国税工作面临“双剧增”新情况的应对

姜敏

国税工作面临“双剧增”新情况的应对

姜敏

按照国务院部署，全面推开营改增试点实施细则从2016年3月23日出台到5月1日全面试点，在这39天里，80万税务干部“5+2”、“白+黑”，攻克一个又一个难关，最终保证营改增试点顺利实施，这是非常时期的非常应对。但是，更为严峻的是,营改增纳税人纳入国税部门日常管理后，国税部门的工作量、执法风险“双剧增”。

一、营改增后国税部门面临的“双剧增”问题

（一）营改增后国税机关工作量剧增

1.纳税人数量增加。全面推行营改增后，国税机关的管户总量不断增加，税务人员的人均管户量不断扩大，新增纳税人主要有以下三种情况：

一是营改增试点中地税部门移交的纳税户。据统计，2016年5月-10月，新纳入试点范围4个行业的纳税人共有1064万户，再加上原“3+7”营改增纳税人509万户（截至2015年6月底），国税部门累计新增营改增试点纳税人1500多万户。按照40万国税干部粗略估算，人均增加37.5户，管理幅度骤然增加。同时，由于各地经济发展不平衡，各地税务机关的管户数量增幅不一，其中经济发达地区增幅加大。以深圳市福田区国税局为例，辖区新增营改增试点纳税人就达15万户，人少户多的矛盾越加突出。

4月22日，湖北省松滋市金松广场彩旗飘扬，人头攒动，“长征系列体育彩票大型户外卖场活动”正式拉开帷幕。湖北省松滋市地税局以此次活动为契机，主动出击，积极开展个人所得税政策宣传，普及税法知识，堵塞税收漏洞。（图/文：松滋地）

二是原纳税人进行业务拆分产生的新开户。全面推行营改增，建立了全产业链的进项税额抵扣制度，促进了产业分工，尤其是研发、运输等生产型服务业的发展。一些纳税人将内设的研发、运输等内设部门，分离出去开设独立的纳税人。

三是新设立的纳税人。全面推开营改增，从制度上消除重复征税，有利于营造公平竞争的市场环境，再加上一系列促进微小型企业的增值税和企业所得税的优惠政策的实施，新增企业数量不可小觑。以山东省济宁市国税局为例，仅2016年5至8月份，济宁市新增服务业纳税人1791户，这些新增纳税户全部归属国局机关管理，包括增值税和企业所得税。

2.业务量增多且复杂。管户数量增加带来最为突出的影响，就是日常业务量的增多，包括变更登记、停复业、注销登记等登记、认证类业务量；发票领购、开具、代开、检查、公告等发票管理业务量；纳税申报、催报催缴、欠税管理等税收征收业务量；税收减免的备案、检查等税收优惠政策落实方面的业务量；纳税评估、税务检查等执法业务量。据国家税务总局货物和劳务税司统计，营改增以来，税务系统办税业务量激增八成，窗口办税业务日均近两百万笔。自5月1日营改增全面试点推开至11月30日，全国通过各种途径共办理涉税业务11.52亿笔。

同时，由于增值税范围不再局限于货物、加工和修理修配劳务，还涉及服务、不动产和无形资产，办税业务更多样化也更为复杂。

（二）营改增后国税机关执法风险加大

税收风险包括执法风险和纳税风险，纳税人不依法纳税的风险越大，税务人员的执法风险也越大。营改增后，两者的风险都有所增加。

1.营改增政策多且复杂导致执法风险增加。始于2012年初的营改增试点，历时5年4个月，最终覆盖所有营业税行业；营改增政策经历了以财税［2011］110号文、财税［2013］37号文、财税［2013］106号文和财税［2016］36号文为代表的4批次调整和完善。尤其是最后一批营改增政策，国家税务总局陆续出台《关于营业税改征增值税试点若干政策的通知》等数万字的文件，可见营改增政策的复杂，也极易导致征管双方认识上的差异。再加上营改增纳税人对增值税的认知有限，无疑会成为税收风险的根源。

2.征管手段不力导致执法风险。税收政策的实施离不开征收管理，征收管理为税收政策实施保驾护航。如果税务机关凭借一己之力无法做到有效征管或者要投入巨大精力才能实施有效征管，那么征纳双方的风险就会凸现。如营改增政策规定道路通行费发票是增值税抵扣凭证，可以按照一定比例计算进项税额用于抵扣。但是，目前道路通行收费系统不是由税务机关开发或指定开发的，绝大多数省市道路通行收费系统开具的发票票面不标注车牌号码等车辆信息，造成税务人员无法核对车与票的关系，难以辨别运输业务的真实性，执法风险不可规避。

3.备案制的事后监管导致执法风险。营改增后，增值税纳税人的身份界定以及大量备案制的增值税优惠政策，都需要依靠事后的监管。但是，随着税收管理员管户制度逐渐取消，监管会因人员流动、档案缺失、主体责任不清等原因，难度增加，从而产生监管不到位等执法风险。

二、解决“双剧增”的思路和途径

营改增给国税机关带来工作量和执法风险“双剧增”问题，直接影响一线税务人员的工作积极性和干部队伍的稳定，是急待解决的问题，应从以下几方面着手。

（一）纳税人数量和业务量增加问题

1.利用征管模式改革的契机，调整人员结构和比例，增加一线税务人员数量。以税收风险管理为核心的扁平化征管模式，是征管改革的方向和目标，也是税务领域正在积极实施的工作。该模式将减少业务指导管理类税务机关数量、压缩领导岗位的职数，从而实现机构设置扁平化。笔者建议，要充分利用征管模式改革的契机，将更多的税务人员调整补充到一线业务岗位，以应对新增加的纳税人和业务量的需求。

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2.利用电子税务局分解办税服务厅工作量。利用“互联网+税收”成果，将大部分登记认证类业务、发票管理类业务、税款征收类工作由线下办理转为线上办理，由在办税服务厅办理转为在电子税务局办理，解决办税服务大厅工作人员短时间集中办理事项造成的不堪重负问题。如营改增后，代开发票业务量急剧增加，增加窗口、人员都难以满足开票需求，若将代开发票业务转到电子税务局办理，则可解决这一突出矛盾。

据报道，广东省的国地税联合电子税务局，每年可分流75%办税服务厅业务量；深圳市国税局电子税务局承担了97%的申报压力，自助办税服务厅覆盖80%办税业务。事实证明，启用电子税务局后，原来由税务人员操作的工作转交给纳税人完成，可减少税务人员的工作量。同时，纳税人避免了在单位和税务局之间来回奔波，也减轻了纳税人的负担和成本。

3.利用现代信息技术，提升工作效率。信息技术日新月异，可为税务部门改变工作模式、提高工作效率提供很多途径。如运用二维码技术，能够实现一次性告知；借鉴旅游景区客流量监控的做法，开发办税服务厅流量监控系统，实时监控上传各办税服务厅办税进程，可供纳税人选择办税地点和时间；运用数据库技术扩大免填单适用范围，减少表单录入工作；继续完善金税三期设计，发挥其在数据抽取、分析方面的优势，帮助税务人员快速实现统计、查询和分析。还可以运用数据分析技术，统计分析降低工作效率的节点，并制定针对性措施。

如河北任县地税局通过分析近3年错开票、错申报、错缴税等数据，找出了纳税人办税和税收征管易错点，编印了《防止办税错误指导手册》，纳税人办税错误率下降68%；通过整理近3年办税服务厅业务次数、笔数、入库税款等数据，摸准办税主税款入库高峰、低谷数据和规律，实施办税窗口动态管理，高峰时开足办税窗口，低峰将多余力量调剂到其他业务岗位。通过上述措施，切实提高了工作效率，减少了工作量。

4.利用国地税合作，将个人代开发票业务委托地税部门。自从2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第17次会议审议通过《深化国税、地税征管体制改革方案》以来，各地国地税部门积极探索并实践着合作内容、合作方式，《国税、地税合作工作规范》（3.0版），明确列出了51项合作内容，为国地税深化合作提供了内容和项目的支撑。

对于代开发票、代征税款问题，《国税、地税合作工作规范》（3.0版）中虽然只明确“地方税务局代国家税务局征收纳税人销售其取得的不动产和其他个人出租不动产增值税；国家税务局在代开发票环节，代地方税务局征收城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等地方税费。”，但同时也明确“双方按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，可协商确定委托代征其他税费。”鉴于此以及代开发票中占较大比例的个人代开发票主要缴纳个人所得税等地税税款，笔者建议将这项业务通过委托代征方式交给地税部门，既减轻了国税部门的代开发票业务量也便于地税部门的税款征收和管理。

5.利用国地税共管机制和金税三期系统，将纳税人信息采集和核实工作委托给地税部门。营改增虽然取消了营业税，但土地使用税、房产税、印花税、个人所得税等税种仍归地税主管，所以国地税共管户数量并没有减少，每个纳税户都是共管户；同时《国税、地税合作工作规范》3.0版也明确要“共享双方内部涉税信息”，而2016年全面实施的金税三期工程在技术层面为双方内部涉税信息共享提供了技术上的支持，使之成为可能。

因此，笔者建议，将纳税人的征管基础数据（包括享受备案类税收优惠所需条件）采集和核实工作委托地税部门负责，并通过金税三期工程与国税部门进行数据共享。国税机关则可将节省出的时间和人力用于数据整理、分析和应用，挖掘税收大数据价值，发挥其优势。

6.利用社会资源分担部分税收工作，建立开放性的治税体系。互联网时代，税务部门要打破“以己之力，大包大揽”的传统做法，建立开放性的治税体系。将各种社会资源调动起来，纳入大的治税体系中。如利用纳税人微信群实现纳税人间的解疑答惑、互帮互助，以缓解12366纳税服务热线的压力；利用邮政部门业务网点多、覆盖面广，尤其是能够覆盖到偏远地区的特点，可委托邮政部门代征税款、代开发票、兑现有奖发票，以解决税务机关对偏远地区的征管难题；利用社区、街道等便民部门，设立协税护税网络，以解决零散税收管理难题。

（二）执法风险防范问题

1.完善税收政策防范执法风险。尽快完善营改增政策。对于现有政策在解读上容易产生歧义的，应补充下发文件进行明确，避免出现各省不同的解读；对于现有政策未明确的部分，应及时下发文件进行明确，避免出现各地随意解读；对于政策执行不易征管的，应尽快调整政策，不给纳税人偷税、避税空间。

2.加强税收风险管理避免征管手段不力导致的执法风险。全面实施营改增试点后，交易双方都是增值税纳税人，反映全部交易的发票数据纳入电子底账库；增值税申报表、企业所得税申报表的修订，采集了纳税人更为全面的、存在勾稽关系的生产经营信息；金税工程三期为国地税数据共享提供了渠道和技术支撑。上述各项工作的开展为税务机关建立和储备了庞大全面的税务端数据。不仅如此，通过“互联网+”和各地政府陆续出台的地方税收保障条例（办法），目前已经形成了由税务端数据、第三方数据、互联网数据、企业端数据组成的“四位一体”的大数据，为深入开展税收风险管理提供了重要基础。

依托大数据、云计算的税收风险管理主要职责就是进行事中事后监控管理。一是通过数据信息比对，防范偷漏税。2016年，全国税务部门从工商、财政、社保和住建等32个部门获取股权转让、财政资金、养老保险金、土地出让、房地产和建设项目等190多项信息，用于税收数据比对。仅国地税就比对共享信息222亿条，增加税收321.7亿元。二是深挖加工数据，发挥其增值效应，查补偷漏税。如江苏省国税局研发“数据情报管理平台”，存储系统内外73个部门290亿条数据，建成731项的风险识别库，自动产生风险信息180多万条，风险应对增收逾260亿元。深圳市国税、地税局从第三方机构取得跨境交易信息3万余条，实施风险应对企业128户，仅追补股权转让所得税就达7.12亿元。山东省烟台市国税局利用“互联网+大数据”开发的“普通发票查验系统”，一年查补税款1.47亿元。

3.以专业化管理防范备案制的事后监管导致的执法风险。对于运用备案制最多的税收优惠领域，包括营改增在内的增值税优惠政策涉及范围广、形式多、资格各异，一般税务人员很难全部掌握政策、准确把握政策风险点，极易产生执法风险。分级分类管理是税源管理的主要方向，常见分级分类管理包括按规模、行业、地区等标准以纳税人为对象进行的划分。

笔者建议，除上述划分标准外，还可以税务人员为对象实施分级分类管理。如针对税收优惠备案制度可能导致的风险，可在市局指定部分税务人员专门负责全市的减免税优惠备案后的核查工作，而不是随机指派人员或由各区（分）局指派人员，这种模式有利于管理或执法口径的一致性，也可以保证核查工作及时有效开展。

（作者单位：东北财经大学）

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