房地产调控的过去与未来

聂日明

目前，房地产新一轮限购扩围。除了新的城市加入限购行列外，原来已有限购措施的城市也开始升级限购，如北京自3月17日起，10天内9次出台限购政策。

另一方面，房地产“去库存”的压力仍然很大，加强对热点城市和周边地区的调控，也意在把社会资金引导到三四线城市，以加快这些城市的房地产“去库存”。但“去库存”的效果并不理想，据海通证券统计，2017年3月64个三四线城市商品房销量降幅达24.3%，而全国的房地产库存先降后升，2月末的待售面积为7.06亿平方米，比“去库存”政策出台时的2015年10月底的6.86亿平方米还要高。

房价调控走过的十年

一二线城市的房价调控与三四线城市的“去库存”能否奏效？在回答这个问题之前，我们先看一下过去10年的房地产调控史。按房地产价格的波动周期划分，最近10年的楼市调控可分为4个阶段。

第一阶段：经济手段抑制期（2002年到2008年中）。早在2002年，国家九部委就发布217号文，之后陆续有“国八条”“新国八条”“国六条”和“国十五条”，调控的手段偏重经济，从土地供应、金融信贷、税收、首付比例、住房结构、贷款条件、货币政策等方面入手，虽然是房地产调控，但没有跳出宏观调控的范畴。

第二阶段：鼓励购买期（2008年底到2010年初）。针对2008年下半年宏观经济形势恶化、房地产行业衰退的局面，在出台“4万亿”经济刺激计划的同时，还出台了房地产刺激政策，力度之大，前所未有。在此次救市中，京沪等地一些区域的房价翻了一倍。这时房地产调控已经脱离宏观调控的范畴，成为民生问题。

第三阶段：行政干预式调控期（2010年初至2014年9月）。2010年元旦过后，史上最严厉的“新国十条”出台，用行政手段直接限制异地购房（“限购令”），大幅提高二套房贷标准等措施密集出台，数十个城市先后推出“限购令”，户籍、社保缴纳年限成为购房的前置条件，并逐步成为社会管理的核心工具之一。到2012年初时，房地产市场进入僵持状态。京沪等一线城市的一手、二手住宅成交量、成交均价涨幅均为近几年来的最低点，资金向三四线城市转移，开发商也离开一线城市，在三四线城市拿地。

但大家很快就发现，三四线城市的楼房供给过多、房价上涨乏力，到2014年9月30日，除了4个一线城市外，其它城市均取消了限购。部分城市甚至不得不开始救市，如海口出台房地产销售奖励政策。与此相映照，一线城市尤其是京沪两地的房市依旧火热，2013年初京沪不得不强化限购政策，甚至推出外地户籍单身者不得购房等升级政策。

第四阶段：分类调控，控房价与“去库存”并行期（2014年10月至今）。2014年下半年以来，一二线与三四线城市的房价走势出现明显分化。一方面，面临“去库存”的压力，2015年2月时，70个大中城市中，66个城市的房环比下降，房价下跌是无法“去库存”的，因此2014年9月末限购全面取消时，央行也放宽了贷款约束，其效果是显著的，到2015年10月，70个大中城市新房价格环比下降的城市少了一半，只剩33个。

另一方面，宽松的货币政策又助長了中心城市的房价，深圳、北京、上海更是出现爆发式上涨，中心地段的房价在一两年内涨幅高达100%，这让原本就开始分化的房地产市场越发分化。居高不下的房价背后隐现的是房地产泡沫，处理不当就会酿成系统性金融风险，这是目前房地产市场调控最主要的背景。2016年末召开的中央经济工作会议要求房地产调控要分类，因城因地施策，解决三四线城市房地产库存过多的问题，也要抑制一二线城市房价过高的问题。

房价调控奏效的关键

要判断房地产分类调控能否奏效，需要先解释为什么房地产市场会分化。首先，房价上行是在城市化的背景下展开的，中国城市化率从2001年的38%升至2016年57%，平均每年增长1.3%，这意味着每年有1600万人进城。新增的购房需求与租房需求，势必极大地拉动住房市场。房价攀升较快的城市，通常是人口的流入城市，而萎靡不振的三四线城市，则是人口净流出或人口流入较少的城市。

此外，自上而下的行政级别，使得资源分配倾向于大城市，如好大学、好医院、体育场、游乐园等都集聚在大城市，容易造成房地产溢价。对于多数外地人来说，在城市里买房子，是在城市立足的前提，不买房子，无法落户，就不能享受子女教育等一系列社会公共服务，这是一二线城市房子贵的又一原因。

但梳理调控政策后不难发现，这些政策的立足点大多是抑制流入人口的需求，如“限购令”等，却难以从根本上减少需求。因此，倘若不改变一二线城市相对其它地区的资源优势，随着时间的累积或限购的放松，需求释放会让一二线城市的房价上涨得更快。

其次，在住房供给上，供给与需求并不匹配。三四线城市人口流出，却依然放任住房供应（土地供应量基本上是过度供应），无形中积累了那些地区的金融风险；与此同时，却又减少了人口流入地区的住房供应（限制土地供应，尤其是核心市区的土地），反倒加剧了当地住房短缺的状况。

举个例子。从过往6年的供地情况看，北京一直在减少供地，商品房住宅实际供地已由2011年的1220公顷降低为2016年的850公顷。从北京市商房用地供应看，2011年到2016年间的实际供应量是598公顷、472公顷、978公顷、517公顷、382公顷、103公顷。土地供给的收紧与人口规模的扩张形成鲜明对比，这是一二线城市房价上涨的最关键因素。

由此可见，人口的净流入和土地供给规模是否匹配是判断一个城市房价涨跌最关键的两个指标。总体看，数据显示，2016年的外出农民工中，进城农民工下降到13585万人，比上年减少157万人，城市化的动力主要来自行政区划变动，而非农民主动进城，这意味着农民主动向城市流动的城市化进程已经减缓。

一二线城市的人口规模扩张尽管放缓，但对流动人口的吸引力仍然强劲，常住人口规模仍处于上升状态。一二线城市存量的非户籍人口规模也很大，住房拥有率大多处于低位，存量的购房需求还很足。

与一二线城市人口净流入对应的是土地供应的不足，除了严控大城市土地供应的约束外，地方政府抑制供地规模、维持房价，其实也会推高土地出让金的总量，这一动机目前尚难改变，这些都预示着除非发生突发事件，彻底改变市场预期，否则，一二线城市的房价将长期保持坚挺。

三四线城市就没这么乐观了。在进城农民总量缩减的情况下，一二线城市人口的扩张意味着三四线城市的人口是净流出的（可能仅有部分区域的人口是增加的），消化现有的住房库存已力有不逮，而这些地区为了维持土地出让金的规模，却不得不继续出让土地，导致新增住宅规模很难缩减。在这种情况下，“去库存”只是创造了需求，刺激人们的投资需求，将开发商的债务转移至私人部门，对降低系统性风险的帮助并不显著。

面对房地产市场的风险，恐怕已难有低成本的解决方案，如何权衡利弊，对房地产相关问题作出妥善决策仍是一个不小的挑战。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）