基于内部控制视角的小金库的防范与治理

陈艳

摘要：本文从行政事业单位的内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督等要素剖析小金库产生的原因。行政事业单位小金库问题的防范与治理不仅要强化外部监督体系，还需要完善内部控制体系，把内部控制五要素贯穿于内部控制的建立、实施、评价与监督的全过程，并从单位层面与业务层面内控制度的健立健全、有效实施与评价和监督等方面着手，构建内部控制风险防范体系，从根源上防止小金库的产生。

关键词：内部控制体系；小金库；防范与治理

根据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》（监察部令第19号），小金库是指“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合单位规定账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产”。小金库形式多种多样，但大多通过隐瞒收入、虚列支出、篡改往来等形式进行，它影响到行政事业单位财务信息的真实可靠性，还会影响社会的和谐稳定、诱发和滋生一系列腐败问题。小金库的产生源于多个方面，其中行政事业单位内控建设不到位、不完善是其产生的主要原因之一。在目前反腐新常态下，行政事业单位应以小金库治理为契机，将内部控制五要素贯穿于内部控制的建立、实施、评价与监督等全过程，并分别从单位层面与业务层面着手，构建内部控制风险防范体系，从根源上防治“小金库”的产生。

一、从内部控制角度剖析小金库产生的原因

（一）内控环境存在缺陷

行政事业单位内部环境包括诚信和道德观、组织架构、文化建设等。在行政事业单位内部，若单位负责人是非观念模糊，对“小金库”的危害性认识不足，组织结构存在缺陷、职责权限不明确，权力过于集中，资金的使用凭个人或少数人说了算，就易滋生小金库。若单位不重视廉政文化建设，容易滋生腐败行为，而“小金库”是腐败行为的重要形式之一。

（二）缺乏有效的风险评估

内部控制健全的行政事业单位通过风险评估体系识别、分析业务活动中的风险，因地制宜设置控制方法并监督执行，将风险控制在可承受范围内，从而有效杜绝或降低各种风险，如缺失诚信道德的风险、资产运营风险及诱发腐败的风险等。存在小金库的单位在识别单位所面临风险时，往往注重眼前既得利益，而将小金库的风险排除在风险评估之外，即使有个别单位建立了风险评估体系，但由于缺乏高水准内部管理人员，风险评估体系的构建往往流于形式，难以真正付诸实施。

（三）控制活动缺乏相互制约

控制活动是指为保证实现特定的经营目标，制定和实施的一系列控制风险的措施。存在小金库的行政事业单位一般业务活动缺乏相互制约：一是不相容职务未分离控制，缺乏相互制衡机制，未形成相互监督、相互制约的机制。二是授权批准控制缺乏，尤其对于重大的业务事项，缺乏集体决策审批或者联签制度，未形成权力制衡机制；三是会计系统控制不完善，未能构建一个严密的内部会计控制体制；四是全面预算控制，未能涵盖单位经营活动全过程，往往重编制，轻执行，缺乏权威的执行引导机制。

（四）缺乏有效的信息与沟通

信息与沟通机制是实施内部控制的重要条件，行政事业单位要及时、准确信息收集、传递、报告与反馈，促进信息与沟通的有效性。由于行政事业单位的特殊性，一方面，为了获取利益，利用单位内部信息不对称等因素，制定偏离法律法规方向的内控制度，从而滋生小金库。另一方面，由于会计核算中的信息不对称，行政事业单位不可能向外部监督部门披露其全部财务信息。而外部监管部门往往受其成本与技术手段的约束，不可能掌握行政事业单位的全部财务信息。在这种机制下，极易产生腐败，滋生小金库。

（五）内部控制监督乏力

内部控制监督是内部控制的重要组成部分，是内部控制有效实施的重要保证。行政事业单位虽然建立了内部控制制度，并实施了内部控制，但由于内部监督部门缺乏独立性，一旦内部控制执行过程中出现问题，难以落实责任，导致控制失效。同时财政、审计部门在对单位进行监督时，大多仅对单位的财务收支及相关经济活动的真实、合法、有效性等进行监督检查，较少对单位内部控制制度的建立健全以及有效执行进行监督。

二、构建行政事业单位内部控制体系，防范和治理小金库

（一）完善内部控制体系，铲除小金库生存土壤

行政事业单位内部控制体系的完善要充分考虑本单位的特点，及时发现存在的不足。在此基础上，制定具有可操作性的内部控制体系，有效防范小金库现象。一是要确定内部控制的组织形式，增强内部控制意识。内部控制建设是一项系统工程，需要单位领导及内部各职能部门共同参与。行政事业单位的负责人要加强自身内控意识，从思想上杜绝小金库。同时，明确各部门的职责，构建内部控制专职机构，负责部门之间的协调和其他相关事宜，避免人控制内部体系现象的发生，从根本上铲除小金库生存的温床。二是梳理单位各类经济活动的业务流程。通过对单位预算执行、财务收支、政府采购、资产管理、工程管理等业务进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和方法。三是成立风险评估小组，对单位经济活动的主要风险，如单位经济活动风险、国有资产管理风险等进行评估并汇总、整理分析，找出各项业务的主要风险及风控制点，并制定应对措施，如制定风险控制流程图、风险控制清单等，按照各项业务实现目标的时间顺序和逻辑顺序，完善各项业务流程的决策机制、执行机制和监督机制。最后，形成内部控制制度体系。根据制度梳理结果及新的业务流程需要，以此确定单位新的内部控制制度体系。

（二）规范内部控制管理，防范滋生小金库

行政事业单位应当从单位层次及业务层面的内部控制对关键部分和控制要点采取控制活动，确保防范小金库的措施贯穿各个层面及组织机构，把风险控制在最低范围之内。

1.规范单位层面的内部控制。单位层面的内部控制要着眼发展全局，重点控制对单位控制目标的实现具有重大影响的风险。一是建立科学的内部控制组织架构。单独设置内部控制专职机构或者专职岗位，明确各岗位的职责权限，并实施关键岗位轮岗机制。形成相互制约、互相监督的内部牵制机制，降低产生小金库的可能性。二是建立完善的信息沟通制度和反舞弊机制。通过建立信息与沟通机制，实行财务信息公开，确保内部环境、风险评估、控制活动以及內部监督的信息畅通传递，消除或减少信息不对称现象，确保有关小金库的信息得到及时有效沟通。同时建立诚实守信激励机制，规范小金库举报投诉制度，充分调动群众的积极性，发挥群众舆论监督作用，防止小金库问题的发生。

2.规范业务层面的内部控制。综合运用各种方法和手段，聚集各项业务流程的关键控制点，采取相应的控制措施控制业务层面的风险。行政事业单位要加强财务管理，规范会计工作，确保会计信息真实可靠；同时要严格执行预算授权审批制度，确保单位所有收支活动全部纳入预算管理。通过建立健全各项财务制度，规范财务管理，防范财务风险，有效防范控制小金库风险。

（三）强化内部评价监督，加大治理小金库力度

1.科学评价内部控制。行政事业单位内部控制评价指组织单位内部专门人员综合运用个别访谈、穿行测试、抽样分析等方法对内部控制设计与执行的有效性进行全面评估，并针对发现的问题，提出进一步完善建议的循环过程。行政事业单位在评价内部控制时，要坚持全面性、重要性、客观性原则，以具体经济活动为基础，重点关注重要业务流程、重大事项的风险控制情况，查找内部控制设计和运行中不利于内部控制目标的实现的问题，有效发挥内部控制“免疫系统”的作用， 以促进内部控制制度的不断完善，切实有效防范小金库问题的滋生。

2.加强内部控制监督。内部监督是保证行政事业单位内部控制体系正常运行的重要举措，也是有效防范小金库产生的重要保障。行政事业单位应该加强内部控制监督，防范小金库问题的发生。一是要加强单位内部控制审计，健全内部审计制度，实现内部审计的制度化、规范化，充分发挥内部审计的监督作用。二是健全以审计、财政等部门监督相结合的综合外部监督体系。同时还要明确监督机构职责，切实树立监督机制的权威性，充分发挥监督机制应有的牵制和约束作用，不给营私舞弊者建立小金库提供任何可乘之机。

三、结束语

“小金库”治理工作是一项复杂的系统工程和长期的工作任务，要依靠国家和社会的外部监督，更需要行政事业单位加强自身内部控制体系建设。因此，行政事业单位要完善内部控制监督体系建设，提高内部监控机构的权威性和独立性，充分发挥内部监督作用，从源头上防范小金库问题的发生。同时还要规范日常内部管理，营造严谨、务实的内部控制环境，防止各种可能发生的违法违纪行为。更要加大对私设小金库的惩处力度，让营私舞弊者望而却步，提升惩处小金库的威慑力度，切实防范小金库问题的滋生。

参考文献：

[1]骆良彬，乔丹.行政事业单位内部控制体系构建的几个重点问题[J].财务与会计，2016（13）.

[2]李国荣，张岚.推进科研单位内部控制建设的思路与方法[J].中國审计，2016（23）.

（作者单位：宿州市审计局）