中美资产评估法律比较

赵振洋 廖奕宸

2016年7月，《中华人民共和国资产评估法》获第十二届全国人大常委会正式审议通过，并于2016年12月1日起在全国全面推行。中国资产评估行业终于迎来了真正意义上的第一部基本大法，长期以来缺乏明确法律地位的状况得到了根本上的改变。《资产评估法》出台成为中国资产评估行业法制化和规范化进程中的重要一步。

从2006年资产评估法起草组成立算起，《资产评估法》从构想到现实走过了十年。在这世界经济加速一体化的十年中，评估立法具备了应有的全球视野与国家高度——既博采众长，从国际评估立法的先行者借鉴经验，紧跟国际主流趋势；又观而有取，取而有择，在吸取成熟国家经验的同时，结合了我国社会主义市场经济发展的要求和资产评估行业发展现状，创造出一套适合现阶段国情的制度设计。同时《资产评估法》也存在着“多头管理”行政管理体制未得到有效改善，法定评估界限定义不清，政府放权力度不足等缺陷。但正所谓“博观而约取，厚积而薄发”，随着不断的借鉴、积累与创新，以《资产评估法》为代表的资产评估法律法规体系将不断完善，资产评估行业将大有可为。

在我国所借鉴的众多评估法律体系成熟的国家中，美国评估业以其法制化、规范化、评估业务综合化、评估准则向国际准则趋同化等特点引领着国际评估业的发展趋势。因此，本文将我国《资产评估法》同美国资产评估相关法律进行比较，探寻两者内在联系，分析差异，对资产评估行业法律规范的完善具有一定的指导意义。

一、中国资产评估法与美国资产评估法的相同点

（一）将评估行业监管作为一项系统工程

作为美国评估领域最具代表性的法律文件，美国1989年颁布的《金融机构改革、复兴和实施法案》（FIRREA）中第11号强制法令《不动产评估改革法》①经过多次修订，本文以2010年最新《多得-弗兰克金融改革法案》修正后的《不动产评估改革法》：Real Estate Appraisal Reform(as amended by the Dodd-Frank Act) [12 U.S.C.Section 3331-3355]为依据明确将评估行业监管作为一项由政府部门、金融机构、行业协会、评估机构以及评估师，乃至对上市公司进行监管的独立中间机构公众公司会计监督委员会（PCAOB）②2002年依据萨班斯法案（Sarbanes-Oxley Act）成立的对上市公司审计进行监督，既独立于政府又独立于行业自律组织的私营非营利机构，资产评估与上市公司审计活动关系密切因此间接受其影响共同参与的行为，从横向来看，法律规范（FIRREA等），政府监管，行业自律三层一体，从纵向来看，联邦政府，州和地方政府与民间三级相互协同，最终将评估有关各方主体均纳入管理范围，有效降低评估风险。美国FIRREA下的行业监管体系如图1所示。（1）在联邦金融机构监察委员会（FFIEC）下设评估分会（ASC）负责监督各州监管机构，行业协会以及全国范围内的评估活动。评估分会具有否决权，不直接监督单个评估者，一旦发现某个州在评估师监管存在问题，有权暂时取消整州评估师注册及许可资格③见 [12 U.S.C.Section 3347(a).]。（2）联邦金融机构监管部门为其管理下的金融行业制定评估要求，监督其遵守情况。（3）建立州和地方评估师管理部门，负责本区域评估师注册和许可事宜，监督评估师执业。（4）赋予评估促进会下的评估准则委员会和评估师资格委员会在制度制定上相当大的职能和责任。

图1 FIRREA下的行业监管体系

立足于规范评估行为，我国《资产评估法》同样将行业监管体制系统化。1991年，《国有资产评估管理办法》由国务院以法令形式发布，标志着我国首部对全行业进行管理的行政法规正式出台；1993年，为顺应行业自律管理的迫切要求，中国资产评估协会成立。然而在行政法规制度、行业自律管理得到建立和发展的期间，资产评估行业却在法律上保持空白近三十年之久。此次《资产评估法》的颁布有效解决了这一历史遗留问题，在横向建立起由资产评估有关法律、政府部门规章、行业自律制度组成的一个综合性、系统性的行业监管体系。同时，《资产评估法》在第40条规定“设区的市级以上人民政府有关评估行政管理部门依据各自职责，负责监督管理评估行业。”即中央院、省、设区的市三级人民政府都有权行使监督管理权。除中央政府主要负责顶层设计外，省市部门之间可视评估业务实际情况进行省级集中监管或省市共同监管，如房地产评估、旧机动车评估等区域性强、业务量大的评估活动交由地方分别管理。《资产评估法》建立起三级政府相互协调配合的评估业监督管理层级制度，并与行业协会自律管理制度相结合，在纵向上系统完善了评估行业监管体系。

（二）确立评估准则法律地位

美国的评估法案诞生于美国上世纪的储蓄与贷款危机。1976年众议院商业小组委员会（House Subcommittee on Commerce）在提交的报告中指出“不恰当评估所带来的过高的抵押物价值给联邦政府和金融业带来巨大损失，放款人及金融机构往往对评估人员施压以获得更高的评估值，同时联邦政府也对其下金融监管机构所制定的有失公平和效率的评估标准缺乏作为。”④Dennis,Kim A., Regulatory requirements for appraisals, Appraisal Journal[J],1992,7为此，FIRREA明确规定评估准则不迟于该法令颁布后6个月内提出草案，且必须12个月内生效。与联邦事务相关联的所有评估活动必须符合评估准则的要求。《美国评估准则》（USPAP）在美国评估业基本准则的重要地位在法律上正式得到确立。

我国的资产评估行业源于在国有资产产权改革中保护国有资产的需要，但由于长期缺乏一部专门的法律，准则一直缺乏必要的法律支撑，部分评估人员出现违背准则的虚假评估行为，导致国有资产流失严重，行业健康发展受到严重阻碍。因此在《资产评估法》的法律框架下，为突出准则这一行业发展的基石，我国评估准则被赋予极高的法律效力，其法定地位也得以正式确立。《资产评估法》不仅在七款法律条文中提到评估准则，更在第四条明确规定“评估机构及其评估专业人员开展业务应当遵守法律、行政法规及评估准则，遵循独立、客观、公正原则，评估机构及其评估专业人员依法开展业务受法律保护”。遵循评估准则成为评估机构及评估从业人员的法定义务，“依法遵循评估准则免责，违背评估准则需追责”将成为法律实行后判断评估机构和评估专业人员执业情况，解决法律纠纷，进行仲裁的法律准绳。

二、中国资产评估法与美国资产评估法的不同点

（一）评估领域的管理体制

美国评估法规定评估业实行在统一或综合性的行业协会基础上，政府下设评估统一管理部门进行监管的发展模式。1987年，为适应行业发展的新要求，伴随着市场经济不断发展而相继产生的评估行业自律管理组织如美国评估者协会（ASA）、美国评估学会（AI）、国际道路通行权协会（IRWA）等共同成立了美国评估促进会（TAF），并得到FIRREA在法律上的承认。同时基于统一的行业协会，法律规定政府也单独成立评估分会与州和地方评估管理部门进行评估业监管。

我国的资产评估行业发展过程中形成了包括资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大评估领域。由于我国市场经济体制尚未完善，相应的六大专业难以自发地形成一个统一的行业，在行业发展成熟度不足的情况下，政府采用法律手段强制实行统一管理的难度较大。因此《资产评估法》第七条规定“国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理”，即由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会实行分别管理。除此之外，《资产评估法》针对多个行业协会并存的现象并未做过多干预，仅要求各行业协会间应建立相关机制，加强沟通协作与信息共享，并提出“根据需要制定共同的行为规范”的较低要求。

（二）准则制定与颁布制度

美国FIRREA建立的准则体系由行业到政府，自下而上层层递进。简单概括为“行业协会下的美国评估准则委员会（AQB）制定基本准则，州和地方政府在AQB最低要求基础上制定各自标准，各联邦金融机构根据各自特点制定附加标准。”（如图2所示），评估分会的权力限于监督，不直接参与各州标准的制定。法案规定“任何准则都必须达到或超过AQB所制定的基本准则，评估分会有权力确保基本准则得到强制执行”⑤见[12 U.S.C.Section 3345(e).]本款为最新修订后版本。原先为“评估分会不得为各州制定有关评估师资格的能力或经验要求，包括最低标准。评估分会在标准制定方面的建议对各州是无效的”“本章并不限制任何联邦管理部门或执行机构制定必要的或有利于其履行其法律责任的附加标准”⑥见 [12 U.S.C.Section 3345(d).]。

《资产评估法》规定我国实行自上而下、由政府到行业的准则制定方式，即国务院有关评估管理部门负责颁布评估基本准则，各全国性评估行业协会在基本准则框架下开展本领域范围内的评估执业准则以及执业道德准则的制定工作。以财政部门主管的资产评估为例，《资产评估准则——基本准则》由财政部以规范性文件形式发布，同时基本准则授权中评协根据不同情况制定其他如《资产评估准则——珠宝首饰》等具体的评估准则项目。由政府发布基本准则一方面体现了政府作为社会管理者在监督评估执业方面的重要作用以及立法者规范评估行为、维护经济秩序的立法目的；另一方面保证了评估基本准则的地位，体现其原则性、通用性的特点。但必须注意的是，《资产评估法》所反映出的政府在准则制定上“放权不足”现象易导致评估工作中理论与实务脱节，行业最新变化情况无法得到及时反映等问题，影响行业自律能力提升。

图2 美国的准则制定与颁布流程

（三）法律是否关注具体评估程序

美国等评估行业发展成熟的国家普遍将评估程序有关内容融入一系列具体准则中，不在评估业法律中单独出现。如FIRREA仅规定“涉及联邦交易的评估业务必须要有书面的评估报告”，对于具体的评估程序则更多出现在《部门联合评估和估价指南》⑦Interagency Appraisal and Evaluation Guidelines 。1994年由美国货币监理署(OCC)、联邦储蓄保险公司、联联邦储备委员会、储蓄管理局制定的适用于本部门的基本评估准则要求，对评估人士的独立性、评估报告、违规投诉等涉及评估程序内容做了详细规定。等细致化的行业补充准则之中。

我国评估行业发展成熟度较低，资产评估师在执业过程中常常缺乏必要的程序意识，给评估业务带来风险。同时，重视评估程序也是我国准则体系的显著特征。因此《资产评估法》在第四章单独设立“评估程序”一章，对委托人选择评估机构、订立合同并支付费用、投诉与异议，使用评估报告进行详细规定；对评估机构的业务承办、法定评估业务开展、评估档案保存、评估人员的现场调查、评估依据与方法选择、评估报告的审核和出具等，分别以具体的法律条文予以明确。如资产评估法第26条详细规定“评估专业人员应当恰当选择评估方法，除依据评估执业准则只能选择一种评估方法外，应当选择两种以上方法，经综合分析，形成评估结论，编制评估报告。”

三、资产评估行业法律规范的政策建议

法律对行业的影响是基础性的，以美国FIRREA为代表的美国资产评估法律体系对美国评估行业乃至整个美国经济社会的健康发展产生了极为深远的影响，可以预见的是《资产评估法》也必将给我国资产评估行业带来前所未有的发展机遇。《资产评估法》实施过程中提出以下建议：

（一）政府进一步放权，鼓励行业自律

相比于“美国政府监管行业自律模式”与德国“政府干预型管理模式”，我国正处于“政府监管与行业自律并重”到“行业自律监管为主体”的过渡阶段。“小政府大社会”是国际主流趋势，“简政放权，政社分开”也是我国评估业管理改革的主旋律。随着我国政府对评估行业的逐渐放权，评估行业自律性组织将更加的成熟和完善，我国资产评估法律应更加鼓励行业协会在评估业管理中发挥主导作用，承担更重大的职能和责任，最终形成行业自律监管为主、政府监管为辅的评估行业新模式，在这一过程中，《资产评估法》的提出将为我国资产评估行业的健康持续发展提供更多的法律保障。

（二）打破行业行政性条块分割

由分散走向联合是评估行业随市场经济发展的必然趋势。打破行业分割，理顺我国资产评估行业散乱状况，有利于各行业间统一准入条件、执业行为、执业标准，消除内部壁垒，有利于提高政府监管效率，有利于评估行业做大做强，加速健康发展。从目前实际情况来看，法律尚不具备直接统一行业的条件，法制建设的首要任务是按照“统分结合”原则，引领行业间统一协调配合机制的形成。建立多功能的评估机构，实施评估行业统一且分专业管理，依据《资产评估法》来协调我国各评估行业部门和整体之间的利益纠纷，借助《资产评估法》从法律层面解决实务中各评估专业的矛盾冲突。

（三）鼓励评估机构及评估人员广泛参与

遵循科学民主的原则，提高评估人员参与程度一方面能够充分反映行业发展前沿变化，体现法律专业性与先进性，另一方面能够有效平衡各方利益关系，保证法律或准则出台后的执行力。因此在资产评估行业法律规范、资产评估准则的制定与修订工作中应鼓励更多评估机构及从业人员参与其中，为评估准则的进一步完善提供实务经验和有效建议，为我国评估行业的专业化、多元化和综合化发展贡献力量。

（四）丰富法定评估内容，重视金融领域的评估

进一步完善法定评估制度，拓展我国资产评估行业的法定评估内容，尽快补充与国民经济健康发展息息相关的评估内容，以适应我国市场经济的多元化发展趋势，比如金融领域，金融领域评估尤其是以抵押保证为目的的评估业务具有双刃剑效应，既可能是防范金融风险的利器也可能是放大金融风险的工具。随着银行信贷规模高速增长与房地产市场过热现象的出现，金融评估领域暴露出政府监管薄弱，信息公开机制不完善，评估专业人员缺乏，银行发放贷款比例过高等一系列问题。为避免美国式储蓄与贷款危机的重演，必须在法律层面上对金融评估加以规范。

［1］全国人大常委会法制工作委员会行政法室.中华人民共和国资产评估法解读[M].中国法制出版社, 2016.7.

［2］王诚军,译.美国评估准则[M].中国人民大学出版社,2009.7.

［3］张国春.宏观与国际视野下的资产评估[J].中国资产评估, 2015(02).

［4］俞明轩.资产评估法的五大制度创新[J].中国经济报告, 2016(09).

［5］Dennis, Kim A..Regulatory requirements for appraisals.Appraisal Journal[J], 1992.7.