辽宁省地方政府债务风险分析

◎邢文妍

辽宁省地方政府债务风险分析

◎邢文妍

本文指出了辽宁省地方政府债务存在债务规模偏大、债务率攀升、发债利率偏高以及融资平台融资功能受限等风险，分析了风险产生的主要原因在于财政收入和政府性基金收入的大幅度下滑，针对此根据辽宁实际提出了化解辽宁地方政府债务风险的政策建议。

辽宁 债务风险 PPP项目

近年来，辽宁经济呈现连续负增长，除因产业结构不合理、民营经济不发达、人口持续流出等因素外，还有一个重要原因就是政府债务率居高不下，过高的债务率致使政府通过债务投融资的能力受到一定的制约，导致资金流入减少，进一步加剧了经济的不景气，形成恶性循环。地方政府债务问题会影响到地方政府信用、地方经济安全以及地方经济发展的可持续性，因此在目前经济下行压力较大的背景下，研究辽宁如何化解地方政府债务风险，对更好地助力经济增长具有重要意义。

一、辽宁省地方政府债务风险的现状

1.辽宁省地方政府债务规模偏大，余额略有缩减。2016年，辽宁省（含大连市）地方政府债务限额为9261.7亿元，全省发行地方政府债券2817.1亿元。其中，置换债券2707.8亿元，新增债券109.3亿元。从地方债发行规模来看，2016年共有35个省市发行了地方债，辽宁发行地方债券2817.1亿元，规模在全国排名第六位，虽然与规模最大的江苏省4511.75亿元有较大差距，但是相对于经济发展实力和综合财力水平来说，规模偏大；从新增债券规模来看，新增债券109.3亿元，额度未超过2016年地方债限额9261.7亿元与2015年地方债务限额9138.7亿元之差，新增债券规模较小，远低于排在前三位的江苏873.7亿元，山东701.2亿元，广东631.9亿元；从地方政府债务余额来看，初步统计，2016年末全省地方政府债务余额为8525.2亿元，较2014年的8765.5亿元，2015年的8718.5亿元有所缩减，但幅度较小。

表1 辽宁政府债务余额及债务率情况统计

2.辽宁省地方政府债务率攀升，已经超过100%的警戒线。辽宁省地方政府债务率在2012年和2013年一直控制在100%以内，处于合理范围，在全国位于中游。但是，2014年有了跳跃式增长，债务率激增达到132%，超过了100%的警戒线，2015年债务率较2014年又扩张了25个百分点达到157%，仅低于贵州，全国排名第二。2016年债务率有所回落，约为133%，但债务风险依然较大。由于债务率较高，国家核定辽宁省新增债的额度相对较少，因此通过新增债发行来增加地方政府事业发展资金的方式受到极大限制。

3.辽宁省地方债发行利率偏高，与国债利差明显。2016年，全国地区间地方债发行利率走势差异性明显，由于辽宁经济增长下滑、债务负担较重等原因，地方债信用资质趋于弱化，发行利率较其他省份偏高，与国债利差也较为明显。辽宁地方债发行利率相较同期国债上浮较多，平均利差位于内蒙和黑龙江之后，全国排名第三位。自2015年9月以来，辽宁省地方债公开发行利率就一直高于全国其他省份，2016年其公开发行利差为30-35BP（高于国债利率30-35个基点）。

4.地方政府融资平台融资功能受限，融资平台转型迫在眉睫。2014年之前，辽宁省地方政府融资平台的举债模式除传统银行贷款外，主要是标准化的城投债融资和以信托、资管计划为主的非标融资。2014年10月财政部发布“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资功能。2015年新预算法执行，将地方融资平台依靠政府信用融资的渠道进一步切断。辽宁融资平台企业与地方支柱产业紧密相关，受到东北特钢违约事件及经济下行压力影响，部分企业债券发行利率上升，融资成本升高。虽然融资平台企业积极拓展物流、金融板块，整合区域准公益性业务来探索市场化转型，但整体转型效果不显著，转型压力依然较大。

二、辽宁省地方政府债务风险产生的原因

1.辽宁财政收入和政府性基金收入大幅度下滑。辽宁省地方政府债务率的攀升，最主要的原因不在于新增债务的增加，而是地方财政收入和政府性基金收入大幅度下滑。在财政收入方面，2014年辽宁一般公共预算收入首次出现负增长，为-4.6%，2015年延续2014年负增长的态势，一般公共预算收入为2125.6亿元，同比下降33.4%，2016年一般公共预算收入筑底回升，完成2199.30亿元，同比增加3.4%；在政府性基金收入方面，由于受到房地产市场不景气、土地出让面积和交易额大幅度下滑的影响，土地出让收入缩水，政府性基金收入连年萎缩。2015年，辽宁省政府性基金收入907.7亿元，下降42.6%。2016年，政府性基金收入仅722.9亿元，下降20.5%。

2.辽宁债务资金的举债、使用、偿还存在较多问题。一是辽宁债务资金来源渠道较为狭窄，主要依赖银行，单一的融资渠道不利于充实资金储备，增加了筹资成本，也加大了偿债风险。二是在债务的使用上，举债主要投向于基础设施建设、土地收储以及公益性项目，项目存在周期长、盈利能力弱的特点，加之融资平台管理的不规范，增加了政府债务风险。三是部分政府性债务资金未及时有效的安排使用，在一定程度上存在债务资金使用效益低、浪费严重等问题。

3.辽宁地方政府债务预算管理不到位，公开程度低。将地方政府债务纳入预算管理，是有效控制债务规模和结构的关键所在。辽宁省地方政府债务虽然已经纳入预算，但是关于政府债务的详细信息并未完整明确反映，相关信息和报告也未向社会公开，这造成了一方面投资者和债务评级机构无法对政府偿债能力作出准确判断，给债券的市场化定价造成困扰；另一方面社会公众对地方政府债务情况无法进行有效监督和约束，造成债务监管不到位。

4.辽宁存在数据虚报等问题。辽宁省地方政府债务率的攀升与数据虚报造成的假象有一定的关系，因此应该客观处理数据所呈现的结构。2014年，政府债务余额和债务率的极速攀升，有部分原因在于2011-2014年财政数据存在虚报。近两年来，辽宁省各级政府大力挤压财政水分，做实财政收入，这也造成了地方政府债务率的被动攀升。

三、化解辽宁地方政府债务风险的政策建议

1.稳步推进供给侧结构性改革，实现辽宁财政收入持续增长。财政收入的持续增长是确保偿债来源、防范债务违约风险的关键所在，因此要确保省级政府税收收入和中央财政转移支付的稳定增长。伴随着中央密集出台《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案》《东北振兴“十三五”规划》等一系列支持东北政策方案出台和落实，辽宁省加大供给侧改革力度，调整优化产业结构，2016年实现了财政收入的正增长，未来应开拓税源、努力壮大地方财政实力，一方面辽宁省各级政府要积极推进简政放权、放管结合、优化服务的制度供给改革，营造良好的营商环境，吸引更多的优质项目落户辽宁；另一方面要围绕“三去一降一补”五大任务，促进辽宁经济结构优化调整，激发辽宁经济发展的新动力，实现财政收入的持续增长，增强地方政府对债务风险的抵御能力。

2.组建企业集团，推进混合所有制改革。辽宁省已经开始通过组建企业集团，加速推动国有企业改革，积极盘活政府资产来化解政府债务。2016年4月，辽宁省交通建设投资集团成立，标志着辽宁高速公路建设开启市场化发展新模式。2016年10月，辽宁集中出让省交投集团、省水资源集团、辽宁能源集团等七家企业20%的股权，全面推进混合所有制改革。通过上市公司股权转让、产权交易所挂牌等国有资产转让方式，积极推动国资改革，这样一方面补充企业资本，另一方面以存量国有资本为引子，吸引更多的社会资本投入，从而带动国资、民资和外资的融合发展，有效降低企业资产负债率和政府债务率。2017年，建议辽宁省将组建企业集团和资产转让的成功经验总结并推广到各市，促进各市开展企业集团的组建，进一步推进混合所有制改革。

3.稳步有序推进PPP项目，吸引更多社会资本。辽宁省委、省政府高度重视PPP（政府和社会资本合作）项目，省政府成立了PPP工作领导小组，为了更好地推进PPP项目，还在省发改委设立的投融资协调处负责相关工作。据财政部全国PPP信息平台项目库，目前辽宁省共推出PPP项目451个，项目金额共计4807亿元。截至2016年底，已经有16个项目签约落地，总投资达到294亿元，另有60个项目取得较大进展。但由以上数据可知，落地项目仅占项目总额的3.5%，绝大部分的PPP项目尚未落地。未来应该进一步加强对PPP工作的规范和指导，开展PPP相关工作的培训，适时进行项目推介活动。通过搭建各类对接平台吸引更多的社会资本，积极推动项目落地实施。另外，对于中央出台的各类奖补政策应该积极争取、用足用好并根据辽宁省自身发展情况制定奖补政策，进一步鼓励运用PPP模式解决建设资金不足问题，将PPP模式推广运用情况纳入对各市政府的绩效考核范围。

4.科学发行置换债券，化解存量债务。发行地方债券置换存量债务，有利于保障地方在建项目融资和资金链不断裂，帮助腾出部分资金支持重点项目建设，促进“稳增长、调结构、惠民生”；有利于适当延长债务偿还期限，缓解辽宁目前债务偿还集中、政府压力大的问题；有利于降低地方政府债务违约概率，提高政府信用度、化解财政金融风险。2016年，沈阳市地方政府置换债券额度上限被核定为612亿元，上半年全市分三批累计发行地方政府债券390亿元。根据统计结果显示，被置换的存量债务成本下降约50%，每年节约利息支出约20亿元。

5.加快融资平台公司市场化转型，促进投融资机制创新。加快推进辽宁省融资平台公司市场化转型，地方融资平台转型应该与PPP模式推广有机结合起来，促进转型后的企业对经济发挥积极作用。一是融资平台公司以普通企业身份参与民生建设项目，项目资金可采用财政拨款、企业融资、社会资本参与相结合的方式，平台公司对建成后的项目进行专业化管理。二是融资平台公司主导开发或者与专业领域国企和社会资本合作开发并运营公共资源项目。三是融资平台公司管理运营公益性国有资产，公益性国有资产的运营不以盈利为目的，而是要做好服务社会、保障民生。四是融资平台公司投资运营经营性国有资产。坚持市场化运作，充分发挥地方国资的杠杆作用，积极投资新兴产业，促进辽宁地方经济转型发展。

6.建立债务风险预警机制，设立政府减债工作中心。辽宁省应建立健全地方政府债务风险预警机制和应急处置机制，这是保证政府公共职能有效发挥的必要保障。各级政府应该成立以财政部门牵头的跨部门的减债工作中心，合理设定每年的减债目标，如10%；同时加强对债务风险的监控和管理，可依据风险程度将各级政府的债务风险分为红色风险、橙色预警和绿色可控三类，建立市县（区）债务风险预警约谈和考核问责机制等。

7.建立“互联网+债务”的地方债信息公开制度，接受社会监督。地方债务的信息公开，不仅是评级机构进行信息评级的基础，也是地方风险防控部门进行风险判断的依据。一方面，辽宁应该进一步加强政府综合财务报告的编制，报告应该包括地方政府债务的种类，地方政府债务未偿还的余额，地方政府债务还本付息的情况等地方债相关事项；另一方面，通过建立“互联网+债务”的地方政府债务信息公开制度，对地方债公开的时间、主体、形式、范围、内容等方面作出详细的规定。作为发债的地方政府，应在互联网上及时披露债务的基本信息、债券的价格变动情况以及基本财政运行情况等，要实事求是，另外为防止虚假信息还应建立相应的问责机制。

8.加快建立偿债基金制度，确保偿债财源。偿债基金制度的建立，有利于保障地方政府偿债来源，缓解偿债压力。辽宁应该建立专门的偿债基金，可以借鉴国际经验，按照各地区地方政府债务风险等级的不同设定不同的偿债基金，偿债基金的来源也可以多元化，如地方财政收支盈余、预备费的结余部分、上级政府转移支付、各种资源性资产性收入等均可按照一定比例纳入偿债基金。如重庆市，其规定各区县按照不低于上年度直接债务余额的3%（或当年财政收入的5%-10%）的比例建立偿债基金。偿债基金要实施封闭式管理，禁止不合规提取和使用。

（作者单位：辽宁社会科学院财政金融研究所）

责任编辑：宋爽

注：本文系辽宁省社科基金重点项目“辽宁地方政府性债务风险预警体系研究”（项目编号：L16AJY005）的阶段性研究成果