中俄资产评估法对比分析

李永刚 唐克

一、立法背景

（一）中国资产评估法立法背景

我国的评估行业随着社会主义市场经济的建立而产生，并不断发展壮大。 20 世纪 80 年代，评估行业主要服务于国有企业转制过程中国有资产的产权交易。目前已经形成了包括企业价值等资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大类评估专业，分别由财政部门、住房和城乡建设部门、国土资源部门、商务部门和保险监督管理机构等五个部门管理。由于缺乏法律规范，行业监管薄弱，在国有资产产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域出现了国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、评估行为不规范、法律责任不清等问题，需要制定专门的法律予以规范。

2006年6月，全国人大财政经济委员会成立了资产评估法起草组，从开始起草到审议出台，历经十个年头，审议过程跨越两届全国人大常委会，前后四次审议，经过广泛征求意见和反复研究，最终于2016年7月2日，由十二届全国人大常委会第二十一次会议进行第四次审议，并顺利出台。

（二）俄罗斯评估法立法背景

从1918年到苏联解体，是俄罗斯资产评估业发展的停滞期，在此期间，国家规定了一切物品的价格，评估活动仅存在于俄罗斯与境外公司进行的项目合作中。随着苏联解体和俄罗斯经济不断发展，客观需求决定了俄罗斯资产评估行业的复兴。据俄罗斯劳工与社会福利部调查，“评估师”这一职业重新出现是在1996年11月底，最初的评估活动主要在于对房产、汽车等的估值。1998年，受金融危机的影响，俄罗斯许多企业遭遇破产或需要重组，在这个过程中，财产的清算成为重要的经济过程，评估行业因此有了长足发展。在此背景下，经过专家学者、俄罗斯联邦杜马（物业、私有化和经济活动委员会专家）及俄罗斯联邦议会近两年的讨论和协商，1998年7月，《俄罗斯联邦评估法》出台，这部法律定义了俄罗斯联邦评估活动的评估目的、评估对象、评估主体、强制评估项目及评估的法律框架。这部法律为俄罗斯的价值评估活动提供了法律支持，对促进俄罗斯市场经济的发展发挥了重要作用。

二、中俄评估法法律整体框架的比较

俄罗斯社会与中国社会在一定程度上存在相似性，俄罗斯资产评估法与中国资产评估法有相似之处，但是由于两个国家资产评估行业发展历程、管理模式不同，导致两国资产评估法有诸多差异，以下是两国资产评估法的基本框架：

序号 中国资产评估法 俄罗斯资产评估法一总则 总则二 评估专业人员 资产评估基本要求三评估机构 资产评估行业管理四评估程序 自律组织管理五行业协会 国有土地评估六监督管理 附则七法律责任八附则

俄罗斯资产评估法制定早于资产评估准则制定，因此俄罗斯资产评估法包含了部分评估准则的相关内容，规定比较详细，比如工作底稿、评估业务约定书等。从基本框架看，两国资产评估法分类方式不同，中国资产评估法对评估专业人员和评估机构单独进行了要求，而俄罗斯评估法仅对评估师进行要求；中国资产评估法对评估程序进行了单独要求，俄罗斯评估法将评估程序放在资产评估基本要求中与其他资产评估要素一并要求；俄罗斯评估法中单独对国家土地评估进行了详细要求。

三、中俄评估法具体内容的比较

（一）评估专业人员及评估机构

一是评估行为主体不同。俄罗斯评估法约束的是评估师个人，不对评估机构进行约束，评估师需加入行业协会自律组织后从业；中国资产评估法是对资产评估机构和评估人员两者进行约束，一方面对评估机构的设立、管理、禁止行为提出了要求，另一方面对评估专业人员提出要求，评估专业人员从事评估业务应加入评估机构，评估专业人员包括评估师和其他具有专业知识的评估人员。

二是评估专业人员的认定方式不同。中国的评估师需要通过评估师资格考试，其他评估专业人员的胜任能力由评估机构评价、监督和负责，不同类别的评估师由不同的管理部门进行管理，资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估六大类评估专业分别需要参加不同管理部门组织的考试；在俄罗斯，评估师不需要参加考试，不区分专业类别，只要受过高等教育并有评估专业培训经历即可申请成为评估师。

（二）对于评估行为约束不同

中国资产评估法第三条规定“涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的应当依法委托评估机构评估”，其他情况自愿进行评估，把是否必须评估的规定留给了各管理部门自行把握；俄罗斯评估法则对必须评估的行为进行了列示，比如当评估对象全部或部分属于俄联邦、各级政府的评估对象进行交易时，需对其进行强制评估；离婚裁定后在当事人双方进行财产分割，根据一方或双方要求对分割财产的评估值发生争议等等，该列举的方式操作性强，不易出现各部门标准不一致的情况。

（三）对评估程序要求不同

中国资产评估法第四章对评估程序进行了规定，从评估项目委托、资料提供、评估人员独立性、现场调查、评估方法选择、签字盖章、工作档案管理等环节进行了要求，体现了我国的资产评估工作更强调服务于维护国有资产权益和公共利益的定位，并且强调评估工作的程序化、标准化的鉴证职能，便于监管部门的检查和监管；俄罗斯资产评估法未对评估程序进行专门规定，而是在不同的章节分别对业务约定书、独立性、工作档案等环节进行了要求，评估法中更侧重于强调评估报告的内容、数据来源、评估责任等方面。

（四）监督管理与行业自律管理模式不同

中国资产评估法规定国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则和评估行业监督管理办法，设区的市级以上人民政府有关评估行政管理部门依据各自职责，负责监督管理评估行业，对评估机构和评估专业人员的违法行为依法实施行政处罚，将处罚情况及时通报有关评估行业协会，并依法向社会公开；在俄罗斯，则统一由俄罗斯联邦授权部门俄罗斯经济发展部、俄罗斯联邦统一（登记）注册局对评估行业进行管理。

由于两国的行业管理体制差异，中国分别由财政部门、住房和城乡建设部门、国土资源部门、商务部门和保险监督管理机构五个部门管理六个专业协会，并制定相应的行业自律管理规则，在资产评估法中仅对行业协会定位、职责、收费等方面进行了基本要求；在俄罗斯许多评估协会并行存在，不区分专业类别，各行业协会同时接受俄罗斯经济发展部、评估委员会的管理。截止到2016年7月，共有15个规模大小不同的评估协会。俄罗斯评估法对行业协会的自律管理从以下几个方面进行了详细规定，包括：登记表管理；自律组织的机构；自律组织对会员的监管程序；自律组织对会员进行纪律处分的程序；评估师自律组织监管；进行评估时的财产责任担保；进行评估时的强制责任险协议；自律组织的补偿基金；补偿基金的分配条件和程序；国家评估委员会和其他评估师自律组织协会。

（五）评估项目造成损失赔偿责任机制不同

中国资产评估法第五十条规定“评估专业人员违反本法规定，给委托人或者其他相关当事人造成损失，由其所在的评估机构依法承担赔偿责任。评估机构履行赔偿责任后，可以向有故意或者重大过失行为的评估专业人员追偿”；俄罗斯评估法规定了评估师对所执行的资产评估业务要承担无限责任，为了保障评估师财产权益，在和委托方及第三方签订评估合同前，评估师自律组织必须出示给自己的会员关于使用下列责任保障项目的要求：（1）在进行评估活动时按照俄评估法规定签订评估师强制责任险合同，保险额度不能低于叁拾万卢布；（2）形成评估师自律组织赔偿基金，评估师自律组织的每一个成员必须缴纳会费数额不少于叁万卢布，约束的是给签订评估协议的客户和第三方造成的责任风险。

（六）其他方面差异

比如，俄罗斯评估法第十条对评估业务协议、第十一条对评估报告内容提出了详细的要求，而中国资产评估业务约定书、评估报告有专门的评估准则要求；另外俄罗斯评估法对国有土地评估的概念、程序、结果确认、数据库等方面进行了规定，而我国的资产评估法只规定了各评估专业共性的部分。

四、俄罗斯评估法对我国资产评估行业发展的启示

俄罗斯评估法为俄罗斯的价值评估活动提供了法律支持，对俄罗斯经济市场的稳定发展是非常必要的。俄罗斯评估法律的合理制定和长时间的实践，以及俄罗斯社会与中国社会在一定程度上的相似性，使得俄罗斯评估行业法律实践对中国评估行业发展有一定的借鉴作用。

（一）依法治理行业的启示

俄罗斯评估行业在法律框架下已发展多年，对于服务本国产权交易、完善经济秩序、维护资产所有者和投资者权益发挥了重要作用，对于规范行业管理发挥了重要作用。中国资产评估法的实施对我国资产评估行业发展具有里程碑式的意义，标志着我国资产评估行业进入依法治理新时代，对于解决行业多头管理，规范执业行为、明确委托方及相关当事方的责任将会发挥重要作用。

（二）评估法直接对评估师约束的启示

早期俄罗斯评估行业是直接对资产评估机构进行约束，在实践过程中发现，评估机构执行业务效率低，风险意识淡薄，一旦出现违规或者需要承担赔偿责任的风险，该评估机构就会解散，继而成立其他评估机构开展评估业务。为进一步规范这类情况发生，俄罗斯评估法直接对评估师进行约束，加大评估师个人责任。随着我国的市场化改革不断深化，社会诚信体系不断完善，不断加强行业自律组织的管理职能、加大评估师的个人责任是与国际接轨的趋势。

（三）财产责任保障和赔偿基金制度的启示

俄罗斯评估行业中财产责任保障和赔偿基金制度的建立对行业管理者、评估执业人员及评估需求方的责任和权利都有了明确的规定，并通过评估法的形式体现出权威性。从其作用可以看出这是解决评估纠纷和冲突的重要法律依据，也为评估人员的权益提供了保障，在评估实践中评估师自律组织发挥了重要的监管职能。随着我国市场经济深化改革不断深入，我们要充分发挥市场职能、把政府和行业协会职能分清楚，充分体现行业协会的自律管理作用，同时考虑进一步与职业保险关联，使我国评估行业更好地为社会主义市场经济体制改革发挥作用。