人本视角下新型城镇化建设融资模式研究

王晓霞

[提要] 城镇化建设的顺利推进离不开持续的资金支持，然而现阶段我国新型城镇化建设面临巨大的融资缺口，融資模式亟待创新。本文根据我国目前城镇化融资模式现状，基于以人为本的视角，按照政府引领、市场主导的总体思路，结合一些地方实际，对新型城镇化的公共物品、公共服务、社会保障等主要建设项目融资模式的选择进行探讨，以期对新型城镇化融资模式的可操作性有所助益。

关键词：以人为本；新型城镇化；建设路径；融资模式

中图分类号：F299.21 文献标识码：A

收录日期：2017年2月10日

一、新型城镇化发展与传统融资模式缺陷及资金缺口

（一）新型城镇化符合当下经济社会发展

1、城镇化是我国经济社会发展的必然选择。世界各国的发展经验表明，现代化是依托工业化、城镇化由传统农业社会向现代社会转变的过程，城镇化与工业化、现代化相伴而行、相互促进，城镇化顺应了人类社会发展规律，是人类社会发展的必然趋势；虽然世界许多国家都走的是发展大城市道路，但在中国13亿人口中，尚未城市化的乡村常住人口大约有6亿，农民工文化素质不高，难以满足城市现代化产业的需要，建制镇和乡镇接近农村，对农村剩余劳动力有巨大吸引力，所以现阶段城镇化是我国经济社会迅速发展的正确选择。

2、中国必须走新型城镇化道路。过去，我国为快速提升城镇化水平，走了一段政府主导的，以房地产和市政基础设施建设为首的粗放型传统城镇化模式，导致城乡分割严重，“重城轻乡”、“重工轻农”，差距拉大，农村逐渐萧条，城市人口膨胀造成就业难、住房难、社会保障难等一系列问题；导致资源过度消耗和环境破坏，资源消耗越来越多，生态环境越来越差，忽视了城镇化的质量，我国资源与环境容量已经不起冒进式城镇化发展；不少乡镇产业基础薄弱，产业结构层次低，产业总体技术水平低，产业支撑不足，缺乏提供居民就业的城镇产业群；中小城市缺乏高新技术产业和战略性产业，缺乏先进技术支持，产业升级创新能力不足，经济增长的可持续性发展后劲不足。因此，城镇化道路的选择，不能走高消耗、高排放、城乡分割的传统城镇化老路，在推进城镇化的过程中，要着眼于实现经济增长、扩大就业、维护社会稳定，必须从中国国情出发，走以人为本、生态优先、产城人融合的新型城镇化道路。

3、新型城镇化的基本特征。新型城镇化是党的十八大针对新时期我国城镇化建设现状提出的新要求，在党的十八大报告中指出，新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。与传统城镇化相比，新型城镇化以人为本、以人为核心，重视产业支撑、重视人文居住环境、重视社会保障等，符合当下经济社会发展现实需要与我国未来城乡战略发展。

（二）城镇化速度与新型城镇化资金缺口。我国城镇化正处于快速发展阶段。世界城镇化历史表明，当城镇化率小于30%时，是城镇化初期阶段，发展速度比较缓慢；当城镇化率处于30%～70%之间时，是城镇化中期阶段，发展速度相对较快；2015年中国城镇化率由1978年的17.9%上升到56.1%；根据上海交通大学城市科学研究院与北京交通大学中国城市研究中心2016年12月在京联合发布的《2016-2020中国城镇化率增长预测报告》预测，“十三五”期间我国城镇化将稳步推进，2020年我国城镇化率将达到63%，2018年我国城镇常住人口将超过8亿，未来五年城镇化持续发展的态势不会改变。依据国际经验，我国城镇化目前属于快速发展阶段。

新型城镇化资金缺口巨大，传统融资模式存在诸多问题亟待解决。根据实践和测算，每转移一个农村人口平均需要近8万元投入，那么到本世纪中叶，中国的城市化率将达到75%左右，城市人口总数将高达10亿以上，再加上人口的自然增长率，转移需要的城镇化投入就需要24万亿元人民币，如此巨大的资金投入，完全依靠公共财政是不现实的。随着我国城镇化进程的加快，传统融资模式与转变经济发展方式要求之间存在冲突，主要体现在：我国城镇化融资缺口较大、财政税收难以满足、土地财政主导的投融资模式已不可持续、地方支付投融资平台不规范且债务风险加剧、金融体系支持城镇化融资不足、融资结构失衡严重等。

二、人本视角下新型城镇化建设目标及主要建设项目

（一）人本视角下新型城镇化建设目标。新型城镇化建设强调以人为本，是指任何有关促进城镇化建设的行为和活动，都要首先考虑人的因素，并且要以实现人的全面发展为旨归。新型城镇化要体现“人”的城镇化，实现农业人口有序市民化和公共服务普惠化、均等化。坚持以人为本，就是要实现基本公共服务均等化，使基本养老、基本医疗、保障性住房、文化教育等城镇基本公共服务，达到常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展，让农民“进得来、留得下”；坚持以人为本，就是要实现社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果，达到公民权利均等化发展，让进城农民“有尊严”。农民进城后，应在公共物品（如生产生活基础设施、基础教育资源配置、医疗卫生条件建设、安全环保设置等实体性公共物品）、公共服务（基于公共物品之上的各类无形服务，如对公共基础设施的利用、对教育资源的享用等）和社会保障（体现在社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置）等方面与城市居民实现均质、均享和均等的目标。

（二）人本视角下新型城镇化主要建设项目。首先，研究建立以人为本的科学指标体系。科学指标体系的建立，要基于以人为本，从公共物品、公共服务、社会保障三个方面研究建立，不仅仅包括基础设施，更重要的是包括教育文化、基本医疗、社会保障、社会公平正义有尊严的政策等，切实解决进城农民的以人为本的刚性需求。国家根据以人为本的新型城镇化科学指标体系，制定出台相应规程规范与技术标准；其次，科学规划、系统设计。根据区位特点、资源优势、发展水平，科学制定适合不同区域的新型城镇化规划，科学指标体系以刚性指标要求嵌入在各区域新型城镇化的规划与设计中。新型城镇化规划要按照国家新出台的以人为本新的规程规范与技术标准，进行评审，未获通过不得实施。依据新型城镇化规划报告和设计，严格组织制定实施，并进行科学评估与考核验收，使新居民的生活质量得以保证；最后，基于人本视角的新型城镇主要建设项目梳理。以人为本的建设项目，主要体现在公共物品、公共服务、社会保障三个方面。公共物品需要建设具体项目主要有保障性住房、市政道路及园景绿化、交通运输、邮电通讯、供电供水、供气供暖、科教文卫设施等城市基础设施以及办公商用建筑项目（酒店、商场、写字楼等）；公共服务需要建设具体项目主要有，幼儿园学校等教育文化机构、医院及诊所医疗机构、市政管理机构等基于公共物品之上的各类无形服务的机构和相对应的以人为本的服务政策；社会保障需要建设的具体项目主要有养老低保、就业培训、社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、公平正义、政治参与等与之相对应的机构与社会保障政策。

三、人本视角下的新型城镇化主要建设项目融资模式

在新型城镇化推动过程中，我国一直面临着城镇化迅速发展与资金短缺的矛盾，如何有效地解決这个矛盾，建议如下：

（一）构建政府引领、市场主导、多元可持续融资体系。政府引领、市场主导、多元化可持续融资体系，政府注入优质资产，吸引社会民间资本，共同进行新型城镇化建设；其运作模式，应以政府引领，市场主导，联盟社会公益性组织、金融机构、城镇建设投资有限公司、社会企业等各个分散的社会各阶层力量共同参与，投资主体多元化创新，项目建设市场化运行，直接投资与间接投资相结合，发行市政债券、公私合作合营、资产证券化、城镇化建设发展基金、特许经营等多方式多渠道融资，创新新型城镇化、可持续化、市场化融资模式；建立一套严格的科学的债务指标体系，严控资产负债率、地方债务负债率、债务依存度等，不得超出国际规定的警戒线，加强事前风险监管与事后风险应对；地方政府要加强对融资体系的监督与管理，严控“影子银行”金融风险的增加，严防造成财政与金融风险的累积；设立动态预警机制，加强风险评估，降低融资风险，努力营造出良好的融资环境，形成“投资—经营—回收”良好循环机制；制定有吸引力的引进高端金融人才政策，建设高素质市场运作能力强的投融资顾问团队，创新投融资意识激励机制；法人制度健全，运营管理规范，信息公开透明，内控管理严格，并建立还款约束机制与还款保障机制等；充分发挥政府“有形之手”与市场“无形之手”的作用，构建一系列可持续发展模式。融资体系是地方政府与社会公益性组织、金融机构、投资有限公司、社会企业等社会各阶层力量最重要的沟通桥梁，专注于以人文本的准公益项目建设。构建一个以人为本视角的、市场主导的、政府引领的、高效可持续化、多层次化、多元化、开放式新型城镇化融资体系，并具有实现国际金融支持、吸引民间资本积极参与的功能；融资机制要更多地发挥对新型城镇化投融资权限、收益权、管理权等进行前瞻性制度安排；构建培育一个规范的、可持续的、透明的融资机制，从资金供给上有效约束粗放型城镇化的盲目扩张，以融资机制转型带动城镇化发展方式向新型城镇化的转型。

（二）人本视角下主要建设项目融资模式建议。项目融资是指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保的融资类型。它是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式，其模式多种多样。项目融资主要运用于三类项目：资源开发、基础设施建设、制造业项目。项目融资一般适用于竞争性不强的行业。

1、公共物品基础设施工程项目融资模式建议。根据上述梳理出的保障房、市政道路及园景绿化、水电气暖、科教文卫、交通运输、邮电通讯等基础设施工程建设项目，可分为市政道路等非营利性不具有竞争性的工程项目与竞争性不强但可具有一定营利性的工程项目两类，前者项目建设投融资的主体是政府，这里将后者主要工程建设项目融资模式建议分述如下：第一，保障性住房工程建设项目融资模式建议。为解决进城农民保障房建设资金问题，一种办法是采取向企业集团融资来解决，主要思路就是以农村宅基地及其宅基地上的农房置换新城镇住房，按照企业主导、政府配合、农民自愿参与的原则，采用市场化运作方式，由企业集团对公司发展所涉及的农民宅基地进行集中收储，高起点、高标准规划建设新型城镇，按照一定的标准，农民以宅基地置换新型城镇内的住房，参与农民全部进入新型社区居住；另一种办法是根据统一规划政府出资或向有关各方融资，政府征用农村宅基地，为促进城乡要素高效配置，为积极推进旧城改造和旧村改造，探索建立置换机制，建立农村资产置换平台，以全面实施不动产登记为契机，切实做好做到位农户宅基地使用权和农民住房财产权确权登记颁证工作，保证农户宅基地及农房置换信息准确，赋予农民对宅基地及其宅基地上的农房的处置权，规范产权转移流程，有序推进市、县一定区域内农民自愿有偿退出宅基地换购城镇经济适用房，对举家进城落户农村居民自愿退出的原有宅基地，按照每户实际退出的宅基地以土地征用均价予以经济补偿。这里要强调一点，经过置换并取得城镇经济适用房的农户必须承诺不再申请宅基地，同时严禁城镇居民在农村购置农房和宅基地。置换机制也可以让一些先富起来的城中“农民”，积极愿意通过盘活旧农房获得更多城镇房产或发展资金。也可以通过地方政府给予优惠保障措施，商业银行给予信贷支持，引入社会资金参与到保障性住房建设中。第二，自然垄断行业基础设施工程建设项目与经营性基础设施工程建设项目融资模式建议。水电气暖、污水处理、垃圾处理、园景绿化等自然垄断行业基础设施项目，可通过招标方式，选择合适企业，通过协议方式，特许其经营该项目，以实现人本视角下新型城镇化的目标。金融、石油、资源开发、交通运输、邮电通讯、地铁等经营性基础设施项目，政府出台政策，可选择BTO、BOT、BT、TOT、ABS、PPP、PFI等多种项目融资模式，根据基础设施项目的不同性质分别实施，加快项目融资的规范化发展，吸引更多的民间资本和国外资本等进入建设新型城镇化的基础设施项目。对有稳定收入来源的城镇基础设施，可以通过发行市政债券的形式来完成投融资，但是需要加强政府债务风险管理，建议建立市政债券承销与发行、交易、债券适用、信息披露制度，及其监管制度；建议地方人大对当地政府发行市政债券的监督，从制度上规范对市政债券的发行运行进行约束；对有稳定收入来源的城镇基础设施，也可以通过融资租赁模式来完成投融资，比如城镇地铁建设，在政府不投资或少量投资的情况下，利用社会资本进行建设，建设完成后租给政府运营，以经营收入分期偿还租金；或者政府出资建设地铁，把建成的地铁租给地铁有限公司，地铁有限公司以经营收入定期向政府交纳租金，到一定期限后政府收回基础设施，盘活存量资产，实现新型城镇化滚动式融资。从拓展国际融资渠道角度，可考虑外国债券、银团贷款、国外银行政策性贷款等。

2、公共服务项目融资模式建议。第一，公共服务项目融资模式建议。对于纯社会公益性项目，不会带来任何经济收入，由政府通过财政预算资金来完成，重新梳理中央与地方的事权关系，在明确“事权”的基础上，合理确定各级政府在义务教育、基本医疗等公共服务项目上的事权，健全城镇基本公共服务支出分担机制；对于准经营性服务项目，会带来部分经济收益，由政府与企业或个人等社会力量共同承担相应的责任，项目收益不足部分由政府给予补贴解决；对于经营性服务项目，政府出台优惠政策，通过市场化融资模式完成投资，并且收益部分以税收形式给政府财政。农业发展银行应发挥政策性金融的优势，加大对城镇公共服务项目的具有较强公益性领域的金融支持。资产证券化以公共服务项目未来可预计的较为稳定的预期现金流作为支撑，能够以较低的资本成本筹集到期限较长、规模较大项目建设资金，因此对于投资规模大、周期长、资金回笼慢的公共服务项目，资产证券化融资方式是一种理想的融资模式。第二，教育项目融资建议。中小学义务教育项目，以政府投资为主，社会力量私人投资办学为辅。进城农民子女在义务教育阶段的经费，国家可以通过财政支付手段，将这部分的教育经费从农村转移到新的城镇中，统筹兼顾经济社会发展，合理调整学校布局，国家无需增加更多投资。为减少政府负担，促进教育发展，通过向企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人融资方式，集合社会各方面力量开办学校教育。幼儿教育项目，幼儿教育为非义务教育阶段，根据政府新型城镇化幼儿园教育的近、中、远期发展规划，可以完全放开，依靠社会力量投资办学。

3、社会保障项目融资模式建议。社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等社会保障资金需求，除了以各级政府财政投入为主外，为弥补财政不足，建议如下：第一，通过完善财政转移支付制度实现基本社会保障资金需求。按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等社会保障等方面的事权，建立健全城镇基本社会保障项目支出分担机制；建立财政转移支付同农业转移人口市民化的挂钩机制，实现基本社会保障资金需求。第二，通过设立基金模式完成融资。即，由政府投资发起种子基金，积极引导社会资本参与基金募集，比如充分利用企业投资、民间私人资本等多渠道资金来源，通过股权投资方式，为社会保障体系提供资金保障。第三，通过承包地换社会保障完成融资。即，用城市的社会保障换农村的承包地的办法，使农民变市民后能够享受到城市比较完善的教育、医疗、养老、就业培训、低保等社会保障，农民进城后，看病、孩子读书、失业后的最低生活保障能与城里人享受同样的待遇。转变土地财政模式，加强土地保有环节的收益，重建地方财政规范，将农村承包地承租、转让收入纳入财政体系，主要用于新型城镇化社会保障项目融资。

主要参考文献：

[1]徐选国，杨君.人本视角下的新型城镇化建设：本质、特征及其可能路径[J].南京农业大学学报（社会科学版），2014.2.

[2]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013.1.

[3]徐选国，阮海燕.试论我国适度普惠社会福利与社会工作的互构性发展[J].天府新论，2013.1.