领导干部自然资源资产离任审计实践探索及对策建议

■郭 旭

领导干部自然资源资产离任审计实践探索及对策建议

■郭 旭

领导干部自然资源资产离任审计是当前各级审计机关面临的新课题、新挑战。本文分析了领导干部自然资源资产离任审计的内涵定位和现实意义，总结了当前审计试点中的良好实践和经验做法，指出开展该项审计的主要制约因素并提出对策建议，以期对下一步深入开展领导干部自然资源资产离任审计工作提供参考。

领导干部；自然资源资产；离任；审计

一、领导干部自然资源资产离任审计的内涵定位与现实意义

（一）内涵定位

领导干部自然资源资产离任审计是审计机关以节约资源和保护环境为目的，采取一定的方式和方法，依法对政府及相关主管部门、企事业单位和个人，开发、建设、利用、保护自然资源资产以及与自然资源资产和环境有关的财政、财务收支及其相关管理活动的合法性、效益性进行审计，并对领导干部责任进行鉴证和评价。

审计围绕“领导干部”“自然资源资产”和“责任”开展，依据领导干部对自然资源资产应履行的职责和义务，确定审计范围。内容一般包括：国家资源战略的实施情况，环境资源政策的贯彻落实情况及效果；自然资源资产管理的有效性；自然资源资产主要资金来源和使用情况的真实性、合法性和效益性；重要自然资源存量及变化情况；自然资源资产数据信息的可靠性；等等。审计的主要目标可以概括为摸清家底、揭示问题、界定责任、规范管理，即摸清地区自然资源资产权属、规模、质量、价值等基本情况；揭露自然资源资产管理和利用中存在的突出问题，揭示风险隐患；客观评价领导干部的相关责任；促进规范管理，推动生态文明制度建设。

（二）现实意义

一是推进生态文明建设，促进经济可持续发展。2012年 11月，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，描绘出生态文明建设的宏伟蓝图。2015年 10月，党的十八届五中全会召开，推进生态文明建设首度被写入国家五年规划。改革开放以来，我国以经济发展为中心，社会经济发展取得巨大成就，粗放型经济发展方式导致自然资源耗竭、生态恶化等现象频现，已经影响经济社会的可持续发展。中央对于开展领导干部自然资源资产离任审计的决策部署，是推进生态文明建设的重大制度创新，也为审计工作拓展了一个新的领域。开展领导干部自然资源资产离任审计，有利于提高自然资源资产的使用效率，防止对自然资源的滥用或过度开发，从而缓解经济发展与资源环境保护的矛盾，促进经济社会可持续发展。

二是强化生态责任意识，助力经济发展方式转变。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。2015年4月，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，要求各地区各部门遵照执行。唯GDP论英雄的政绩观曾使一些领导干部在经济发展过程中不惜以牺牲生态环境和自然资源为代价。政府职能的“缺位”、“错位”和“越位”，以及部分领导干部的“不作为”和“乱作为”，纵容了自然资源的掠夺性开发和浪费性使用。领导干部自然资源资产离任审计，能够为落实领导干部政绩考核和生态责任考核提供重要参考依据，推动生态环境损害责任追究制落到实处；有利于领导干部切实树立可持续发展理念和正确的政绩观，更好履行自然资源资产管理职责，为转变经济发展方式、推动绿色发展助力。

三是发挥“免疫系统”功能，推动完善国家治理。2014年 7月，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》提出，地方各级党委、政府主要领导干部经济责任审计的主要内容包括自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况。2015年12月，《关于完善审计制度若干重大问题框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》提出，将国有资源开发利用和生态环境保护等情况作为领导干部经济责任审计的重要内容。2015年11月，《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》提出，要紧密结合自然资源资产开发利用和生态环境保护实际，围绕领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计试点。《“十三五”国家审计工作发展规划》对此予以进一步明确。开展领导干部自然资源资产离任审计是政策要求，也是现实需要，是审计机关承担的一项重要任务，是审计机关充分发挥“免疫系统”功能、推进依法治国、完善国家治理的有力保障。

二、领导干部自然资源资产离任审计的实践探索

近年来，试点工作对领导干部自然资源资产离任审计审什么、怎么审、如何评价定责进行了有益探索，取得了较好成效。2014年，审计署组织内蒙古、山东、贵州、江苏和湖北等省级审计机关，对草原、海洋、森林、矿产、土地和水资源开展审计试点工作。2015年，审计署资源环境审计司在湖南省娄底市开展自然资源资产离任审计试点。2015年11月，《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的出台。2016年，审计署组织18个特派办对呼伦贝尔市等8个地区、组织 32个省级审计机关对秦皇岛市等32个地区实施审计试点。2016年底至2017年初，多个省区市制定了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的实施意见》《领导干部自然资源资产离任审计试点实施方案》等文件，并在与其他部门开展合作、运用新技术、工作方式创新、深入基层等方面进行了新的探索和尝试。

（一）结合一般审计方法与专业技术方法

由于自然资源资产的特殊性，在审计实践中，审计人员既要运用一些常规审计方法，也要运用一些专业的技术方法，尤其需要应用大数据、3S技术（遥感、地理信息系统、全球卫星定位系统）等现代信息技术来获取信息和数据。

常用的一般审计方法有：一是查阅资料。这种方法用来检查资源开发利用、环境治理保护资金的筹集、管理、使用，资源环境保护政策、法规、制度的健全性，以及资源环境开发、保护决策情况。二是现场观察。这种方法用来检查实物资产的数量及状态，主要是检查用于开发、保护资源环境的各种设施、设备数量上是否满足要求、运转是否良好，采取的有关措施、手段是否产生了效果，以及被审计单位从事资源环境工作人员的业务活动或执行的程序是否符合相关规定。三是询问调查。一般采取调查问卷、座谈、函证等方式，也可与被审计单位领导班子成员、有关职能部门或下属单位人员进行谈话，了解重点自然资源资产的管理模式和决策流程等。四是数据分析。审计人员根据有关部门的资金结算、能源消费、环保统计、在线监测等数据，分析数据间关联，识别与其他相关信息不一致或与预期数据严重偏离的波动和异常，从而发现问题线索。五是抽查详查与重新执行。审计人员根据判断，抽查一定数量的重大事项。将有关资源环境保护的方法、措施由审计人员或专业人员再执行，对结果进行再检验。

实践中运用的专业技术方法主要有：一是机会成本法。适用于因水资源短缺、废弃物占地等原因造成的经济损失计量。二是资产价值法。适用于宅地周边的森林、草坪等绿色效益的计量。三是人力资本法。适用于对人身危害重大的重污染企业环境污染的计量。四是恢复费用法。适用于消烟除尘、污水处理等治理费用的计量。五是防护费用法。适用于出现噪音污染，需要安装消音或隔音装置的费用评估。六是调查评价法。可运用于评价如洪水对农田、水利设施等造成的经济损失。七是决策和风险分析法。该方法可以正确评价、预测项目的成本和效果。八是在线监测法。资源环境领域的监测网络正在完善中，如卫星遥感数据接收系统、GPS全球定位系统、空气监测系统、排污监测系统、GIS地理信息系统等。目前部分审计中已利用这些先进技术手段，如在耕地保护情况、防护林保护工程、水资源开发项目审计中，审计人员尝试利用GPS系统等进行查证，获得大量有价值数据，为揭示问题提供了依据。

此外，一些审计项目针对某类自然资源资产或因地制宜地创新审计技术方法。如，价值汇总法，用于海洋湿地等资源资产价值的评估；现行市价法，用于森林资源中商品林价值评估；标准评价法，适用于农用地质量及其变化情况的分析评价；单因子指数法，主要用于水质指标评价，可适用于地表水、地下水、海水、污废水等不同类型不同功能级别的水体，区别是参照的标准不同；富营养指数法，用于综合评价地表水体（主要针对湖库和流动性较差的河流）污染的程度等等。

（二）建立评价标准并设计指标体系

由于自然资源资产范围广、种类多、分布不平衡，评价指标设计需要考虑实际情况、因地制宜、分门别类，根据区域主体功能定位，以资源环境评价为基础，兼顾经济效益、社会效益、环境效益。实践中，评价指标体系的建立和设计主要遵照以下原则。一是严格遵照国家法律法规、政策制度以及各部门相关规定；二是体现国家生态文明建设的主要关注点和各类自然资源资产监管的重点；三是兼顾数量和质量，能够反映自然资源本质特征与发展规律，综合评价自然资源资产的开发、利用和保护情况；四是兼顾全面性和针对性，易于操作，切实可行，评价指标具有一致性和可比性，便于数据的对比分析。

评价指标一般包含以下内容：一是法律法规层面的指标，如《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国矿产资源法》等；二是各级主管部门及地方政府制定的指标，如国家发展改革委、环境保护部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、气象局、海洋局等制定的规划和办法等；三是国际组织及社会组织制定的指标，如ISO制订ISO14000系列以及学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟制订的指标；四是财政财务收支管理规定及审计准则与指南等。

目前，各地区在审计实践中，评价体系一般分为指标分类、指标定义、指标依据、审计内容、责任界定等方面指标，内容包括政策执行；资源开发、利用、保护；资源利用；资产收益分配；领导干部履职尽责等方面。同时，考虑经济、社会、环境协同发展，以及地区差异、资产类别差异、行业差异等问题。如，设置基础性评价指标和调节性评价指标，以体现不同区域主体功能定位的差异性以及“经济、社会、环境”三者之间的协调程度；将评价指标划分为定量评价指标与定性评价指标，将二者结合起来进行综合评价，科学界定领导干部应承担的责任；划分行为过程和绩效结果两个方面指标，对地方政府在自然资源资产管理中开展的各项活动进行评价，同时对其管理的结果与绩效进行评价。

（三）突出问题导向并结合热点重点

以问题为导向，抓热点重点问题，是审计工作的总体原则。各审计项目根据各区域自然资源资产特点、生态环境保护工作重点和主体功能区定位，全面摸清当地自然资源资产底数，聚焦重要自然资源资产和生态环境保护重点领域，从易到难、由浅入深、从重点到全面地开展审计。如重点关注责任落实、实物形态、红线指标等关键事项，检查自然资源资产管理和生态环境保护目标责任落实情况；自然资源资产实物量和价值量；红线指标执行情况和效果；生态环境保护重大项目实施进度和效果；上级督办案件和群众举报问题的查处整改情况。又如，以重要性、资产规模、政府投资金额、资源资产保护情况等为依据，对审计对象进行分类和重要性评价，以此确定审计的重点。再如，以责任为链条，创新实施“审计任务清单”制度，结合审计署要求及发现的问题线索，制定“重要审计信息清单”，派单到人，加强督办。

（四）创新审计组织方式并合理调配资源

实践中，审计组科学合理地统筹安排审计力量，创新审计组织方式。将任中审计与离任审计相结合，将独立型审计与结合型审计相结合，一次进点完成多项审计任务。如，与经济责任审计结合进行，审计同时评价领导干部任期经济责任和自然资源资产责任情况；与财政财务收支审计结合，对政府及其部门负责人履行自然资源资产责任情况进行审计和评价；与资源环境审计结合，对资源的管理、使用、开发和环境保护情况进行审计，并对政府和相关主管部门领导干部自然资源资产责任进行评价。在审计人力资源组织方式上，有的按资源类型划分组，有的按地域划分组，有的为结合两种方式的优点，按照风险共担、成果共享的原则，采取混合编组的分组方式开展审计。在人员调配上，克服人员少任务重，部分审计人员专业知识缺乏、经验不足等困难，统筹安排人力资源，通过新老搭配，加强业务指导，开展专业培训和组织专题研讨等方式，快速提升团队的胜任能力。在审计中，一些审计组积极与有关部门合作，并引进外部专家。如，主动加强与国土、水利、农业、林业、环保、统计、地质、测绘等相关部门的协作配合，统筹利用部门专家、技术、设备、信息等资源，聘请专业人士，利用其专业优势辅助审计工作，取得了很好的效果。

三、领导干部自然资源资产离任审计的约束因素与对策建议

（一）约束因素

领导干部自然资源资产离任审计是一项新的审计任务，在理论和实践中都处于摸索阶段，无明确的模式和通用的经验可以借鉴，一些约束因素的存在使审计面临着风险和挑战。

一是共识不足，理解不深。尽管可持续发展的理念已经深入人心，但尚未转化为各利益相关方的自觉行动。部分领导干部对自然资源资产离任审计理解不深，部分地方政府在发展经济与生态保护之间难以取舍，在推进生态文明建设监督体系和机制建设方面不积极主动。一些企业为追求自身利益最大化，忽略社会效益和环境效益，对审计监督存在抵触情绪，想方设法逃避监督。一些地方审计机关由于经验不足、力量薄弱和专业能力不匹配等制约因素，审计工作未能深入开展。

二是数据分散，口径不一。我国自然资源种类多、数量大，分布不平衡，开发利用现状复杂。在我国现有自然资源资产管理体制下，缺乏统一的管理机构，自然资源资产的详细信息除了其各自的主管部门外，还分散在科研院所和社会团体中，审计人员要获取自然资源资产完整信息的难度较大。现有的各类型自然资源资产的数据采集频率不一致，如森林蓄积量等相关数据的统计年限相对较长，十年全国普查、五年全省抽查，而林业台账一年登记一次，国土十年全国普查一次，现有状况并不能提供月度数据。而且，各部门之间的数据没有进行整合，相关基础数据统计口径不统一，不同种类的自然资源资产信息在数据采集、资料管理和信息维护等方面的标准和水平均不统一，很难达到进行数据分析的标准。

三是制度不健全、指标不完善。一方面，自然资源资产产权制度和用途监管制度不细化、不完善、落实不到位；自然资源资产使用权和经营权交易缺乏有效监管制度；环境保护责任追究制度和损害赔偿制度具体标准不明确；自然资源资产有偿使用制度和生态补偿机制未建立。另一方面，除《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等规定办法外，尚缺少自然资源资产离任审计方面的具体的定责规定、问责办法和追责依据，导致评价指标体系设计的依据不足，评价定责困难，很难综合考虑责任关联程度、问题历史背景、环境风险隐患等因素，科学的责任界定。

四是实践不足，缺乏经验。由于领导干部自然资源资产离任审计起步较晚，尚在处于探索之中，实践中对领导干部重大决策的背景、动因、过程、细节研究不够，能够深入、全面开展审计，反映决策全程和事件全貌的偏少。同时，领导干部自然资源资产离任审计对审计人员在政策性和专业性方面的素质提出了更高要求。由于自然资源资产自身存在的数量、价值难以计量等特性，常规的审计知识和方法有时难以奏效，需要与自然资源资产相关的各学科知识相结合。现有的审计人员缺乏相关的专业知识和审计经验，综合分析评价能力不足。借用相关部门专业技术人才也存在难以就问题或者标准达成一致的困难。

（二）对策建议

一是完善制度体系，健全问责机制。当前环保立法层面注重规范民事主体的环保违法责任，针对党政领导干部和有关政府部门的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》仅为中办和国办发的非法律性文件，应进一步完善领导干部自然资源资产离任审计法律体系，使审计有法可依，评价有据。可通过立法形式明确党政领导干部自然资源资产离任审计制度，细化党政领导干部和政府部门在生态开发、利用、保护、治理、破坏中的责任，并推动各地区的环境保护、环境问责法律制度建设，制定可行的责任认定标准。加强审计结果的运用，将履行情况纳入领导干部的政绩考核体系，明确细化领导干部应承担的直接责任、主管责任、领导责任。

二是整合基础数据，构建大数据平台。可以尝试建立一个自然资源资产数据监测网络。由环保部门与有关部门统一规划，形成涵盖大气、水、土壤、噪声、辐射等要素的生态环境监测网络，提供自然资源资产实时动态的监控数据。在此基础上，可以构建一套自然资源资产监测数据共享机制。各级环保部门以及有关部门、单位之间实现数据的有效集成、互联共享，国家和地方建立重点污染源监测数据共享与发布机制。同时，审计部门可以与其他部门一道，对自然资源资产数据的结构要素进行规范统一，以便提出和分析数据。

三是探索开展自然资源资产负债表审计。各有关方面应按照国务院办公厅《编制自然资源资产负债表试点方案》要求，将自然资源资产负债表编制纳入生态文明制度体系，与领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等重大制度相衔接。虽然目前大部分地区尚未编制自然资源资产负债表，即使编制，也存在统计数据无法满足需求、调查制度尚需完善、指标推算方法精确度不高、没有统一标准格式等问题，但自然资源资产负债表是能够全面记录当期各经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值情况，审计部门应积极探索将自然资源资产负债表审计纳入自然资源资产审计范围。当前，可以先探索编制自然资源实物量表，选取基础数据较完善的自然资源先行探索编制；再结合各部门对各类自然资源开发活动与生态恢复进行的财政资金收支情况，探索编制自然资源价值量表；最后质量指标和数量指标的结合，全面系统地反映自然资源的变化情况。

四是深入开展审计实践，努力提高专业能力。审计工作要加强组织领导、强化统筹协调，创新工作方式方法，使领导干部自然资源资产离任审计不断向纵深发展，拓展审计的覆盖面，逐渐向基层深入。要培养和引进与审计需求匹配的专业人才，更新现有审计人员知识结构；科学合理安排审计项目，调配审计人员，鼓励年轻审计人员在实践中不断总结积累经验，发挥团队最大合力；必要时，要借助外部资源和力量，协同有关部门和相关专家参与审计工作，以保证审计质量和效率。

［1］蔡春，毕铭悦.关于自然资源资产离任审计的理论思考［J］.审计研究，2014，（5）.

［2］陈尘肇.自然资源资产离任审计明确领导干部环境保护责任［J］.中国党政干部论坛，2015，（7）.

［3］陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考［J］.审计研究，2014，（5）.

［4］付英.构建自然资源现代监管体系［N］.中国国土资源报，2013－11－25（6）.

［5］林忠华.领导干部自然资源资产离任审计探讨［J］.审计研究，2014，（5）.

［6］徐泓，曲婧.自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系初探［J］.审计研究，2012，（2）.

（作者单位：中国审计学会）

*本文系浙江财经大学教学研究课题“《审计学》探究式教学模式的创新与实践”（JK201601）的阶段性研究成果。