凌乱不已的砖头和木板，由于施工引起的强烈震动使得卧室和客厅的墙皮大面积地脱落。

（二）私建地下室

随着社会经济的发展，市民们对居住条件的要求也逐渐增高，已经买完的房子其面积无法改变，于是一些居住在一楼或者别墅区的居民就想到了增加房屋面积的好办法——私建地下室。吉林省长春市私挖地下室的现象出现得越发频繁，市里某别墅小区内不少业主争相私挖地下室，面积普遍在200平米左右，设置包括酒窖、健身区、电影院等，有的甚至挖到了地下五层。在这个别墅区里，住户们对于开挖过后悬在空中的煤气管道置之不理，对于私自开挖对附近山体可能造成的山体滑坡等危害也全不理会，甚至保安员巡逻时看到给地下室倒土的卡车也装作没看到。

（三）占用公共用地

随着生活水平的提高，越来越多的居民随意在小区空地画圈占地来停车或者私自搭建小仓库来装些废旧物品，有的小区居民甚至圈占公共绿地种植蔬菜，诸如此类占用小区公共用地的违建行为层出不穷。江苏南京下关区的一所私立幼儿园由于学校教育用房面积不足，就用铁栅栏将住宅小区两幢楼之间一块足足有200平方米的空地圈占起来，在空地上设置滑滑梯等娱乐设施，只留下一处小铁门供日常进出，不用时就在铁门上加了把锁，使得这块小区公共用地完全被幼儿园独立支配。但是，该小区建设初期就没有留下足够车位，也没有地下停车库，自从幼儿园圈占了小区这块空地做室外游乐场，就加剧了小区停车问题。

目前关于违建还没有标准的概念。一般就是指违反了《中华人民共和国城市规划法》规定，未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。小区违建即是指在小区内的违法建设。由于小区居民盲目跟风，抱着罚不责众的心态跟随违建业主一起违建，这种行为侵犯了所有小区业主的合法权益，同样包含违建业主本身。而且房屋的建设是有严格的建筑安全标准的，任意对房屋结构进行改变都会直接影响到楼体的安全。面对违建行为，我们必须依靠公共权力来维护我们的合法权益。

二、小区违建的危害

（一）影响社会公平

党的十七大提出：“实现公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”在新的历史阶段，社会主义和谐社会需要公平来作为一个标尺，衡量社会的和谐度，积极调动人民群众的主动性和创造性投入到社会主义事业的建设中去。占用顶楼空间、私建地下室、占用公共用地都是占有了不属于自己的利益，侵犯了他人的利益，影响了社会公平，不利于社会主义和谐社会的建设。

（二）危害法治社会建设

小区违建业主无视国家、地方颁布的法律法规，以个人利益为前提，违法建设自家的房屋，藐视法律的权威，损害遵纪守法的小区其他居民的合法权益，政府公信力也会消解[1]，不利于法治社会的建设。

（三）影响邻里关系

小区违建行为严重破坏了小区的形象，影響了居民的正常生活，并且导致小区垃圾成堆、臭气冲天，大量的违法建筑还容易产生许多的建筑垃圾，严重影响小区的卫生环境。伴随着违建而来的外来工作人员，同样加剧了小区的治安问题[2]。而且，居住在高楼耸立的小区里，居民们之间的情感交流程度、信任度都远远不及在以前的小区，因此，违章建筑更加容易引发小区邻居之间纠纷，激化物业与业主之间的矛盾。有时甚至在调解失败之后发展到口头对骂，大打出手，严重影响了小区的邻里和谐关系。

（四）存在建筑安全隐患

小区里违章建筑往往都没有国家认定的合法的设计建筑单位设计，没有严格履行建设的监管程序，没有合法的建筑施工单位施工，施工标准低、质量差，存在安全隐患，有的甚至会堵塞小区安全通道和消防通道等。有时，由于强制拆除违法建设直接涉及到个人利益，当事人在执法部门行动时往往会采取极端行为加以阻挠，以暴力手段对抗执法，有些案件甚至造成了较大的社会影响，扰乱了社会秩序[3]。

三、小区违建的治理现状及困境

（一）治理现状

现今，我国城市居民小区违建治理现状有三方面：第一，职能部门制定相关法律法规强制整改。例如，2011年4月27日，北京市住建委下发《北京市住房和城乡建设委员会关于制止、报告物业管理区域内违法建设和违法经营行为的通知》；2013年1月23日福州市人大常委会修订《福州市物业管理若干规定》；2016年3月1日根据市委市政府安排，兰州市住房保障和房产管理局近日下发了《兰州市物业小区安全生产整治工作实施方案》《兰州市物业小区违章建筑排摸整治工作方案》。第二，城管和物业联合整治。例如，江苏南京市金沙江东街附近某个高档小区，部分住在顶楼的业主们偷偷在自家露天阳台上搭建了各色各样的房屋33处，这让所有居民感到害怕，生怕楼顶上违建的房屋太重，令楼梯承重墙难以承担，纷纷投诉至物业。物业公司找到业主后下发整改通知书，制止其违规搭建阳光房，但是由于物业没有执法权，违建业主们既拒绝见面，又不愿意停工，物业即向当地城管部门反映，联合城管部门一起控制违建。但是，由于小区业主会和城管“躲猫猫”，导致违建难拆[4]。第三，居民自主治理。以上海市松江区某小区为例，该小区二期有住户1 400多户，3/4人口为外来人口，大多为30～40岁的白领。据调查发现，该小区存在众多问题，最严重的是群租问题，数量多达三四十户，特别集中在小区别墅区，经多次劝阻后仍无明显效果。因此，希望能通过居民自治的方法，形成统一化管理，在这样的情况下制定出《居民公约》。但是，由于居民自治的奖惩多以道德和精神层次方面，只能在前期对违建业主起到震慑作用，久而久之，居民便会消极对待，致使名存实亡，违建现象过后仍出现[5]。

（二）治理困境

1.法律法规不健全。虽然不少省份城市如今充分重视违建问题，但是制定的相关法律法规文本不健全，不足以解决此问题。首先，部分城市制定的法律中虽然规定私建地下室、占用公共绿地等为违建，但是违建方式层出不穷，法律很难完全列举出所有的违建方式，同时，法律也并没有清楚地规定操作规则和试用流程；其次，在已知出台的关于违建的法律法规中，鲜少有明确指出违建所需承担的法律责任，即使在诉讼到法院的情况下，大多数的判决也都是责令拆除，对违建业主没有实质上的损害，并不能从根本上遏制违建现象，同时造成了极大的财富浪费；再次，违建执法机构——城管依法执行不健全，不按照国家规定的法律文本去执行；最后，国家相关部门虽然制定了不少法律，但是仅处于发布状态，大多数并没有得到贯彻落实，人们不知道相关法律，自然会出现违建现象。

2.城管行政职能授权不明确。《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的规定，城管作为解决违建的执法部门，要不遗余力地发现并拆除违建，发挥中坚力量。但是，就目前违建现象如此严重，城管部门人力有限、精力有限，在没有人员举报的情况下，难以发现违建行为[6]。另外，城管素质参差不齐，不同的地方城管执法水平不同，致使违建处理效果也不同。如深圳市不断加强城管文明执法、人性执法教育，不断提高执法水平，违建处理效果明显好转，而南京等地城管暴力执法，与业主发生直接冲突甚至拳脚相加，致使违建业主抵触城管执法，违建处理难上加难。再有，城管部门查处一起违建从立案到执行完毕至少需要一个月以上的时间，同时还需要每天安排专人进行停工拆除监管，往往力不从心，也给业主利用空隙时间进一步加强违建的可能[7]。

3.物业缺乏执行能力和执行意愿。物业没有执法权，在发现小区存在违建现象时给业主下发整治通知书，由于不具有法律效应，业主常常不予理会。之后物业通知城管来执法，中间不仅耗时费力，还有部分业主可能不予配合，增加监管成本，造成资源浪费。同时，物业作为维护业主利益和服务业主的企业，常常在就算知道业主存在违建行为的情况下也会假装视而不见，毫无执行意愿，更有甚者可能在城管执法时帮助业主躲避责罚，导致解决违建问题遥遥无期。

4.居民自主治理不具约束力。即使小区居民形成了居民自主治理环境，但是由于其不具有约束力，对违建问题的治理也束手无策。首先，由于业主们都住在一个小区，碍于面子问题，可能即使在发现有违建问题存在的时候也选择视而不见，不会想去管。其次，就算有的居民实在看不下去了想要管，但是本身居民自主治理是没有执行能力的，违建业主根本置之不理。再次，在自治组织管理不成的情况下，小区居民去举报，但是这一过程费时费力，还会产生一定的成本，很多居民到最后也就会放弃。

由于法律法规不健全、城管行政职能授权不明确、物业缺乏执行能力和执行意愿和居民自主治理不具约束力的治理困境，加上违建本身的隐蔽性和居民的盲目从众、法不责众的心理，违建现象日益加剧，所以要从更加系统的方面来治理违建问题。

四、治理对策问题展望

鉴于现有的方式都无法彻底解决小区违建问题，本文提出借鉴奥斯特罗姆的组织理论，运用公共体制与私人体制的多方面的结合的方案来解决违建问题。

（一）从明确界定居民空间权利角度完善相关法律法规

空间权作为公民、法人或其他组织利用土地地表上下一定范围内的空间，并排斥他人干涉的权利[8]。首先，立法机关必须制定完善法律，明确界定居民空间权利，并明确指出如何利用公共空间来赢取经济收益。而小区的顶楼、公共用地都是小区居民共有的，如果某一业主私自使用就是侵害了其他所有者的合法权益，理应受到处罚。其次，地方立法机关按照国家立法机关制定的法律结合本地实情，因地制宜地制定相关法规，确定当地居民的合法空间权利。最后，必须合理利用各种媒介来宣传制定好的法律法规，让居民们能够时刻了解相关法律法规，避免出现违建问题。

（二）加强城管行政职能，提高行政效率

城管部门作为一个公共部门应该加强其管制职能，城管作为秩序维护者对秩序内容的具体主张应该强调去建立一种正当性的秩序狀态。在治理违建问题时，城管有着积极主动的行为去管理，对违反规定的小区业主进行处罚。同时，对违章建筑的治理设置“第一时间发现、第一时间拆除”的要求，明确处置时限和处置规范，完全杜绝因处置时限不明确、不具体而被迫延迟执法，最终不了了之情况的情况，提高了违建治理效率[9]。斯考切波在谈及国家能力时，特别强调“忠诚且有技能的官员”，就是强调了国家行政人员的理念和能力。城管作为国家行政人员必须跟国家制定的法律政策理念一致，同时加强自身的行政能力，把握国家法律政策的精神实质，快速付诸行动，并能根据违建治理过程中出现的情况灵活有效地推进，对可能遇到的各种困难有所预计并能制定对策，对各种突发情况准确判断，从容应对，正确决断[10]。明确授权限度，清楚在不同的情况下使用不同的执法方式。例如在违建业主情绪激动无法安抚甚至武力抵触城管执法时可使用暴力执法，而在其情绪不是很激动，可被安抚和稳定时可使用柔性执法。

（三）授予物业行政权力

城管授予物业一定的行政权，但行政权力必须限制在政策议程中。首先，一旦物业发现有居民违建，就向城管提出议程，提供违建信息；其次，物业规定内部管理条例，对违建业主进行通告批评；最后，为防止物业为了业主和个人利益置自身职责于不顾，城管可对物业实施绩效管理，对违建问题发现并治理得当的物业给与物质与精神奖励来促进其尽心尽力做好工作。同时，物业必须及时获取到违建相关法律信息，及时地提醒居民相关的法律法规，避免业主因为无知而违建。

（四）鼓励居民自治，加强监督

小区居民自治倡导的是业主对物业进行自我管理，城管部门必须给与该自治组织完全的自主权，不得随意地利用行政权力来干预涉及活动。同时，自治组织制定内部的所有规则，成员必须遵守。亚里士多德曾经这样评价过自治组织：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己所有，而忽视公共事物；对于公共事物的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[11]为了培养业主们的自治理念，同样可以通过物质奖励来吸引业主们的参与意识，并鼓励小区居民们相互监督和举报，而碍于邻里之间面子问题，为了保护居民的信息隐私，可不实名举报，转移到物业方面来处理；对于检查属实的情况在公告栏上予以通报批评和责令拆除的警告，并在一段时间后进行回访，查看违建拆除情况，对结果进行总结。

五、结语

通过从明确界定居民空间权利角度完善相关法律法规、加强城管行政职能提高行政效率、授予物业行政权力和鼓励居民自主治理加强监督，通过多元主体参与，希望形成系统的治理措施，解决城市居民小区违建问题。

参考文献：

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[2] 陈兰兰，刘飞.小城镇违章建筑的成因、影响及治理——以江苏省射阳县为例[J].经济研究导刊，2012，（22）：141-142.

[3] 高扬.城市违法建筑治理问题探究[D].南宁：广西大学，2015.

[4] 吴兴国.违法建筑治理的困境与出路[J].理论学刊，2013，（7）：94-97.

[5] 杨玉圣.论小区善治面临的主要矛盾——兼论小区公共事务治理之道[J].政法论坛，2013，（3）：55-66.

[6] 张维迎.法律与社会规范[C]//吴敬琏.比较：第11辑.北京：中信出版社，2004.

[7] 劉磊，王会.谋利空间的形成：对城管违建执法困境的分析[J].华中科技大学学报：社会科版，2015，（4）：48-57.

[8] 陈忠.主体性的微观走向与空间权利的城市实现——对城市权利的一种前提性反思[J].哲学动态，2014，（8）：57-65.

[9] 朱永涛.完善城市违建拆除机制的探索[J].领导科学，2013，（28）：19.

[10] 陈柏峰.城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角[J].法学研究，2015，（1）：20-38.

[11] 亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965.

Abstract：Through the damage of the residential illegal construction to the social equality，the rule of law society construction，neighborly relations and construction risk，And the governance dilemma that current laws and regulations are not sound，city management authorization is not clear，tenement lacks the ability and wish to execute and resident of autonomous governance is not binding，according to Ostroms public organization theory，using the way of public power with private system，put forward the countermeasures that we should clear the definition of resident space right from the angle of completing the relevant laws and regulations，strengthen the city managements administrative functions and improve the administrative efficiency，award the tenement administrative power and encourage residents autonomous governance，strengthen the supervision.

Key words：urban residential community；illegal construction；governance

[责任编辑 陈 鹤]