关于国家粮食生产核心区农业供给侧改革的若干思考

凌云

摘要：随着深入推进农业供给侧结构性改革成为当前和今后一个时期全国农业农村工作的主线，我国农业发展已进入战略转型的关键时期。国家粮食生产核心区是国家粮食生产和安全保障的核心区域，在农业供给侧改革过程中，其重要地位和示范作用更加明显，同时自身存在的问题和发展瓶颈也更加突出，改革任务更重、挑战更大，应从政府扶持、粮油生产、农产品流通和加工转化等方面推进改革，调优产品结构、调好生产方式、调顺产业体系。

关键词：粮食生产核心区；农业供给侧改革；对策建议

中图分类号：F304.5文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）05-0043-05

粮食生产核心区是我国粮食生产的核心区域，该区域种植面积相对较大，同时在气候、土壤、技术等方面比较适合粮食作物生长，不仅粮食产量相对较高，而且在满足本区域生活生产外，还能大量供给其他经济区域。根据国务院在2009年印发的《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，并综合考虑粮食播种产量、面积、集中连片、商品量等因素，从河南、黑龙江、吉林、江西、四川等13个粮食生产大省选出680个县（市、区、场）作为国家粮食生产核心区域。①国家打造粮食生产核心区，目的就是通过加大其农田等基础设施建设，提高其粮食生产和输出能力。从区域分布上来看，国家粮食生产核心区主要集中在东北地区、黄淮海地区和长江流域。

继走过2016年供给侧结构性改革攻坚之年后，2017年我国又迎来了改革深化之年，以提升农业效率和供给质量为目的的供给侧改革已成为当前和今后一个时期我国农业农村工作的主线。作为全国粮食生产和安全保障的核心区域，国家粮食生产核心区在转方式、调结构过程中任务更重、挑战更大，加快推进农业供给侧改革尤为重要。

一、国家粮食生产核心区亟须推进农业供给侧改革

1.国家粮食生产核心区的特征

第一，粮食总产量持续提升，三大主粮比重相对稳定。2004年我国开始实行各项惠农政策，到2015年不仅实现了全国粮食总产量的“十二连增”，播种面积也实现了新的突破。统计显示，我国粮食总产量从2003年的4.30亿吨到产量最高峰2015年的6.21亿吨，12年增长了44%。1995—2015年，全国粮食作物播种面积实现了稳中有增，增加8.6%。其中玉米播种面积增加44.62%，小麦增加5.9%，稻谷增加4.7%，只有豆類作物减少了31.26%。②

第二，全国粮食生产重心北移，核心区地位更加突出。近几十年来，随着我国长三角和珠三角等地工业化、城镇化速度不断加快，曾经的“鱼米之乡”耕地面积急剧减少，粮食生产也进一步萎缩，全国粮食生产重心持续由南方向北方转移，由东部、西部逐渐向中部转移，黄淮海地区和东北地区逐渐成为全国新的粮食生产和商品粮输出中心。仅浙江、广东等5省区，粮食种植面积在2003年至2012年的9年间就减少了1740多万亩，粮食产量下降近20亿斤。③北方主产区地位愈发重要，国家粮食生产核心区所在的13个产粮大省，以64.1%的耕地提供了全国3/4的粮食、4/5的油料和4/5以上的商品粮，为国家粮食安全作出了突出贡献。④

第三，适度规模经营效果初显。近年来，全国各地新型农业生产经营主体发展迅速，“合作社+家庭农场”“合作社+龙头企业”等新型经营方式日益完善。截至2016年年底，全国土地流转总面积达4.6亿亩，流转规模已占全国耕地总面积的35%左右，在东部沿海部分地区流转比例甚至超过50%；土地流转方式多样，经营规模在50亩以上农户超过350万户，依法登记的农民合作社规模达近180万家。⑤

第四，农产品加工转化能力进一步增强。近年来，我国粮食生产核心区内的农产品加工企业，立足当地资源优势，逐渐形成了以特色农产品加工和粮油产品为主的产品体系，培育了一大批知名品牌和产业集群。如河南小麦面粉、速冻食品及山东蔬菜等产业集群在国内同行业内具有引领作用。截至2016年年底，全国农产品加工从业人员已达1566万人，加工园区达到1600个，规模以上加工企业主营业务收入突破20万亿元。⑥

2.推进农业供给侧改革迫在眉睫

第一，是农业发展新阶段的客观要求。经过多年来的发展，我国农业已进入新的历史阶段，其主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾。一方面，城乡居民对中高端及个性化需求明显增多。另一方面，市场上低端粮食产品过剩严重，中高端产品和精深加工产品比较稀缺，不少精深加工产品和专用型、功能型产品依赖进口。科学调整粮食种植面积和结构优化是供给侧改革的关键。

第二，是合理配置农业资源的迫切要求。长期以来，我国农业生产占用着社会巨大的土地、水源和人力等资源，且比较效益低下，缺乏国际竞争力。无论是农业内部产业之间，还是农业与第二、第三产业之间都存在着严重的资源配置扭曲问题。因此，必须通过供给侧结构性改革，使劳动力、土地及其他生产要素在一、二、三产业间流动和高效配置，提高我国农业的国际竞争力。

第三，是培育农产品竞争力的需要。WTO设置了黄、绿、蓝三箱政策，目前我国的“黄箱政策”已接近“天花板”。长期以来，我国以补贴为主的农业政策，在促进粮食产量持续增长的同时，也导致了农业产业竞争力提升缓慢，大宗农产品缺乏国际市场竞争力。目前，粮食生产面临的最大挑战是不仅农户数量多，而且经营规模普遍较小，经营相对分散。在WTO框架下，如何扬长避短，制定出符合我国国情的农业支持保护政策，充分发挥“绿箱政策”的惠农增收效应，重塑我国主要农产品的竞争优势已成为当务之急。

第四，是绿色发展的更高要求。绿色发展是当前和今后我国发展现代农业的主流，也是农业供给侧结构性改革的基本要求。2016年中央经济工作会议更是明确提出，要把增加绿色优质农产品供给放在更加突出的位置，更加强调粮食生产安全、环境保护、资源可持续利用、人与自然协调发展。我国农业生产大多属于粗放型增长类型，对资源和生态造成巨大压力。目前我国粮食生产核心区的粮食增长潜力已接近极限，粮食产量的增加以资源和要素大量投入为支撑，并付出了巨大的生态和环境代价。在现有粮食生产方式下，如果仍沿用现有以提高产量为目标组织粮食生产的政策，将面临更大的自然风险和市场风险。

二、推进农业供给侧改革面临的困难和瓶颈

1.生产环节结构性矛盾比较突出

第一，粮食比较效益低，增产稳产压力大。一方面，农民种粮积极性難以调动。随着城镇化速度进一步加快，再加上种粮比较效益低等因素，“种粮一年不如打工一月”，粮食生产核心区大量农村劳动力转向城市二、三产业，农民“老龄化”、农业“兼职化”、农村“空心化”趋势进一步加剧。另一方面，由于粮食地位的特殊性和粮食产业的弱质性，粮食生产大省普遍财政负担沉重，增产稳产压力巨大。同时种粮大省还要承担很大一部分相关配套支出，使得国家粮食生产核心区生产粮食越多，调销量越大就越吃亏，“穷省”补贴“富省”现象异常突出。2015年，全国13个粮食主产大省区，粮食总产量占全国的比重为75.50%，而GDP总量仅占全国总量的58.84%，一般公共预算收入占比仅为47.23%，可以说，“粮食大省、财政穷省”现象愈发严重。⑦

第二，粮食生产集约化、规模化程度较低。近年来，国家粮食生产核心区范围内的家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体发展迅速，但从全国范围看，其在生产中所占比重还比较低。在土地流转方面，全国约有2/3的耕地面积还处于传统经营之下，全国农户经营规模在30亩以下的占96%。从国际上种植业的平均生产规模看，欧盟在20公顷以上，美国更高，在200公顷左右，而我国平均农户承包土地仅半公顷左右。⑧除东北地区外，绝大部分地方粮农生产经营仍然是以户为单位，经营规模小，机械化程度低，导致农业生产成本较高。

第三，种植结构性矛盾突出。2016年以来，我国以玉米为重点的种植业结构调整稳步推进，东北冷凉区、北方农牧交错区等“镰刀弯”地区的粮食品种和种植面积有了进一步调整。⑨但从全国范围来看，农业供给侧改革形势依然严峻，从产品结构上看，一方面，小麦优质品种供应严重不足，大豆、棉花、油料等供求缺口逐年扩大，玉米、稻谷阶段性过剩特征明显。以油料为例，国内消费总量的65%以上需要进口，仅2015年就进口大豆1600多亿斤，相当于国产大豆总量的7倍左右。另一方面，一般性、大路产品供应过多，优质安全农产品、功能专用农产品供给不足，供求脱节、供求错位问题严重。从区域结构上看，粮食主产区持续向水热等自然条件不占优势的北方区域集中的趋势尚未从根本上改变。

第四，耕地保护和环境压力加大。近年来，全国耕地严守18亿亩这条“红线”，但土地作为一种有限资源，更容易流向产值更高的领域。随着城镇化步伐不断加快，城乡争地的矛盾更加突出。国家粮食生产核心区，因人口密度大，城镇化需求更迫切，土地矛盾也更突出。随着土壤质量进一步恶化，为了增加产量，农民过度施用化肥、农药、除草剂等，使得土壤质量越来越差，环境压力也越来越大。

2.仓储能力和流通效率较低

第一，仓储设施能力明显不足，效益低。以中储粮为主的国有粮食收储企业是国家粮食宏观调控的主要载体，近年来，一方面，政策性库存增量一路攀升；另一方面，由于国家对仓储设施资金投入未能跟上粮食增长需要，仓储陈旧老化严重，仓储增长能力明显不足。伴随着近年来收购成本不断增大，地方国有粮食仓储企业普遍亏损，轮换粮经济效益微乎其微。同时民营仓储企业为主的多元仓储主体，因缺乏专业技术人员，储备粮储存安全难以保障。

第二，粮食流通体系效率有待提高。在国家粮食生产核心区，由于粮食市场主体发育滞后，再加上粮食现代化的物流设施建设相对滞后，未能让信息有效进行对接和兼容，直接导致粮食流通体系现代化程度低、物流成本偏高等。数据显示，我国粮食流通成本比发达国家平均水平要高1倍多。同时，收储行业现代信息网络建设步伐仍然比较缓慢，物流成本偏高、效率较低的局面还未得到根本改变，难以满足粮食资源在全国范围内进行快速集散、精准调控的需要。

3.粮食加工方式较为粗放

第一，粮食加工综合竞争力较弱。从整体看，我国粮食生产核心区农产品加工企业仍没有完全摆脱“散、弱、小”的状况，主要表现为布局比较分散、加工专用品种严重缺乏、创新能力不足等问题。从数量上而言，核心区比较集中的中部地区，农产品加工企业数量仅占到全国的29.9%，且85%以上是规模以下企业。同时，从产能上看，初级加工产能严重过剩，精深加工能力显著不足，难于满足消费者对不同档次粮油产品的需求。

第二，融资渠道少，发展后劲不足。近年来，我国农产品加工业不断发展，已成为现代农业的重要力量。但是长期以来，此类企业有效抵押物严重不足，融资渠道单一，导致了融资难、融资贵，制约着农产品加工业的发展。由农业部、发改委等联合组成的调研组2015年在全国11个省区的抽样调研显示，全国农产品加工企业只有20%能够满足贷款需求，50%的只能满足一半，30%的很难满足。⑩

三、推进国家粮食生产核心区

农业供给侧改革的对策建议1.加大政府扶持力度

第一，对国家层面而言，要加强顶层设计，统筹布局好农业供给侧改革。首先要加大财政补贴和支持力度。在农业供给侧改革过程中，中央要在资金投入、项目建设、产业结构布局等方面对国家粮食生产核心区实行倾斜政策，中央财政安排的基础设施建设和农业发展项目要优先安排给粮食生产核心区，不断整合财政涉农项目资金，以增强核心区粮食综合生产能力。其次要尽快建立多元化的粮食主产区利益补偿机制。引导粮食主销区建立商品粮调销补偿基金，按照“谁受益，谁补偿”的原则，按比例对粮食主产区进行补偿。这一点，欧盟缺粮国家建立共同粮食基金的做法和利益平衡原理及补偿机制很值得借鉴。最后要按照“谁保护，谁受益”的原则，提升国家粮食生产核心区耕地保护“红利”。2017年1月，中共中央、国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，为我国耕地保护提供了国家最高层面的指导意见，下一步在政策细化和政策落实上，还需相关部门进一步努力。

第二，对地方政府而言，要根据自身区域规划和特点因地制宜推动农业供给侧改革。首先要积极引导粮食生产核心区与主销区开展区域间合作。近年来，一方面，很多粮食生产核心区农产品出现结构性生产过剩，大面积出现“卖粮难”；另一方面，粮食主销区因人口密度大，粮食自给率较低，粮食保障压力越来越大。例如，2015年广东省粮食自给率仅为32%，每年需要外购粮食约2800万吨。为此，广东、浙江等主销区纷纷走进粮食主产区，通过建立产销合作基地等方式，把之前单纯的供需关系逐步发展成为供应链管理的合作模式。同时，河南、黑龙江等粮食生产大省也纷纷走进主销区，建立广泛的合作。目前，主销区与主产区区域合作经多年实践，也积累了一些深层次问题和矛盾。应从财政、税收等多方面支持产销区开展多层次、多形式的区域合作，特别是支持省际之间、县际之间甚至是新型农业经营主体之间开展形式多样的合作。其次要支持区域间通过开展对口支援、帮扶等形式推动区域协调发展。这一点，山东“东带西”模式，如青岛市与菏泽市、潍坊市与聊城市等；江苏“南带北”模式，如苏州对口支持宿迁、无锡对口支持徐州等，都取得了不错的效果。这种以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体，以互惠互利为基础的帮扶机制，很值得在粮食生产大省内部推广。