中国共产党党内法规的内涵研究述评

2017-06-12李春华

党史文苑 2017年10期

李春华

[摘要]中国共产党党内法规是近年來学术界研究的热点问题，尤其自2012年6月开展党史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作之后，这一领域的研究愈发引人注目。了解党内法规的理论渊源，厘清党内法规的基本内涵，可以使党内法规在“两学一做”新形势下更好地发挥作用。

[关键词]中国共产党党内法规内涵研究

一、理论渊源

法规，泛指国家机关在职权范围内制定的包含有人们必须普遍遵守的行为规范的法律文件，例如法律、条例、规章等[1]。党内法规则指“由中国共产党的全国代表大会和党的中央委员会、中央纪律检查委员会根据党的性质、纲领的要求，以及贯彻执行党的路线、方针、政策的需要，通过一定的组织形式和程序制定和颁布的章程、制度、条例、准则等党内规范性文件的总称”[2]。党内法规伴随着中国共产党的诞生而产生，并随着中国共产党的不断壮大而日益完善。

1921年7月，中国共产党第一次全国代表大会制定了中国共产党的第一个党内法规——《中国共产党纲领》。中国共产党建立后，便探索制定了包括党章在内的一系列党内法规，开始对党员接收及其日常行为、党组织的工作及活动等进行规范。这些党内法规的制定、颁布和实施，标志着中国共产党党内法规建设的起步。1938年，毛泽东指出，鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为，为使党内关系走上正轨，除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央这一最重要的纪律外，“还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[3]p528。随后刘少奇作了《党规党法的报告》，这是中国共产党的领导人第一次明确使用“党内法规”的概念。1978年，邓小平在中央工作会议上的讲话指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[4]p147邓小平第一次把党规党法同国家法律放在同等重要的地位，党内法规的规范性也得到尊重。此后，1992年党的十四大修改的《中国共产党章程》第一次正式确认“党内法规”概念。2001年江泽民在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中指出，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”[5]p291。2006年1月，胡锦涛在第十六届中央纪委第六次全体会议上提出，“要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”[6]p81。十八大以来，党内法规制度体系建设更为规范化。十八届四中全会通过的《决定》第一次明确把党内法规建设纳入全面推进依法治国、依法执政的大战略，作为社会主义规范体系的重要组成部分。经过多年努力，中国共产党已经初步构成了以党章为核心的党内法规制度体系框架。

综上所述，党内法规是具有中国特色的概念，是历史发展的产物。从党内法规的制定和实施过程来看，建党之初的党内法规的制定具有时代局限性，实施过程中缺乏规范性。经过几十年的发展，党内法规的制定和实施都具有较强的程序性，拥有一套制定、备案审查、实施和立法后评估、清理的程序。自2012年6月，中共中央办公厅提出关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见，标志着党内法规清理工作的正式开始。党内法规的清理不但有利于提升党内立法的质量，而且有利于党内法规的具体实施以及有利于党的自身建设。党内法规建设经过多年发展，日趋成熟。随着“依法治国”的不断深入，党内法规越来越健全，在管党治党中发挥着越来越重要的作用。

二、概念之争

自中国共产党成立以来，党内法规这一概念逐渐被全党认同，并呈现出系统化趋势。但理论界对这个概念一直存在着不同的看法。

一部分学者认为“党内法规”的提法是合情合理的。操申斌充分论证了党内法规的合理性：从国际共产主义运动史看，“党内法规”不仅源于马克思主义基本原理，而且符合中国共产党党情；从中国共产党建设的历程看，“党内法规”是党的领导人经常使用的一个约定俗成的概念；从文本形式看，“党内法规是一个具有党内“法定依据”的概念，被党的文件多次使用；从法学视角看，“党内法规”是法的重要组成部分，具备法的基本特征[7]。刘德敏也从党内法规的制定和发挥的作用出发论证了“党内法规”提法的可行性：首先，《制定程序》已经对“党内法规”的含义作了明确界定，使其有别于行政性法规和地方性法规；其次，“党内法规”的提法有利于体现党的规章制度对党员的强制力和约束力。总之，“党内法规”的提法更有助于体现党纪对党组织和党员行为的普遍约束力，有助于各级党组织和党员更好地遵守党的各项规章制度[8]。

但是曾市南对“党内法规”的提法提出了异议，认为“党内法规”的提法不妥：其一，政党组织不拥有立法权限。《中华人民共和国立法法》规定的拥有立法权限的七个层次不包括政党组织，所以中国共产党没有立法权限，不能成为立法主体，进而不能将其制定的规范称作“党内法规”；其二，党内条例不具备法规特征；其三，“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。《党章》提出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这就要求党不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，不能将党与法混为一谈[9]。王俊华也认为，由于“党内法规”这一提法不能准确地将党的规章制度与国家法律法规相区别，应该用“党的纪律”等来代替“党内法规”[10]。

对于“党内法规”提法的争论，刘芳等从不同的学科视角来理解“党内法规”，法学界用传统法理学关于“法”的定义审视党建理论中的“法规”是否属于法学界的“法”，没有关注研究视角的不同，这本身就存在问题。党建研究是在党内组织范围内研究特定组织内的规章制度问题，党建研究中的“法”是在中国共产党这个特定组织内产生效力的规则，与国家层面的“法”根本不属于同一层次和领域。党内法规具备了法理学界传统概念中的“法”的某些特质，但其不属于法理学界特定的“法”的范畴。“党内法规”一词使用“法”字，只是强调其是约束党员的行为规则，具有一定的强制性，在“法规”前面加上“党内”二字，已经表明了其效力范围，只对中国共产党党员有约束力，而不是约束所有人的“法”，与“法理学”界所称之“法”属于不同的层面和位阶[11]。

明确党内法规的概念并科学地把握黨内法规的内涵是研究和构建党内法规体系的基础。1990年7月，党中央以党的正式文件的形式对“党内法规”进行了科学界定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”[12]p706这使中国共产党在制定法规时有了明确的党内“法律”依据。在新的历史背景下，党的十八届四中全会正式确定“完善的党内法规体系”为中国特色社会主义法治体系的重要内容。“党内法规”经过历史和实践的双重检验，在新的历史背景下发挥着越来越重要的作用。

三、内涵界定

党内法规具有法的基本特征，具有公共性、规范性、普适性等共性特征。党内法规是“软法”，从公共性而言，侧重于反映中国共产党这个党派的利益诉求；就规范性而言，侧重于对共产党这个公共主体的行为选择提供导向。党内法规有其个性特征，党内法规的创制方式与制度安排富有弹性。党内法规是由中国共产党这个共同体制定的，而非国家制定，其创制的方式、程序不同于国家法定程序，而是由自身制度安排决定。因此，党内法律制定与国家法律分属于现代法的两种基本表现形式，都从属于宪法，且应互相衔接。党内法规与国家法律在国家治理法治化中具有互补功能。

姜明安从共产党的执政地位来剖析“党内法规”，认为中国共产党党内法规的特殊性是由中国共产党本身的特殊性决定的。中国共产党依法领导国家，依法执政所依之“法”不仅包括国家法律，而且包括党内法规。党内法规本来是规范中国共产党党内事务的，但是由于中国共产党在中国的特殊地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务，从而党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法因素。党内法规一般调整党的组织、活动与党员的权利、义务，在某些公共治理和社会管理领域，党内法规也调整国家公权力和社会公权力关系。因此，党内法规也应纳入国家统一的违宪、违法审查机制，以保障国家法制的统一[13]。

王阿盈从事物本身所具有的内在逻辑和规定性来认识“党内法规”，党内法规产生于党内各主体之间的相互联系，并由此而体现的内在要求和本质规定性。首先，党内法规具有组织性和纪律性的政治属性，这种党内法规的组织性与纪律性的共存是中国共产党实现自己政治目标的内在要求。其次，党内法规具有规范性与秩序性的法的属性，并且党内法规的规范性目的是要创立一种党内的秩序。最后，党内法规具有责任性与职责性的义务本位属性，这种责任性与职责性就是中国共产党党员在党的发展历程中所表现出来的勇于奉献的内在精神和要求。党内法规是中国社会发展内在逻辑的一种体现。这种内在的逻辑通过党内法规所确定的主体之间产生的各种各类关系而表现在党内法规关系上[14]。

看待事物的角度决定判断事物的标准。首先，从党内法规的适用范围来看，党内法规的限定词是“党内”，“党内”是“法规”的界限。其次，从党内法规的发挥作用来看，中国共产党为了维护正常的党内秩序、正确调整党内关系、规范党内各种主体的行为，使全党形成有机统一的整体，而建立起党内的行为规范。再次，从党内法规与国家法的关系来看，党内法规并不具有国家法律所体现的国家权力的性质和特征，而是借用国家法律所强调和包含的“公平公正”“规范权威”以及与此相联系的“权利义务”等特征来强调实现“法治”和“制度”治党的理念。最后，从党内法规自身来看，指中国共产党内部具有法的意义的规则。因此，党内法规是中国共产党根据党的性质、纲领的要求，以及贯彻执行党的路线、方针、政策的需要而制定的，通过程序予以强制实施并用以规范党组织的工作、活动和党员的行为。

加强党内法规的研究是中国共产党严以律己、加强自身执政合法性的必然要求。中共十八届四中全会《决定》指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”[15]在我国，党内法规建设的状况直接影响国家的法治化进程。

近年来，对党内法规内涵的研究已经取得一定的成果，然而目前学术界对党内法规的研究大多局限于传统的党建视角，缺乏其他学科领域的借鉴。因此，首先，应拓展党内法规研究的学术视角，尤其是法学界要重视加强对党内法规内涵的研究。其次，纵向上，应从历史的角度梳理不同时期的党内法规，总结经验教训，有助于我们加深对党内法规的研究。最后，横向上，由于对国民党的党内法规的研究在大陆学术史上仍然空白，因此需要加强对国民党党内法规的研究，以从中吸取教训。

参考文献：

[1]中华法学大辞典·法理学卷[M].北京：中国检察出版社，1997.

[2]《毛泽东选集》大辞典[M].太原：山西人民出版社，1991.

[3]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[4]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[5]江泽民文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，2006.

[6]学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章——学习胡锦涛同志重要讲话精神及中央纪委第六次全会专辑[M].北京：中国方正出版社，2006.

[7]操申斌：“党内法规”概念证成与辨析[J].当代世界与社会主义，2008（3）.

[8]刘德敏：中国共产党党内法规初探[J].中共天津市委党校学报，2007（1）.

[9]曾市南.“党内法规”提法不妥[N].中国青年报，2004（1）.

[10]王俊华.对“党内法规”提法的再思考[J].上海党史与党建，2008（7）.

[11]刘芳，赵月.党内法规法律性质之证成[J].党政干部学刊，2012（5）.