国库集中支付制度下对行政事业单位会计集中核算模式的思考

杨晓妍

搞要：行政事业单位会计集中核算模式的产生和发展有其历史原因和目的，在规范行政事业单位财政资金管理和使用上也起到了积极的作用。但随着经济社会的发展和各项财政管理体制改革的不断深入，会计集中核算模式的问题不断显现。国库集中支付制度的建立既实现了当初建立会计集中核算制度的初衷，又克服了会计集中核算模式的弊端，因此文章建议在国库集中支付全面建立的形势下取消会计集中核算，将行政事业单位日常会计核算职能交还给单位。

关键词：会计集中核算；国库集中支付；行政事业单位

一、行政事业单位会计集中核算产生的目的

行政事业单位会计集中核算首创于基层实践，1995年，湖北省荆州市沙市区财政局成立区级直属机关会计核算中心，对该市区级党政机关、行政事业单位实行会计集中核算。行政事业单位会计集中核算本质上是一种会计委派制，是反腐倡廉的一个举措，是基层财政管理体制改革的一个创新。行政事业单位会计集中核算模式产生的目的不仅仅是会计核算业务的集中，更主要的是将各行政事业单位银行账户纳入统一管理、资金收支纳入统一管理，并以此来规范和监督各单位财政资金使用，减少贪污腐败现象的发生。

行政事业单位会计集中核算在规范和提高财政资金使用安全性、合规性和效益性上起到了积极作用。但随着经济社会的发展和财政管理体制改革的不断深入，会计集中核算模式存在的问题也不断暴露出来。

二、行政事业单位会计集中核算存在的问题

（一）单位与会计集中核算机构会计责任界限不清

行政事业单位会计集中核算从本质上讲属于会计委派制，会计核算中心只是核算机构不是会计主体，会计的主体责任仍在单位，单位负责人要对本单位会计信息的真实性、完整性和准确性负责。然而，现实中很多单位在意识上存在误区，认为在会计集中核算模式下，单位只负责花钱，会计核算机构负责记账，如果财务上出现什么问题应该由会计集中核算机构负责。实践中，由于会计主体单位不负责会计核算，负责会计核算的会计核算机构又不是会计主體，容易造成会计集中核算机构与单位会计责任界限不清，在会计主体责任界定上出现单位和核算机构相互推诿和扯皮的问题。

（二）会计监督职能弱化

《会计法》明确会计的基本职能为会计核算与会计监督，会计监督职能是对单位经济业务事项事前、事中与事后各环节进行考核与评价。会计集中核算模式下，一方面，会计与单位分离，这在一定程度上增加了会计监督的难度，会计无法对单位经济活动进行事前、事中监督，只是事后从原始凭证、单据等角度进行监督，无法了解单位财务收支的真实情况，发现单位经济业务活动是否存违法违规行为。另一方面，现实中由于会计集中核算机构得不到领导的重视等原因，往往处于弱势地位，实际工作中，会计集中核算机构也只能是根据单位提供的经济业务活动原始单据进行款项的支付和记账。这些都导致会计监督职能被弱化。

（三）单位预算管理能力不足

会计集中核算模式下，单位不设会计仅设报账员，很多单位的报账员只是负责报账工作，有的财务知识薄弱，更没有什么预算管理经验和能力，无法参与到单位的经济业务活动的决策和开展过程当中去，无法为单位资金使用安全和效益提供有效的意见和建议。而各单位又由于缺乏业务能力强的专业财务人员，单位的预算管理和财务管理能力明显不足，预算编制和预算资金的使用在合理性和安全性上存在一定的风险。

（四）会计核算信息质量不高

会计集中核算模式下，一方面，会计核算机构的会计人员有时对单位的经济业务活动性质并不是十分了解，而且往往一名会计负责多家单位的账务核算工作，在对具体经济事项进行会计核算时难免会出现核算不准确或不当的情况，造成会计核算信息失真或质量不高。另一方面，会计核算使用的原始资料均由单位提供，如果单位提供的会计资料有误、不全面或者不能反映经济业务活动的全部，也会影响会计核算的信息质量。

三、国库集中支付制度的优势

经过十几年的不断推进和深化，我国建立起了从上至下的国库集中支付制度。国库集中支付在规范财政资金管理和使用，提高财政资金使用效益上优势明显。

（一）严格财政资金拨付渠道，有利于提高财政资金运行效率

传统财政资金管理模式下，财政资金分散存放于不同的财政账户，财政资金多头管理、多户存放，这种多头管理多户存放的管理模式弊端很多，但主要是极易造成财政专户资金长年结存数额巨大，但国库资金却不足的问题。国库集中支付管理下，规范了财政资金拨付渠道，取消各类财政专户资金，所有资金统一存放国库和统一从国库支付，避免了财政资金大量沉淀在国库之外，有利于国库统一调度使用资金，极大地提高了财政资金运行效率。

（二）将财政监督提前至支付环节，有利于提高财政资金安全

传统财政资金拨付是通过层层下拨最终到达资金使用单位，财政资金拨付环节多、流转过程长。在资金拨付使用过程中，易造成上级预算单位运用资金分配权，层层克扣、截留、挪用资金的问题。而且财政资金一旦拨到预算单位的账户上，那么资金的使用权就完全转移到预算单位手中，财政部门没有办法及时、准确地掌握资金的实际运行情况，缺乏对资金使用情况的有效反馈途径，一般只能在单位上报的年终决算报表中才能看到资金的使用情况，削弱了预算约束性，财政资金使用安全也得不到有效的监督。国库集中支付管理下，财政资金不再预拨到预算单位，而改为经财政部门审核后由国库单一账户支付，将财政监督提前至支付环节，财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实现了直接地全过程监督与控制。强化了预算约束力，有利于提高财政资金安全。

（三）降低财政资金使用成本，有利于提高财政支付能力

传统国库支付管理，国库将预算资金一次性拨入各单位账户或各财政专户，但由于各项支出在时间上存在滞后性，导致财政资金大量沉淀在各个分散账户中，一方面造成资金浪费，另一方面又造成国库资金不足，调度困难。政府为满足财政开支需要，不得不采取发行债务等方式来弥补资金缺口，这势必会增加财政债务负担和财政资金使用成本。国库集中支付管理下，各单位用款计划与实际资金支付相分离，各单位形成的预算结余仅体现为指标结余，财政资金结余都集中在国库集中账户里，财政部门可以统筹安排各项资金，按轻重缓急保证各项财政支出，减少了财政债务负担，降低了财政资金使用成本，有利于提高财政支付能力。

（四）可实时反映财政支出情况，有利于提高财政数据准确性和实效性

传统国库拨付制度下，财政支出数以财政拨款数列报，而拨款数并不能反映财政资金的实际支出情况，甚至有时两者差距很大。造成财政部门和政府无法全面掌握整个财政资金的实际运转情况，一方面给财政预算编制等工作带来一定困难，另一方面给政府考量财经形势和财政政策执行效果等带来一定的阻碍。国库集中支付管理下，财政总预算支出和单位支出数可实时反映在系统中，财政总预算支出真实地反映了财政资金的实际支出情况，财政数据的准确性和实效性大大提高，有利于财政部门预算的编制和管理，有利于政府对财经形势和财政政策执行做出及时、准确的判断和考量。

四、国库集中支付制度下建议取消行政事业单位会计集中核算

会计集中核算模式的探索和国库集中支付制度改革的目的相同，都是为了确保财政资金使用安全，提高财政资金使用效益，两种改革在这两方面工作上也都起到了积极的作用。但国库集中支付制度在规范各级财政资金支付行为，促进财政资金运行安全、高效和透明上比会计集中核算优势更加显著，效果更加明显。而且随着财政管理体制改革的不断深入，会计集中核算的弊端越来越突出。国库集中支付制度既很好地实现了当初建立会计集中核算改革的初衷，又有效地克服了会计集中核算的弊端。所以，在国库集中支付制度下，建议取消行政事业单位会计集中核算，把核算单位日常会计核算职能交还给各行政事业单位。

参考文献：

[1]冯卫东.行政事业单位会计集中核算问题研究——兼谈财政国库集中支付制度改革， http：// kjs.mof.gov.cn/ zhengwuxinxi/diaochayanjiu/200806/t20080619_ 47009.html，2014.

[2]丁领.地方行政事业单位会计集中核算的优势、问题和解决思路构架[J].中国管理信息化，2015，18（4）：24.

[3]马晓岚.会计集中核算向国库集中支付转轨的必要性[J].财会月刊（综合），2005（6）：20.

（作者单位：深圳市龙华区龙华街道财政办公室）