以平等为核心推进要素市场改革

谌利民+宋廷春+王皓田

摘要：发挥市场在资源配置中的决定性作用与供给侧结构性改革是相辅相成的，当前中国要素市场化改革滞后，劳动力、金融、土地和技术要素的市场体系不完善，市场在资源配置中未能发挥决定性作用，导致生产要素配置扭曲，进而在企业层面、产业层面、区域层面表现出一系列的结构性失衡。通过树立以平等为核心的改革价值取向，着力打破不当利益链生成和分配机制，才能找到并疏通抑制改革的“梗阻”、抓住推进要素改革的要害，精准施策、靶向治疗。

关键词：要素市場平等供给侧改革

我国当前要素市场存在的问题在于供给侧、结构性和体制性的矛盾，必须深入剖析供给侧结构性矛盾的根源，厘清利益链生成和分配机制，树立以平等为核心的改革价值取向，着力打破要素市场的分割障碍、流动障碍和体制障碍，以及不合理的利益生成和分配机制，才能扭转要素市场各种行为扭曲，把要素市场改革落在实处。

一、转型期要素市场发展的新变化

劳动力、金融、土地和技术作为要素市场四个重要的组成部分，在经济转型期出现了新的变化，这表现在，一是劳动力供给从无限到有限转变；二是中国逐步建立了较完备的金融市场体系；三是土地增值收益向城市转移；四是技术市场体系初步形成。

第一，劳动力供给从无限到有限转变。改革开放以来，中国经济保持了较长时期的高速增长，其中低廉的劳动力成本即人口红利对于经济增长的贡献是巨大的。但是，随着我国人口结构发生变化、老龄化程度不断加深、劳动人口增速放缓，劳动年龄人口供给已由持续增加转向逐步缩减，劳动力供给从无限到有限转变，刘易斯模型第一个拐点来临（根据刘易斯模型理论，存在两个转折点，第一个转折点是农村剩余劳动力从无限供给转为有限剩余的转折点，第二个转折点是农村剩余劳动力从有限剩余转变为被完全吸收的转折点）。与此同时，我国人口红利模式也由“数量型”向“质量型”转变，劳动力成本优势逐渐弱化，高学历劳动人口比重逐渐提高。此外，劳动力供需错位、就业结构性矛盾凸显及去产能职工再就业问题也成为转型期我国劳动力要素发展的新变化。

第二，金融市场体系日趋完备。一是2015年底中国的利率市场化无论是贷款还是存款利率管制都已经取消，金融机构都有了利率的自主定价权，基本实现了利率市场化。二是人民币汇率不再盯住单一美元，而是选择若干种主要货币，赋予相应的权重，组成一个货币篮子。同时，人民币已成为主要的贸易计价结算货币、金融交易货币以及国际储备货币的过程。

第三，土地配置方式发生转变。一是从“出让面积占国有建设用地实际供应量”这一指标看，我国近年来的土地市场化配置水平在降低。2006—2015年间，以出让方式供应的国有建设用地占比从75.9%下降到41.5%，短短六年间降低了近34.4个百分点。相反，以无偿划拨形式供应的非经营性用地占比从24.1%快速增加到49.73%。二是从“招拍挂面积占出让面积的比重”这一指标看，以有偿出让方式供应的国有建设用地内部的市场化配置程度却在快速提高。2006—2015年间，“招拍挂”面积占出让面积的比重从28.5%提高到88.6%，其中2007年和2008年的“招拍挂”占比分别是50.9%和83.9%，是期间占比提高最快的两年（图1）。主要原因是2006年和2007年相继出台了“要求工业用地和城市用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让”的政策法规，工业用地是国有建设用地出让的主要组成部分，因此将工业用地全部纳入到“招拍挂”出让方式，会大幅提高“招拍挂”出让方式的占比。三是土地增值收益向城市转移。我国正处于快速的城市化进程中，每年从农村向城市迁移的人口超过1500万，人口城市化率从2000年的36.2%上升到2015年的56.1%，城镇人口达到7.7亿。迅速的经济增长与城市化进程是导致土地增值收益向城市转移。

第四，技术市场体系初步形成。经济转型促使技术要素在经济社会发展中的作用日益重要，主要表现在，一是我国科研体制改革快速推进，基本建立了市场导向的技术创新机制，研究平台进一步开放，重大科研设施和大型仪器加快向社会开放，科技创新中心建设迅速。二是研发经费投入迅速增加，我国全社会研发投入总量已经从1995年的249.1亿元增加到2015年的14169.9亿元，达到世界第二，在发展中国家中居于领先地位（见图3）。三是企业的研发水平迅速提高，目前我国企业研发支出占全社会支出的76%，高于美国和一些欧洲国家，低于韩国和日本。企业研究开发人员数量超过了全社会的60%，企业的有效专利占全社会的55%。企业的发明申请量占全社会的64%。四是技术市场快速发展。截至2015年年底，有效专利547.8万件，其中境内有效发明专利87.2万件，每万人口发明专利拥有量6.3件。全年共签订技术合同30.7万项，技术合同成交金额9835亿元，比上一年增长14.7%。

二、要素市场供给侧结构性问题严重

改革开放以来，我国按照渐进式改革思路，商品市场的改革已经基本到位，但劳动力市场、金融市场和土地市场等要素市场的市场化改革却较为滞后，各类市场主体平等使用生产要素的市场环境尚未形成，要素市场供给侧结构性问题严重。这表现在一是劳动力市场供需不平衡问题突出，二是金融市场结构与功能不合理，三是土地市场城乡二元分割严重，四是技术要素非市场化配置缺陷严重。

（一）劳动力市场供需不平衡问题突出

伴随着劳动力市场发生的新变化，我国劳动力要素市场发展面临供需不平衡的“瓶颈”，这从根本上反映我国市场配置劳动力资源的效率仍然较低，行政干预色彩较浓，突出表现在我国劳动力市场上存在着城乡分割、地区分割、行业分割和身份分割等问题，这些分割严重影响了劳动力市场的自由顺畅流动。

具体而言，一是城乡二元分割阻碍了劳动力自由流动，一些地方对城市劳动者就业采取特殊保护制度，劳动力社会保障体系不完善，城乡社会保障制度在保障项目、参保范围、待遇水平、筹资模式、运行机制和服务提供等方面，都存在较大差别。二是市场价格扭曲，造成不同地区、不同行业、不同所有制企业间收入分配差距过大，同工不同酬现象严重。三是市场层次较低，体系不完善，以简单劳动、体力劳动为交易对象，高层次劳动力市场尚未建立。

此外，高等教育与市场需求脱节较大，职业教育发展又受到严重束缚，资格认证市场混乱，社会办学力量薄弱；劳动力权益缺乏法律保障，劳动力市场方面的法律法规等制度建设工作还比较薄弱，立法层次较低，法律效力不强等。

（二）金融市场结构不合理

第一，金融市场体系发展不足。主要表现在，一是以银行为主的金融体系，资本市场发展不足；二是中小银行金融机构在间接市场上发展不协调，且错过了发展最佳时機；三是债券市场品种结构单一，股票市场发展较快，但总体规模偏小。

第二，利率市场化最终目标没有完成，利率市场化虽然基本实现，但让利率作为资金价格真正反映供求信号，不同类型的利率均由市场决定，并且互相传导，真正达到有效的资金融通的最终目标还没有完成。

第三，人民币汇率制度向自由浮动的市场化机制演进的过程中，仍存在着一些问题：一是当前中国经济正在面临持续的短期资本外流，而未来如果资本账户加快开放，资本外流的规模可能显著放大，进而对中国的经济增长与金融安全造成冲击；二是“收盘汇率+一篮子货币汇率变化”是否科学有待检验；三是在美元有效汇率强劲升值的背景下，维持人民币对美元汇率的大致稳定，将会造成人民币有效汇率过快升值，从而对出口增长造成显著负面影响；四是通过维持人民币汇率强劲来推动人民币国际化的观点目前较为流行，而这种观点存在本末倒置的问题。

第四，政府债券挤出效应明显，地方债务对民营经济形成挤出效应，中央政府隐性担保短期内无法撤除以及地方政府融资平台短期内难以取消。同时，由于交易市场流动性不足，收益率曲线不完整，导致债券发行和市场交易缺乏利率基准，制约市场定价功能。

（三）土地市场城乡二元分割严重

我国城市与农村二元土地市场实行双轨制运行，使得土地市场市场行为与非市场行为并存，市场配置土地要素的功能十分薄弱。第一，土地配置方式不合理。以行政区为单位分配新增建设用地计划指标的供地模式，虽然综合考虑了国家区域发展战略、宏观调控需要、土地利用现状等多种因素，但很难适应已基本市场化的各地建设用地需求。一方面，政府期望加快发展的一些地区可能出现土地大量闲置或低效利用，并伴生房地产库存不合理增加；另一方面，实际发展较快地区由于土地供应不足，致房价过高等“城市病”问题突出、企业发展成本快速上升。

第二，土地要素市场尚不完善，目前城市建设用地市场“一家独霸”，一直处于垄断和封闭状态，农村集体建设用地虽然同为建设用地，但却挤不进这个市场。农村土地要转为城市建设用地，唯一的途径就是通过国家征地，然后以招、拍、挂等方式向市场供地，由此形成城市建设用地一级市场。在这个意义上讲，土地要素市场尤其是建设用地市场实际上只有一条腿走路。

第三，政府垄断供应。我国土地市场，地方政府一方面借助于“统一收购、统一开发、统一出让”的土地储备制度，从农民手中低价征地；另一方面，通过征地制度和招拍挂制度把商业用地价格和住宅用地价格推向高位，获取巨额“卖地”收入，形成垄断供应土地的局面。

此外，建设用地紧张与农村宅基地闲置浪费并存、国有建设用地和社会用地利用结构不合理、区域间发展差距造成土地收益的巨大差距、非市场化的征地制度引发各种违规的土地开发利用行为、土地财政和土地金融风险加大等问题较为严重。

（四）技术要素非市场化配置缺陷严重

中国技术市场是伴随着科技体制改革而逐步发展起来的，尽管已经初步建立了技术市场体系，但受科技体制改革进展缓慢的影响，技术要素非市场化配置缺陷较为严重。第一，按学术价值区分的技术资源配置方式不合理，主要表为技术与经济发展“两张皮”，一方面导致技术成果与市场需求、社会需求脱节，造成大量科研活动“劳而无功”；另一万面由于缺乏有效的转化激励和权益保障，导致大量技术成果束之高阁。

第二，技术资源配置效率不高。一是科研经费使用效率太低，据统计过去数年间，全国科研经费大概只有40%是真正用于科技研发的，60%都用于开会和出差。二是科技投入产出效率低。虽然中国研发投入占全球的20%，美国占28%。但从专利来看，中国只相当于美国的十分之一，日本的八分之一，我国的科技投入效率还很低。2015年中国研发投入总量居世界第二，研发占GDP比2.07%。三是我国研发经费中投入于基础研究的比例偏低。以2015年为例，在全国研究与试验发展经费中，基础研究占比5.1%，低于发达国家的15%。

第三，科研体系不健全。一是科研管理行政化和碎片化。我国的政府科技经费多部门管理，国家的科技资源主要由行政部门决定配置，造成科技项目多头申报，科技经费使用效率有待提高，科技项目申请中存在寻租和腐败行为等问题。二是没有形成高效的共享研发机制。除了科技主管部门资源可以实现跨部门跨领域配置外，其他部门基本上是体制内流动，纵向分割严重，横向合作差，科技资源的聚集优势未能得到有效整合和高效利用。三是科技事业管理运行机制紊乱。在科研项目管理制度上，存在着“重申报，轻过程”“重管理，轻服务”“重数量，轻质量”等现象。行政化经费分配机制造成学术氛围不良、科研水平低下，导致科研人员“三分之二时间跑经费，三分之一时间做研究”。

第四，激励机制不足。一是人才培养和配置机制不科学。一方面，科技人才的酬劳与其创造的劳动价值仍经常存在背离的情况，很多企业的技术人才的薪酬还远低于国际市场定价；另一方面“行政化”和“官本位”思想严重地侵蚀着科技人才队伍。二是激励创新的环境不完善，我国还没有形成容忍失败、全民创新的创新氛围。三是没有形成科学合理的创新评价体系。目前的科技评价活动多以政府或单位行政部门为主导，多元化评价主体尚未形成，评价活动还不能全面反映与之相关的社会组织及利益群体的诉求，难以发挥市场在公共资源配置中的基础性作用。

三、以平等为核心推进要素市场改革

经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。我国推进要素市场改革，把平等作为进一步深化要素市场改革的核心价值取向，对土地、劳动力、资本和科技等要素进行市场化改革。所谓平等为核心的改革价值取向，涵盖权利、机会和结果平等的三方面内容，权利平等是市场主体取得和维护自身经济利益的资格，机会平等指的是每个市场主体都享有同等机会进入各种经济领域，结果平等是指市场主体依据其所占有的生产要素获得相应的收入回报。

（一）以平等为核心保障劳动力市场供需平衡

第一，加大户籍制度改革力度。我国人口结构、增长状况、流动趋势已经发生很大变化，为不同能级城市（镇）及广大农村产业结构调整升级带来了更多选择机会，基本公共服务均等化持续推进，新一代农民工的选择更加理性和多元，放开城市落户限制的“成本”在大幅下降、收益在明显上升。可以按常性人口规模分大城布及以下、特大城市及以下、除北上以外的超大城市，分三批取消城市落户限制，打破各地自主制定落户政策“谁先放开谁吃亏”、“谁放开力度大谁的成本高”、“一地放开无法承受”等担忧和悖论。同时，严格落买农民集体“三项权益”不能变，土地、财政、中央预算投资“三挂钩”，社会保险转移接续等措施，形成正向激励和明确信号。

第二，推进劳动力市场的价格形成机制。一是扭转收入分配差距过大局面，关键是要完善劳动力市场机制，规范初次分配，其中增加就业、促进劳动力流动、增强劳动保护、规范分配秩序和保障机会平等是缩小收入差距的重要政策。二是建立工资正常增长机制，通过完善制度设计，建立健全工资法、工资集体协商等相关法律制度；同时也要大力推行集体协商机制，充分发挥工会协调劳资关系、通过集体谈判决定工资增长、保护劳动者合法权益的作用；政府也要加强执法监督，确保有关政策措施的贯彻落实，为工资增长提供保障。三是加强工资支付保障，关键是要建立工资支付长效机制，具体包括，整合和完善现行工资支付法律制度，建立企业工资支付信用档案并作为行业准入和工商年检的重要审核条件，发挥工会与资方集体谈判、协调工资支付问题的作用，减少运动式专项检查行动与建立日常性监督巡查工作机制，同时也要减化现行法律程序，增加相关法律援助。

第三，建立劳动力需求稳定增长机制。一是建立劳动力需求稳定增长机制必须实现就业转型，现在很多传统产业扩大就业受限，要着力发展新经济，培育“新动能”。通过催生新技术、新产业、新业态、新商业模式加快成长，创造更多适合高素质年轻群体的就业岗位。二是创新扶持创业的体制机制，首先要完善政府扶持创业的优惠政策，通过税收减免、担保扶持为创业者提供支持；其次要继续推进创业示范城市建设，发挥创业引领作用。最后是落实和完善大学生就业促进计划和创业引领计划，在更广阔领域实现就业供需对接。

第四，完善劳动力市场保障机制与教育培训体系。一是完善劳动力市场的保障机制，制订专门反就业歧视法律，确保劳动力市场公平公正；深化失业保险制度改革以发挥其劳动力市场稳定器的作用，全面深化失业保险制度改革，提升劳动力社会保障统筹层次等。二是完善劳动力教育培训体系，加大高等教育改革力度，统筹考虑人才培养和专业设置；大力发展职业教育，取消各类不合理的职业资格许可证和认定，重点取消准入类职业资格；充分发挥政策引导作用，切实提高技能培训工作效率。

（二）以平等为核心完善金融市场结构

第一，建立现代金融市场体系。一是加快资本市场基础板块建设。推进股票发行体制改革，使资本市场实现结构性重构、由“倒三角”的逆态分布转换成“正三角”的正态分布格局。二是完善多层次股权市场。继续大力发展主板、中小板和创业板，鼓励符合条件的企业，尤其是创新类的企业发行上市，制定创业板上市公司再融资制度。积极发展“新三板”市场，引导区域性股权交易市场规范发展，解决更多小微企业的融资和改制需求。三是建设多层次商品和金融衍生品市场，提高证券市场和基金市场的针对性，增强其服务性。丰富期货产品，优化合约设计，探索多种多样的交割与结算制度；建立多元化的交易平台，建设场外市场，大力开发商品远期、互换、场外期权等衍生品。

第二，健全金融市场运行机制。一是继续推进发行体制和再融资体制的市场化改革。进一步完善以信息披露为核心的发行体制改革，充分发挥价格引导作用，形成股票、债券等产品的市场化供应机制，提高直接融资效率，改善金融体系结构。二是建立证券基金期货等中介服务机构的市场化准入机制。在加强事中和事后监管的前提下，在风险可控的条件下，放松证券公司、基金公司、期货公司等金融服务机构的准入许可。三是建立以市场为主导的金融产品创新机制。当前证券期货品种体系不健全等许多问题，根源就在于市场化程度不够，要堅定不移的放松管制，真正把创新的权力还给市场，建立市场驱动的产品创新机制。

第三，扭转金融市场脱实向虚趋势。一方面，对资金“脱实向虚”的治理，需要从实体经济和金融领域两侧共同用力。正确引导虚拟经济发展，优化虚拟金融资产结构，提高金融与实体经济的匹配度。建立虚拟经济运行监控体系，防止虚拟经济的自我膨胀。引导好金融创新发展，促进其服务于实体经济。另一方面，规范发展债券市场、股权市场以及期货、衍生品市场，做到股权融资、债权融资“双轮驱动”、公募融资、私募融资“双轨运行”，国内市场和境外市场“双翼齐飞”，畅通首发上市、再融资和并购重组、新三板等通道，实现多渠道股权融资，不断提升资本市场服务实体经济的能力和水平，更好地为地方经济社会发展提供金融支持。

第四，完善法律和监管体系。一是加强法制和诚信体系建设和执法力度。进一步完善资本市场基础性法律体系，推动《公司法》、《证券法》等相关法律法规的修订和完善，推动《期货法》的出台，加快健全完善证券侵权民事赔偿制度等措施，保护市场正常运作。二是进一步充实监管力量，整合监管资源，提高执法人员素质，培养一支政治素质和专业素质过硬的监管队伍。三是加强投资者保护立法和司法。推动《相关法律法规的修订和完善，制定《投资者保护法》和《投资者保护管理暂行办法》，探索建立和完善投资者代表诉讼、民事诉讼等司法救济制度，尝试建立调解、仲裁等纠纷解决机制，增加投资者维权渠道。四是充分发挥投资者保护基金的作用。进一步拓展保护基金公司的职能范围和业务领域，加强保护基金的事前市场风险监测职能，积极探索保护基金公司参与证券投资者司法维权的途径。五是监管要适应国内国际形势发展。尤其对于新兴互联网金融，在鼓励互联网金融发展的同时引导市场主体防范技术风险、法律风险和金融风险，防范互联网金融对传统金融体系的风险外溢效应，守住不发生区域性和系统性风险的底线。

（三）以平等为核心破除土地城乡二元分割

第一，推进城乡统一土地市场建设。一是要构建与市场化相适应的土地产权制度，要一步细化土地权利，设立“耕地发展权”，将土地使用权扩充为空间使用权，只有建立和完善土地产权制度，才能实现土地要素的市场化改革。二是由市场机制决定土地价格，以征收方式取得的公益性用地、城乡所有建设用地，在价格决定上都应当遵循市场规律，而不是人为地确定某种无法避免简单博弈、广受争议、后患无穷的所谓“补偿标准”。三是，改革国有建设用地出让办法、规范出让程序和市民参与机制，近期城镇闲置、低效存量土地再开发制度。最后，试点探索由各地区自行依据区域中长期空间综合开发规划制定土地利用计划的机制。

第二，健全土地收益分配机制。土地资源利益承载的多元性，决定了土地价格及相关公共政策必须覆盖其占有、使用的社会成本。在土地收入的分享上，必须处理好国家、集体、农民三者的利益关系，兼顾利用与保护、市场价格与公共成本、局部利益与全局利益、农民正当利益与社会公共利益、经济目标与社会目标等。但是不包括那种似是而非、至今仍然作为低价征地理由的所谓公益性建设用地成本。因为既然是“公益性”，就意味着有更大的受益面，应当由所有受益人共同分摊其成本，或由“绝对地租”、“级差地租”来覆盖，而不是简单地通过低价征地的方式，转嫁到被征地农民和他的集体经济组织身上，实现城市政府，农村外出打工人口、纯农区农民多个群体对城市化过程中土地增值收益的共享。

第三，深化“三块地”试点改革。2015年以来，国家在33个个县级行政区域开展农村土地征收、集体建设用地和农户宅基地改革，简称“三块地”改革。一是稳妥推进征地制度改革，规范征地程序，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，因地制宜探索多元安置方式，维护被征地农民合法权益。二是积极推进农村宅基地制度改革试点。加快试点区域农村地籍房屋调查登记发证，建立健全农民宅基地产权保护、宅基地使用权退出和补偿机制，发展农村宅基地租赁、抵押市场，允许已经进城落户的农民宅基地进入市场，旧村改造、新村规划以及村村合并节省的宅基地与公共设，以及城中村的宅基地在符合规划和用途管制的前提下进入市场。三是引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，联营等多种方式进入土地市场交易，实行与国有土地同等入市、同权同价。

（四）以平等为核心健全技术市场化配置

第一，完善科技创新治理机制。一是促进科技创新治理主体多元化，顺应创新主体多元、活动多样、路径多变的新趋势，推动政府管理创新，形成多元参与、协同高效的创新治理格局。二是推动政府创新治理现代化。依法全面履行政府职能，建立权力清单和责任清单制度；同时，深化行政审批制度改革，提高行政效能，建立创新政策调查和评价制度，加快政府职能从研发管理向创新服务转变，为各类创新主体松绑减负、清障搭台。三是建立科学的评价体系，以科技创新质量、贡献、绩效为导向进行分类评价，大力推行第三方评估，把研发投入和创新绩效作为重要考核指标。四是，加强科技高端智库建设，完善科技创新重大决策机制。此外，建立重大科技基础设施建设协调推进机制和运行保障机制，以及符合科学规律、自由开放的科学研究制度环境。

第二，完善成果转化的市场体系和服务体系。解决科技经济“两张皮”的问题，需要抓好科技成果产权制度改革，也要完善成果转化的市场体系和服务体系。一是健全技术创新市场导向机制，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制，对技术可划分、可界定、可流通、可交易的产权资本属性进行挖掘，推进知识产权和专利技术融入市场，让科技成果实现产业化、资本化。二是搭建科技成果转化和产业化平台，构建市场导向的科技成果转移转化机制。建立科技成果转化、技术产权交易、知识产权运用和保护协同的制度，确立企业、高校、科研机构在技术市场中的主体地位，强化市场在创新要素配置中的决定性作用。三是完善知识产权保护体系，完善知识产权法律法规，研究商业模式等新形态创新成果的知识产权保护办法；健全知识产权侵权查处机制，建立专利审批绿色通道；同时也要建立知识产权侵权查处快速反应机制，完善知识产权行政管理和执法“三合一”机制。

第三，完善科技发展的政策支持体系。一是补好基础研究短板，加强基础研究人才队伍建设。二是建立财政科技投入统筹联动机制，形成多元化科技投入体系。三是提高科技投入配置效率。要对重大技术的推广要进行经济和社会成本效益的分析。四是强化创新的法治政策保障，推动科技市场管理法律法规的完善，提高技术市场的规范化和法制化水平。

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