论打击大气污染犯罪的瓶颈及对策

张轲

（中国人民公安大学，北京 100038）

论打击大气污染犯罪的瓶颈及对策

张轲

（中国人民公安大学，北京 100038）

大气污染问题现阶段已经严重的影响人们的生活，由于大气的自然属性，使得打击大气污染犯罪成为一个棘手的难题。虽然大气污染问题严峻，但是我国在治理大气污染以及打击大气污染犯罪方面已经做出了许多的努力。不过在打击大气污染犯罪方面，还存在着一些瓶颈，例如大气污染犯罪未能单独立罪；大气监察难度大；受利群体人为阻挠；打击犯罪的起诉过程受阻严重等。针对打击大气污染犯罪遇到的瓶颈进行分析研究，试图解决大气污染犯罪打击过程中的难题，提出解决打击瓶颈的具体对策，促进大气污染整治。

生态环境；大气污染犯罪；打击瓶颈

工业社会的快速发展，导致了生态环境的严重破坏，环境的污染已经成为当今世界各国的共同难题。如今我国的环境状况形势严峻，对于保护环境显得尤为迫切。按照环境要素的分类，环境污染分为：水体污染、土壤污染、大气污染。其中大气作为所有生物所共属的资源，其在生态环境有着不可替代的作用。但同时，由于大气的非排他性，导致大气极易被污染，且难于治理；大气的流动性，导致大气的污染后造成影响特别巨大，造成的损害也非常严重。例如1986年4月，苏联发生的切尔诺贝利核泄露事故，大量放射性物质直接导致大气的核污染。由于污染大气的扩散，在全球的大气流动中，被污染后带有核辐射的大气给整个北半球来带了恶劣的影响。许多国家和地区被污染，并且治理困难重重。事故最终在全球至少造成9.3万人因辐射患癌症死亡，27万人患癌症,大约600万人受到核辐射的侵害，对整个人类社会造成了灾难式的影响[1]。

一、大气污染问题面临的严峻形势

通过柴静编排的纪录片《穹顶之下》，可以直观的感受到现阶段我国的大气污染形势异常严峻，且大气污染带给人们的危害是触目尽心的。从现实情况来看，自2013年开始，对于空气质量采用新标准进行联网监测。2013年共74个重点城市建成符合空气质量新标准的监测网并开始监测，74个城市发生677天次的重度及以上污染天气，其中仅3个城市空气质量达标，占4.1%；超标城市比例为95.9%[2]。2014年，开展空气质量新标准监测的地级及以上城市161个，在去年74个监测城市的基础上增加了87个。监测结果显示，161个城市中，共16个城市空气质量达标，占9.9%，145个城市空气质量超标，占90.1%，第一阶段74个重点城市中有66个城市空气质量未达标，未达标率89.2%[3]。2015年，全国338个地级以上城市全部开展空气质量新标准监测。监测结果显示，有73个城市环境空气质量达标，占21.6%；265个城市环境空气质量超标，占78.4%，第一阶段74个重点城市中有63个城市空气质量未达标，未达标率85.1%[4]。由图一、图二可以看出，我国的大气污染情况虽在逐年有所改善，但全国形势依然严峻，大气环境状况未达标率依然超高，急需进行强力整治。不可否认，对于大气环境的污染，也有部分因素是因为大气污染犯罪所导致。这就需要对于大气污染的犯罪进行打击，也需要从制度层面对于大气污染犯罪的预防。

图一 环境状况公告中三年所检测的城市及达标率

图二 74城市三年达标与未达标城市数量与未达标率

二、针对大气污染的立法与制度构建

对于维护空气质量状况，避免大气污染，同时预防与打击大气污染犯罪，我国做出了巨大的努力，也取得了一些成绩。首先在法律的完善方面，在刑法中以“妨害社会管理秩序罪”专节的形式规定了“破坏环境资源保护罪”，其中第一条就是“重大环境污染事故罪”，把破坏环境因子的诸多行为纳到这一概括性罪名之下。2011年的《刑法修正案（八）》，对“重大环境污染事故罪”做出了修改，修改后将原来条文中“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的结果要件改为“严重污染环境的”，该罪的罪名也由“重大环境污染事故罪”改成了“污染环境罪”，从而将该罪从实害的行为犯变为危险犯，降低了入罪门槛，增强了可操作性，方便了对于此类犯罪的打击[5]。且《中华人民共和国大气污染防治法》已由全国人大常委会于2015年8月修订通过，并已于2016年1月1日起开始施行，也起到了一定效果，并方便了行政机关的执法活动。其次，在国家政策方面，对于大气污染给予着重考虑，国务院接连批复了诸多关于大气污染防治的计划、规划。同时政府一系列配套政策的出台，保证计划落到实处。在打击大气污染犯罪方面，一方面，全国许多地方公安机关设立了专门的环境警察，与环境监察的行政部门对接，专门打击环境污染犯罪。专案专治，提升了对于大气污染犯罪的打击力度与专业化程度。另一方面，各地环保部门也都设立多种举报方式，方便群众发现大气污染犯罪后及时举报，及时打击，将污染的危害控制在最小。

三、大气污染犯罪的打击瓶颈

（一）大气污染犯罪未能单独立罪

从刑法上来说，1979年刑法与单行刑法均没有规定关于环境污染犯罪或大气污染犯罪的内容，1997年修订刑法新增设定“重大环境污染事故罪”。后在《刑法修正案八》中，对此罪进行修改，且修改内容是有积极意义的，特别是打击环境污染中的大气污染犯罪，此次修改也是十分及时的。

但是刑法在打击大气污染犯罪方面，还存在着不足方面。大气污染不能单独立罪，这给打击带来了一定的难度。环境污染犯罪将破坏环境的犯罪行为，不按环境要素进行区分，全部囊括为同一犯罪类型，这是有一定不足的。依据大气极易被污染，极易扩散且难以治理的特性，未将大气污染犯罪与土壤、水体污染犯罪进行区分，有些欠妥。原因主要在于：首先，污染对象差异较大。土壤、水体、大气三者的状态、理化性质各不相同，产生危害的机理也不相同。其次，污染后的危害性不同。由于三类客体的性质不同，所以污染后所带来的危害也不相同。例如污染水体的危害性一般要大于污染土壤的危害性。因为有不同的危害性，所以不应规定相同的法定刑，这就无法保证罪与刑相适应的刑法原则。最后，污染三种客体的实施方式和污染后的扩散、传播不同。对于三种性质不同的客体，其遭受污染的方式有差异。而且遭受污染后，大气和水体还可能通过其自身的流动性从而危害其他国家。因此，鉴于大气的特殊性质，未将大气污染罪从污染环境罪中独立出来，成为单独的一项罪名，会对打击大气污染犯罪带来困难和挑战。

（二）大气监察难度大

大气的监察是一项难度很大的工作，由于大气本身的性质、所需要的科技水平、以及检验的环境等，共同导致监察的实际困难较多。首先，由于大气本身的性质，使得监察工作现实操作较为困难，因为大气的性质就与水体、土壤不一样，大气是流动的，而且流动的轨迹随多种因素的变化而不固定。这就使得大气受污染后，相比于水体、土壤，其污染后难以及时得知，污染的程度难以量化，污染后难以控制，这都给大气的监察带来了很大的难度。其次，对于大气是否遭受污染的监察检测，需要大量的技术支持，根据第三次修改后的《环境空气质量标准》，检验空气的质量需要检测多种物质的数据，如果含有有毒有害物质并且涉嫌犯罪，更需要对大气中的有毒有害物质进行鉴定并对含量进行测量，这对大气的监察从技术上提出了要求。所以说大气的监测对技术的高要求，也使得大气的监察难度增大。再次，对于污染大气的监察，是一项富有挑战的工作。监察人员要在可能遭受污染的空气中对大气进行监测。这对于检测人员自身的防护提出了更高的要求，同时这也是一项需要责任心的工作。最后，对于空气质量的监测往往需要的时间较长，因为空气的流动性较强，所以一次监测的数据往往不能说明问题，一般需要到临近的几个地点，进行多次的数据采集，经研究才能得出结论，需要更多的人力物力投入以及监察人员足够的耐心。所以说对于大气的监察以及大气污染后的监测，都具有较大难度。

（三）受利群体人为阻挠

公安机关在对大气污染犯罪进行打击的过程中，发现打击的阻力非常大，很多情况下是因为受利益群体的人为阻挠，导致打击犯罪的过程被人为干预。造成此种现象的原因就是个人追逐私利的驱动，因个人利益不顾及生态环境，对于打击犯罪进行阻挠。

这些群体主要包括以下几类：一类是大气污染企业的直接利益主体。他们作为违法者一方面不想为自己的行为付出代价，一方面又想继续延续自己的利益收入。因此会对公安机关的侦查行为进行刁难，甚至不惜行贿，妄图腐蚀办案人员。另一类是大气污染企业的间接利益获得者。这类群体中有的人是企业的员工，这部分人在污染企业工作，因工作而获利，因此对于打击大气污染犯罪的行为进行抵制。有些污染企业购买了环保设备，但由于成本太高而不用于污染处理，反而用给员工加工资的形式补贴员工，这就使得当污染企业受到打击时，他们自然会为自己实际利益考虑，因而不配合侦查工作。还有一类就是当地政府的官员，因为通常一个企业给当地带来的就业岗位与地方税收是相当可观的，所以有些发展观念不够长远的官员，考虑到自己为官一任也就三到五年，想到更多的是发展问题，有时出于对政绩的考虑，会设法保护当地的污染企业。以上可能发生的种种行为，会阻碍公安机关对于大气污染犯罪的侦查工作，给打击犯罪带来实际困难。

（四）打击大气污染犯罪诉讼过程受阻严重

在打击大气污染犯罪的起诉过程中，由于环节较多且复杂，常常使得起诉过程异常艰难，这给司法机关带来许多难题。其中对于诉讼过程中最大的难题存在于证据方面。环境污染犯罪的主要形式就是排放含有危险、剧毒物质的污染物或排放的废弃物严重超标，并造成了环境污染，损害了公众利益。所以说环境污染的证据，主要体现在有毒有害物质的鉴定以及污染物超标所导致的环境损害评估这两项。因此在实际侦查办案的过程中，证据的获得很大一部分需要进行环境污染刑事案件污染物鉴定或环境污染损害评估。但因为大气不确定流动性、范围广泛等自然属性，所以大气污染犯罪的证据极难获得，有些情况是明知其犯罪，但苦于证据链条不完整，无法诉诸于下一阶段的司法程序。

以山东省在打击大气污染犯罪中遇到的瓶颈为例，将这一问题的矛盾之处进行说明。根据刑事诉讼法中的规定，环境污染刑事案件污染物的鉴定、检验及污染损害后果评估，由司法鉴定机构或国务院环境保护部门推荐的鉴定机构进行。但根据《山东省司法鉴定条例》，环境污染鉴定并未纳入山东省司法鉴定范围，因此省内没有一家鉴定机构取得环境污染的司法鉴定资质。从全国情况看，目前已知获得资质的只有5家鉴定机构，不仅数量少，而且均远离山东，根本无法满足办案需求。

再就是对于环境损害鉴定评估。环境污染损害后果是确定污染环境行为罪与非罪、罪轻罪重的重要证据。2014年1月，环境保护部下发了《关于印发〈环境损害鉴定评估推荐机构名录（一）〉的通知》，向全国推荐了12家鉴定损害评估机构，山东省环境科学研究院是山东省唯一一家获得推荐的机构，但有相当一部分污染物不在该院鉴定范围。且从调查的实际情况看，该机构业务繁忙，很少能受理刑事案件中的损害后果评估，且做一次环境损害评估费用高、周期长。对于大气污染犯罪周期更长，且大气专业人员较少，因此对于大气污染损害鉴定评估很难开展。而且一起普通案件即需花费数万元，较大案件动辄十几万、上百万，这虽是进行大气污染鉴定的实际费用，但给基层办案单位造成极大的压力。且评估周期长，少则一至数月，多则一年以上，这也完全超出了刑事诉讼过程中搜集证据的时间期限，因此一些案件因为此问题被迫中止侦查，直接影响了打击环境污染犯罪的实效，很不适应当前严峻的环保形势。

四、大气污染犯罪的打击对策

（一）将大气污染犯罪单独立罪

应将大气污染犯罪区别于土壤、水体污染犯罪，将大气污染犯罪从污染环境罪中独立出来。理由主要有以下几点：

第一，这符合我国当前的状况。当前空气质量恶化，人们的生活已经受到了严重的影响。而且大气污染难以防控、难以治理，对人体危害严重，损害利益巨大，需要通过刑法对污染大气的行为进行规范。再就是当今世界各国普遍关注环境问题，特别是大气污染问题，我国也积极响应国际社会，在国家计划的制定中，也都明确了治理大气污染的目标。这更加需要有严苛的刑法控制大气污染。第二，目前污染大气所产生的危害要求推行与之相适应的法律手段。这就包括最为强硬的刑罚手段。将污染大气的行为犯罪化符合刑法的谦抑性原则。在民事、行政手段难以起到良好作用的情况下，刑法作为最强硬手段应得到运用。需要刑法这一社会生活中的底线，强力的在大众心中树立不可触碰的“高压线”，用刑法的威严修正人们的心态，利用刑法保障大气环境不受污染[6]。第三，设立大气污染罪具有可行性，一方面从司法实践与理论实际的角度来看，我国法律的理论基础允许设立此罪；另一方面从我国法律实施基础的角度看，基础牢固可以推行此罪。第四，这也符合国际趋势，世界上许多国家将大气污染犯罪单独立罪。许多国家根据环境要素或特定危险物质规定了详细的罪名，如俄罗斯规定了污染大气罪，同样分项设置罪名的国家还有德国、日本、英国和美国[7]。

（二）加强大气监察队伍的建设

大气监察是一项难度较大、危险性较高的工作，需要较高的技术支持与较强的工作责任心。同时，大气的监察是寻找大气污染犯罪线索的重要工作，也是对大气污染进行控制的前期重要工作。

因此，要加强大气监察队伍的建设。第一，从监察队伍本身讲，针对大气的自然属性以及检验检测的难度，应提升监察队伍的科技水平，使其科技水平能够满足现有监察工作的需要，并有计划地引进高端人才，并持续进行对于监察队伍的技能教育与培训；再就是因为大气污染监察工作十分艰辛，需要监察工作者的责任心与耐心。第二，从打击大气污染犯罪的角度讲，应加强行政监察队伍与刑事司法部门的沟通与协作，一旦发现大气污染犯罪，应及时将情况与司法机关沟通，方便司法机关及时、有效的打击犯罪。可以仿照食药犯罪的打击模式，促进行政执法与刑事司法间的衔接，建立沟通机制，方便案件流转和犯罪打击。第三，明确大气的监察责任，特别是明确责任主体及责任人。对于环保行政部门，既有审批职能又有监察职能，应利用好这两种职能，先是严格准入，对于可能排放废气的工厂企业在审批时一定要进行仔细严格的审查，且明确责任到人，一旦出现问题要对审批人进行追责。再就是对于日常的监测，也要将责任落实，确保监测数据真实可靠，一旦出现数据造假或严重事故要进行追责和问询，确保监测的严格性和准确性。

（三）疏通打击大气污染犯罪的诉讼过程

对于疏通打击大气污染犯罪的诉讼过程，最为重要的是对于证据的搜集和固定。因此来看，解决此问题的难度很大。只能从两方面进行考虑，一是司法机关的降低门槛，降低证据的入门标准；二是增加司法鉴定机关和环境损害鉴定评估机构。但从这两方面来看，司法机关是法律的执行机关，法律不能有任何偏见，所以司法机关对于证据的门槛不能降低。所以只能扩充、增加司法鉴定机关和环境损害鉴定评估机构，从对有毒有害物质的鉴定、环境损害评估等证据完善方面思考解决途径。

这就需要完善对于证据的搜集，加强对于证据的固定。首先，可以尝试扩充鉴定队伍，鼓励更多具有专业才能的人参与此项工作。其次，可以增加拥有鉴定资质的机构数量，让更多的鉴定机构方便基层单位办案。再次，可以鼓励社会第三方参加鉴定市场，由国家统一部署，建立社会力量主导的第三方鉴定模式，降低价格，提升鉴定速率，也推动鉴定市场的发展。最后，可以尝试研发并建立快速检验机制。通过快速检验，确定犯罪行为，先将司法诉讼程序向前推进，方便打击犯罪与治理受到污染的大气。同时，鉴定结果作为判决时量刑的衡量标准，也能够体现出法律的严谨性。

（四）积极推行环境公益诉讼

环境的公益诉讼是补救环境被污染、政府管理失效的一个很有效的途径，在我国已被逐渐认可和接受。特别是最高人民法院在2015 年1月6日发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，表现出对于环境方面的公益诉讼在我国司法体系中是认可和接受的，同时也解决了环境公益诉讼过程中存在的一些问题。

但在公益诉讼的实际推进过程中，虽然推行时间不久，但起步困难、推行的阻力较大。诉讼主体的不确定，跨地区诉讼不利，环境诉讼利益相关群体过多，利益取向不集中，以及公益诉讼刚刚发展，各地法院对于公益诉讼态度保守等问题，严重制约着环境公益诉讼的发展[8]。但是公益诉讼作为一种政府力量的补足，是十分有必要的，这也是许多法律体系发达的国家摸索并开展公益诉讼的原因。对于我国刚刚开展的环境公益诉讼来说，问题的存在是难以避免的。从解决问题的方式上来说，首先，应该对于环境公益诉讼进行大胆实践，许多问题还是需要从司法实践的过程中吸取教训、总结经验，鼓励各地法院大胆的开展此类公益诉讼的探索，将实践问题进一步汇总、分析，促进公益诉讼的发展。其次，通过制度建设，完善环境公益诉讼。特别是现在公益诉讼处于起步阶段，需要制度的保障和判例的支持，才能对于环境公益诉讼的开展进行有效的指导。再次，扩大环境公益诉讼的诉讼主体。对于环境公益诉讼的诉讼主体应该进行扩大，可以借鉴域外的先进经验。例如环保社团、国家环境资源管理部门以及检察机关等，都可以作为环境公益诉讼的诉讼主体。多种诉讼主体可以对破坏环境的犯罪分子的行为多角度的寻求救济。这样可以提升环境污染犯罪的犯罪成本，从犯罪经济学角度对环境污染犯罪进行预防。最后，鼓励建立基层群众环保组织，提起环境公益诉讼。基层群众环保组织具有作为公益诉讼的原告资格，通过鼓励建立群众环保组织和提升公众的环保意识，可以拓宽环境公益诉讼对于环境的保护范围。同时，基层群众环保组织提起环境公益诉讼的形式，也是对于政府环境监管机制的补充。

（五）政府要明确打击责任，并营造良好的社会氛围

我国在治理大气污染问题上一直表现出积极的姿态，与其他国家就大气排放、节能减排等问题签署过若干双边或多边协议。同时，在国内对于大气的治理已从国家层面上升到了一个新的高度。但仅仅从国家层面重视大气污染治理是不够的，还应提升地方政府与普通群众的大气环保意识。政府要对打击大气污染犯罪的责任进行落实，并将日常的大气监管与大气治理进行有效的分工和长效的监督。地方政府官员应加强学习，转变传统的思想观念，重视大气环境保护与污染治理，行动上做好区域内大气污染治理规划。国家可以尝试建立官员环境追责制度，从制度层面督促地方官员重视环境治理。对于民众要加大宣传力度，营造打击大气污染犯罪的良好社会氛围。要让科学发展的观念深入人心，使民众自觉抵制大气污染，并自觉维护大气环境。依靠群众的力量发现污染大气的犯罪行为，并依靠群众打击大气污染犯罪。

[1]李宗明.让切尔诺贝利核事故的警钟长鸣——纪念切尔诺贝利核事故25周年[J].核安全.2011，（3）.

[2]2013中国环境状况公报[R].北京：环保部，2014.

[3]2014中国环境状况公报[R].北京：环保部，2015.

[4]2015中国环境状况公报[R].北京：环保部，2016.

[5]赵秉志，陈璐.当代中国环境犯罪刑法立法及其完善研究[J].现代法学.2011，（6）.

[6]吴占英.污染大气罪立法刍议[J].孝感学院学报.2005，（5）.

[7]朱达俊.污染大气罪研究综述[J].环境保护与循环经济. 2013，（10）.

[8]李义松，苏胜利.环境公益诉讼的制度生成研究——以近年几起环境公益诉讼案为例展开[J].中国软科学.2011，（4）.

The Bottleneck to Crack Down on The Crime of Atmospheric Pollution and the Countermeasures

ZHANGKe
（Chinese People’s Public SecurityUniversity,Beijing,100038）

Atmospheric pollution problem has seriously affected the life of people at present stage.Due to the nature of the atmosphere,made to crack down on the crime of atmospheric pollution become a thorny problem.Although the problem of atmospheric pollution is serious,China has made a lot of effort in tackling air pollution and combating air pollution.But there are some bottlenecks,in the fight against air pollution crime, such as air pollution to single independent crime;atmospheric monitoring is difficult;the beneficiary group was obstructed;severe crime prosecution process is blocked,etc.To fight against air pollution crime encountered bottleneck analysis,trying to solve the crime against the problems in the process of atmospheric pollution,this article puts forward the concrete countermeasures against bottleneck and promotes atmospheric pollution treatment.

atmospheric pollution;crime;crime bottleneck

D914.1

A

2095-1140（2017）02-0118-06

（责任编辑：天下溪）

2017-01-10

张轲（1991-），男，山东广饶人，中国人民公安大学犯罪学学院2014级公安学专业硕士研究生，主要从事犯罪学研究。