辽宁建立自贸试验区需要把握好六个方面问题

◎辽宁省人民政府发展研究中心课题组

辽宁建立自贸试验区需要把握好六个方面问题

◎辽宁省人民政府发展研究中心课题组

全国“1+3+7”的自贸试验区试点新格局已初步形成，辽宁省自贸试验区的筹建工作也进入到了关键阶段。在此节点，辽宁省应深刻总结上海、广东、天津、福建自贸试验区的经验教训，结合国家赋予辽宁省自贸试验区的战略定位和核心内容，做好顶层设计：科学设立管理架构，切实增强跨部门改革的协同性，突出创新政策的系统集成；培育壮大市场主体，坚持问题导向，把提升企业体验感作为改革创新的着力点；统筹推动区域协调发展，重点加强“三个联动”，增强自贸试验区辐射带动功能；做好凝聚人才文章，强化政策引导，弥补辽宁省自贸试验区人才短板；以风险可控为底线，引导多方力量参与，做好事中事后监管。

辽宁自贸试验区 制度创新 重点问题

我国第三批7个自贸试验区挂牌在即，辽宁作为第三批自贸试验区省份，筹建工作进入关键时点。前两批4个自贸试验区紧紧围绕制度创新这一核心，结合各自区位特点，开展了一系列改革开放先行先试，取得了斐然成绩。未来，全国将有11个自贸试验区共同角逐自由贸易市场，竞争激烈。辽宁省在自贸试验区筹建和发展中，要深度思考，开拓创新，重点把握好六个方面问题，努力打造出辽宁自贸试验区的特色和品牌，进而全面提升东北老工业基地的发展活力、内生动力以及整体竞争力。

一、不忘初衷，重点推动市场取向体制改革和结构调整，推动东北、东北亚的开放合作

自贸试验区作为国家战略，肩负着我国新一轮改革开放的重任，也为各地区结合自身优势探索创新发展提供了宝贵平台。4个自贸试验区在建设过程中，始终紧紧围绕国家赋予的战略定位和重点任务开展制度创新，每一项试点内容都是国家战略的充分体现。上海自贸试验区突出对接高标准的国际经贸规则，在贸易便利化、金融自由化以及事中事后监管方面一直保持优势；广东、福建自贸试验区围绕对港、对台这一鲜明定位，在对港、对台投资准入、自然人流动、服务业开放等领域成为了全国学习的典范。这些地区已经形成了114项改革试点经验复制到全国，并在全国31个省区的219家经开区重点推广。

国家在辽宁省设立自贸试验区的战略定位十分清晰：落实中央关于加快市场取向体制机制改革、推动结构调整的要求，着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎。因此，辽宁省自贸试验区的各项创新政策都需要紧紧围绕和服务国家战略，抓住市场取向体制机制改革和结构调整这一主线，凸显辽宁在东北乃至东北亚地区开放合作的引领作用。一是最大限度地取消行政审批事项。大幅度减少政府对市场资源的直接配置，推动社会力量参与监督，建立公平开放透明的市场规则，营造国际化、法治化、便利化的营商环境。二是以产业链为纽带。引导辽宁省以及东北其他地区共同在自贸试验区建立市场化运作的产业转移引导基金，共建高端装备制造业和新兴产业。以高技术和专业服务为主导，改造传统产业，推动产业结构升级，形成可辐射的主导产业体系。三是创新区域合作模式，与日韩俄蒙探索行业技术标准、从业人员资格、保险监管规则等领域的互认，引导东北亚高端资源向自贸试验区集聚。

二、科学设立管理架构，切实增强跨部门改革的协同性，突出创新政策的系统集成

精简高效的行政管理架构，跨部门的紧密协作与无缝对接是自贸试验区工作顺利开展的保障。4个自贸试验区成立后，在省（市）级工作领导小组的领导下，依据区域特征，形成了相对科学的管理架构。上海、天津设立市级层面管委会，广东、福建分别依托三片区设立了片区管委会。由于自贸试验区本身涵盖了不同的功能区，因此大部分自贸试验区都设立了二级管委会或分片区办事处，承担所在区域的具体试点任务。各地自贸试验区总体运作良好，但是在部门之间的沟通与协作方面还略显薄弱，政策制定更多突出了“碎片化”和“零星化”的特点，某些领域的政策设计以及执行方面，在一定程度上缺少跨部门之间的配合。目前，4个自贸试验区已经意识到了这些问题，在政策创新与落实中更加注重部门之间的联动配合，更加注重政策的系统集成。

辽宁省自贸试验区管委会组织架构的设计既要参考前两批4个自贸试验区的做法，也要结合辽宁实际；既要便于管理和推动政策创新，也要考虑政策创新的整体性、连贯性、系统集成性。一是在沈阳、大连、营口设立片区管委会，由市委常委或副市长担任自贸试验区管委会主任，便于协调全市资源和要素，提升自贸试验区运作效率。自贸试验区管委会作为省政府派出机构，分别由沈阳、大连、营口三个市政府管理，管委会承担具体改革试点内容。管委会尽可能在所辖功能区管委会基础上，重新组织精干力量，便于协调推进创新政策。二是片区管委会依据自身改革重点领域和关键环节，内设办公室、投资促进、经济发展、行政服务、财政金融等部门。三是无论是以省自贸办为核心的省级层面，还是各片区管委会内设机构，都需要增强跨部门之间的联动，从政策的前期研究到政策的制定和执行，相关部门都要全程参与，避免因为部门之间的衔接问题影响政策落地。在政策制定上，突出亮点和个性化的同时，注重政策的系统集成。

三、培育壮大市场主体，坚持问题导向，把提升企业体验感作为改革创新的着力点

企业是市场经济发展的微观基础，是自贸试验区各项制度创新服务的主体。没有企业的参与，自贸试验区的各项改革失去了试验对象；企业参与试验，如果“获得感”不强，自贸试验区的改革就失去了服务实体经济的本源意义。4个自贸试验区高度重视主体的培育与引进，通过降低投资门槛、产业开放、简政放权、金融改革等方式培育和引进各类主体，这些主体为自贸试验区制度创新提供了广阔的试验空间。但是，也有部分企业觉得实惠不足、觉得企业迫切关心的问题未能突破、觉得有些领域政策细节与企业现实需求脱节等。如跨境资本流通瓶颈仍未破解；税收政策不具国际竞争力，与香港、新加坡等地相比整体税负过重，离岸金融、保险、航运等业务的税收优惠不足；自贸试验区没有权威的政策分类和解读，部分企业对政策理解存在偏差等等。

辽宁省自贸试验区在改革创新过程中，要呼应市场主体诉求，以各类企业主体的发展（包括获得更多商机、业务开展更加便利、企业未来发展前景更加广阔），来衡量制度创新的红利，以便吸引更多的企业来自贸试验区开展业务。一是转变自贸试验区制度创新的管理思维。以市场主体的实际需求为导向，形成制度化安排，确保企业和公众参与政策制定过程始终。二是抓紧制定招商引资政策。加快自贸试验区网站等信息平台建设，做好辽宁省自贸试验区宣传推介工作。在自贸试验区设立工作窗口，做好自贸试验区创新政策的发布、解读、咨询和推广宣传工作，全程解答企业在设立和经营中遇到的各类问题，打消企业的顾虑。三是在自贸试验区内努力解决企业关注的核心问题，如推动税收创新，争取对自贸试验区内符合条件的企业按15%征收企业所得税，获得与深圳前海相等的优惠条件；大连探索在离岸金融、保险、航运等业务上给予优惠的税收政策。如果能把这些核心问题解决，自贸试验区对企业的吸引力会大大增加。

四、统筹推动区域协调发展，重点加强“三个联动”，增强自贸试验区辐射带动功能

自贸试验区有核心区域、联动发展区域及功能辐射区域。4个自贸试验区在起步阶段比较注重核心区域内的制度创新，经过两三年的探索，各地更加突出自贸试验区与其他功能区域之间的互动发展，突出自贸试验区与国家战略的联动。上海和广东先后分别出台了《关于加快推进中国（上海）自由贸易试验区和上海张江国家自主创新示范区联动发展的实施方案》《珠三角国家自主创新示范区和中国广东自贸试验区联动融合发展的实施方案2016-2020年》，通过区域之间联动创新，促进科技、金融、贸易、航运、产业的多维度融合。最近，天津滨海新区与河北唐山市政府签署协议，探索将自贸试验区优惠政策向曹妃甸综保区、芦台开发区、汉沽管理区延伸辐射。其他7个自贸区也在深入研究，凸显自身在战略版图中的核心地位和辐射效应。

辽宁省有沈大自主创新示范区、中德产业园、金普新区、东北亚航运中心等国字号招牌，吉林、黑龙江也有长春新区、哈尔滨新区等各类功能区。辽宁省自贸试验区在建设过程中，需要以更高的站位、更宽的视野来思考和解决三个联动问题。一是在省自贸试验区领导小组的引领下，省政府相关部门与三个片区之间、三个片区之间加强联合，形成统一的创新思维和体系，在转变政府职能、贸易投资、金融服务、事中事后监管等一些共性方面联合创新。三个片区的港口区、产业加工区、金融商贸物流区在政策制定上要注意衔接。二是三片区管委会成立后，通过设立区域联动机制、功能区之间人员交叉任职等形式，使自贸试验区管委会与省内的高新区、自创区、中德园等功能区管委会联动起来，扩大自贸试验区改革效应。三是推动三片区与东北腹地，包括黑龙江、吉林的开发区、高新区等功能区合作，探索在创新创业、研发设计、投融资、科技成果转化、人才培养、产权转让等方面的协同机制，将自贸试验区创新改革红利向东北腹地辐射，形成区域性的人才链、创新链、资本链、产业链。

五、做好凝聚人才文章，强化政策引导，弥补辽宁省自贸试验区人才短板

人才是推动各项改革的第一源泉，也是自贸试验区持续创新的不竭动力。实践经验表明，人才匮乏在很大程度上会制约自贸试验区的发展，广东、天津、福建自贸试验区更是在筹备阶段就备受人才不足带来的困扰。为此，各地都将人才的培养和引进摆在突出位置、优先位置，通过交叉任职、学习交流、组织培训、集中研讨等多种途径，强化自贸试验区管理人才的思维创新，提升自贸试验区管理人才的业务能力；通过股权激励、补助奖励以及户籍、医疗教育等方面，吸引人才、集聚人才、留住人才，努力打造开放程度高、聚集能力强、体制机制活的人才特区。

辽宁省自贸试验区建设刚刚起步，缺乏研发设计、规划建设、航运物流、财税金融、国际贸易、港口管理等具有较高专业水准的管理人才和创新创业人才，亟需系统谋划，做好人才队伍建设的顶层设计。一是做好人才资源的研究和规划，根据自贸试验区的产业结构和未来发展目标，分类建立自贸试验区人才需求数据库，通过权威信息平台发布、交流会等多种形式广纳英才。二是减少和规范人才行政审批事项，在人才的户籍、子女入学、配偶安置、出入境、兼职、智力入股等方面给予便利化措施，建造高品质人才公寓，引进一流教育医疗设施，为国内外人才的工作生活营造良好环境。三是做好自贸试验区干部队伍的建设和管理工作，在省级层面建立相关厅局的技术干部到自贸试验区挂职的机制，相互学习、取长补短。自贸试验区的干部，也包括省级、市级相关部门干部，要加强与其他自贸试验区的交流与合作，通过业务培训、考察学习等多种途径提升自身的业务水平。此外也可以制定优惠政策，积极引进其他自贸试验区的优秀管理人才。

六、以风险可控为底线，引导多方力量参与，做好事中事后监管

随着市场准入门槛的降低，事中事后监管必然成为自贸试验区建设的关键一环，如果风险防控能力跟不上某些改革进程，造成了无法挽回的影响，自贸试验区的其他各项改革做得再好也无法弥补。四个自贸试验区高度重视风险防控工作，在各项改革创新中，详细梳理风险事项和风险点提出对应的防控措施。上海在这方面的改革比较成熟，从引导市场主体自律、探索业界自治、推动社会监督、创新监管方式方法、加强监管基础平台建设等方面做出了总体设计。

辽宁省自贸试验区在做好各项改革创新的同时，要把政策实施风险和企业运营风险放在更加突出的位置，提高风险防控能力。一是对自贸试验区各项创新政策进行系统梳理，尤其是政策实施的关键环节，制定风险防控措施清单，对确定的风险事项、风险点，制定有效的防控措施，最大限度降低创新政策的容错率。二是由相关部门牵头，设立自贸试验区公共信用平台和事中事后监管平台。公共信用平台要归集监管企业的各类信用信息，面向政府部门、企业和公众提供信用信息服务和信用应用支撑，对外公示企业经营异常名录和违法信息；事中事后监督要实现各领域监管信息的实时传递和无障碍交换，具备联合惩戒、行刑衔接、社会监督等功能，为实施协同监管提供支持。

（课题负责人：刘晓丹

课题组组长：洪英

课题组成员：王锦红

报告执笔人：洪英王锦红

截稿日期：2017年2月26日）

责任编辑：司斯