律师代理申诉制度的探索与思考——以H省检察机关的试行实践为样本分析

龙婧婧

（湖南省人民检察院，湖南长沙 410001）

律师代理申诉制度的探索与思考
——以H省检察机关的试行实践为样本分析

龙婧婧

（湖南省人民检察院，湖南长沙 410001）

律师代理申诉制度是深入贯彻党的十八届四中全会精神的制度创新。在检察机关的试行中，律师代理申诉对破解社会治理顽疾、保障控告申诉人权利救济、重树司法权威有积极的促进效果，但同时也存在律师代理申诉的案件范围不统一、代理方式有争议、代理申诉律师的角色定位不清晰以及律师代理申诉后的法律后果缺失等问题。因此，要深入推进律师代理申诉制度的规范化，还需要不断推进制度的法制化、完善我国律师有关制度、培育崇尚法治的现代文化等配套保障。

检察机关；律师代理申诉；社会治理；权利救济

律师代理申诉制度是深入贯彻党的十八届四中全会精神、深化司法体制改革和社会治理体制改革的重大举措。检察机关为深入推进该项制度，以“先行试点、积累经验”为原则，积极稳妥地开展了试点工作，取得了一定成效。但从目前各地试行律师代理申诉制度的实践来看，对一些事关该项制度成败的关键性问题仍未形成统一认识，存在不少分歧，需要进一步研究并厘清界定。

一、检察机关试行律师代理申诉制度的实践价值

律师代理申诉这项制度源于十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），“不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”。从H省检察机关试行情况来看，该项制度对提升国家社会治理能力，保障当事人依法行使申诉权利、增强司法公信和司法权威具有重要的实践价值和深远的历史意义。

（一）有助于破解社会治理顽疾

近年来，涉法涉诉信访案件逐渐成为社会关注的焦点、难点，成为现代社会治理的顽疾。来访来信数量呈井喷式增长并一直高位运行，重复访、多头访、越级访、缠闹访高居不下，各种极端访的形式层出不穷，哭闹、堵门、打横幅都近乎常态，更有“裸访”①2015年6月8日，湖南永州老上访户李某等找了一伙人员组织上访，其中5人赤裸上访，手持印刷着8个大字的A4纸，赤身裸体站在湖南省高院大门口。http://news.sohu.com/20150608/n414630885.shtml.、“设灵堂访”②2015年5月18日，福建籍男子吴淦（网名“超级低俗屠夫”）在江西省高级人民法院门口摆设灵堂，辱骂该院负责人。http://cnews. chinadaily.com.cn/2015-05/25/content_20807584.htm.等让人“耳目一新”的形式。有数据显示，2013年H省检察院共处置缠闹访97件，2014年共处置缠闹访123件，2015年共处置缠闹访136件（如图1），缠闹访态势持续上升。而自试行律师代理申诉制度以来，缠闹访的数量明显减少，2016年上半年省院处置缠闹访28件140人，比去年同期的67件181人，分别减少了58.20%和22.65%（如图2）。同时，H省各级检察机关试行以来，共适用律师代理申诉案件127件，息诉119件，息诉率93.7%，有效化解了一些久诉不息的“骨头案”、“钉子案”，切实维护了社会安定与和谐。可见，律师对依法理性控告申诉的引导作用十分显著。

图1 2013～2015年H省检察院处置缠闹访情况

图2 H省检察院试行律师代理申诉制度后处置缠闹访的情况

如曾某某不服C市中级人民法院对其子涉嫌非法占用农地罪的判决，控告原案侦查人员利用职权徇私舞弊，陷害其子而多次到C市检察院上访缠闹，谩骂撒泼，无视接访干警的说理解释，严重影响正常的办公秩序。在此情形下，接访干警告知其可以委托律师代理申诉，以期借助律师的专业优势，引导申诉人依法理性表达诉求，依法维护权利。于是，曾某某自行委托了律师代理申诉。在律师的引导和帮助下，曾某某不再有缠闹行为，申诉变得理性平和了，并对检察机关最后作出的不予抗诉决定坦然接受。

（二）有助于保障控告申诉人权利救济

诉讼是法律知识和法律思维的竞技场。按照《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》的规定，申诉案件应当纳入相应的法律程序予以处理。作为普通老百姓的申诉人往往不知道依何程序进行控告申诉、不知道诉求是否符合法定事由条件、更不知道是事实错误还是程序错误等。若控告申诉人不懂法，则诉讼法所规定的诉讼权利就难以变成当事人实际享有的诉讼权利并以此保护当事人的合法利益。因此，控告申诉人具有“申诉”的权利能力，并不必然具有“申诉”的行为能力。只有“在当事者自身对诉讼的展开前景有确切的了解,能够把握在什么阶段采取什么行动就会带来什么样结果这一前提下自觉地进入程序过程”[1]，权利才能有保障。律师作为提供法律服务的专业人士，则可弥补控告申诉人的能力不足，以其娴熟的法律知识和丰富的司法经验，引导申诉人准确区分普通信访与诉讼类事项；帮助控告申诉人分析判断其不服的判决、裁定、决定是否确有错误以及是何种类型的错误，并据此有针对性地为控告申诉人提出权利救济的最佳方案。如唐某某不服L市检察院对造成其伤害的犯罪嫌疑人作出不起诉决定向L市检察院申诉，该院在受案时告知并建议其委托律师代理申诉。鉴于唐某的实际困难，该院联系当地司法行政部门为其确定了一名法律援助律师代理申诉。代理律师尽心尽责，就该案的焦点问题伤情鉴定提出三个疑问。该院围绕律师的意见咨询了省、市级专业人员，并分别予以答复。代理律师对检察机关客观合理的解释表示理解和认可，并劝导说服了唐某某。同时，代理律师建议唐某某提起民事诉讼，并将检察机关在办案中发现的有利于其救济的证据阐明，为其权利救济提供了有力帮助。

（三）有助于重树司法权威

随着冤假错案的频发，人民群众对司法机关的态度愈加纠结，既想通过法律途径得到救济，又对司法机关信任不足。许多控告申诉人甚至为了自身利益，偏执地把无理申诉说成有理、把部分有理说成是全部有理，甚至把歪理说成是正理等，一旦自己的诉求没有得到满足，就不依不饶申诉不止，导致案件常常终而不结、你终我不终，严重影响司法权威、浪费司法资源。而当代理申诉律师介入案件，以其职业法律人的法治思维、法治理念对案件提出意见并进行理性评说，往往容易得到控告申诉人的认同，有利于消弭控告申诉人对司法机关、案件承办人的成见和偏见，增强对司法机关所作决定的理解力、接受度和信任度。所谓“旁观者清、当局者迷”，代理律师对案件结果的感受和态度会直接影响控告申诉人的行为，增强司法机关依法处理问题的公信力，有助于案件化解。如郭某某不服Z市中级人民法院对其以徇私舞弊不征、少征税款罪作出的生效判决而在刑满释放后曾长期赴省进京到法院上访，未果后郭某某转而向Z市检察院申诉，要求检察机关提出抗诉。Z市检察院在受理该案时即告知并建议其委托律师代理申诉。此后，在郭某某委托律师的全程参与下，承办人加强与律师的联系沟通、充分听取律师意见并按照律师要求召开案件公开听证会，对郭某某的诉求和律师意见逐一进行论证阐述。最后，检察机关作出的不予抗诉决定得到了律师的充分认可，在律师的释法劝导之下郭某某也认罪服判、息诉罢访。

二、检察机关试行律师代理申诉制度的问题分析

律师代理申诉制度的推行并非一朝一夕之功，需要不断的实践探索、经验积累。在H省检察机关试行探索中，各地做法不一，对一些问题的认识都不同程度地存在困惑，对全面推行该项制度不同程度地存在掣肘。

（一）律师代理申诉的案件范围不统一

律师代理申诉的案件范围是包括一般的涉法涉诉信访案件①涉法涉诉信访案件是指，不服检察机关处理决定的案件；反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的案件；反映检察机关违法办案或检察人员违法违纪的案件；不服公安机关的刑事处理决定，以及反映公安机关的侦查活动有违法情况，要求检察机关依法实行法律监督的案件；不服人民法院的生效裁判、调解书，反映审判人员在审判程序中存在违法行为，以及反映民事执行活动中存在违法情形，要求检察机关依法实行法律监督的案件。还是仅限于刑事申诉案件②刑事申诉案件是指，对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定和人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服的申诉，具体包括不服人民检察院因没有证据证明证明犯罪嫌疑人实施了犯罪行为或依据刑诉法第十五条规定作出不批捕决定的；不服不起诉决定；不服撤销案件决定；不服人民检察院其他处理决定；不服已经生效的刑事判决、裁定的。，实践中各地做法不一，争议不少，其症结在于对“申诉”的理解有差异。持前者观点认为，申诉是通常所指的信访人控告申诉、反映诉求，其应该包括涉法涉诉信访案件；持后者观点认为，申诉专指刑事申诉案件。笔者认为对“申诉”的理解应把握以下方面：

1.制度的内涵要求。《决定》明确“不服司法机关生效裁判、决定的申诉”才实行由律师代理制度,其实质将应由律师代理申诉的案件范围限定在对终结性裁判、决定的申诉。就检察环节而言，根据三大诉讼法和《国家赔偿法》、《人民检察院国家赔偿工作规定》、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》等法律法规，符合此范围要求的包括：不服检察机关自身做出的终结性处理决定的申诉，不服人民法院生效的刑事判决、裁定向检察机关申诉，不服人民法院生效的民事判决、裁定、调解书或者不服人民法院生效的行政判决、裁定向检察机关申请监督，以及不服人民法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定或者民事、行政赔偿决定以及人民法院行政赔偿判决、裁定向检察机关申请赔偿监督。因此，并非所有的涉法涉诉信访案件都符合规定。

2.司法实践的需要。自民诉法修改实施以来，向检察机关申请民事、行政监督的案件大大超过刑事类申诉案件，如H省检察院2014年不服人民法院生效民事、行政裁判申请检察机关监督的有1866件，不服人民法院生效刑事裁判的有1022件；2015年不服人民法院生效民事、行政裁判申请检察机关监督的有1798件，不服人民法院生效刑事裁判的有1084件；2016年不服人民法院生效民事、行政裁判申请检察机关监督的有1644件，不服人民法院生效刑事裁判的有1018件。（如图3）

图3 H省检察院近年来申诉案件受理情况

检察机关能够受理的此类不服人民法院生效民事、行政裁判申请监督的案件最终获得检察机关予以监督纠正的可能性实则不大，从省院民行检察部门获悉的近年数据来看，检察机关作出不支持监督申请决定的比例平均达52.4%，即使检察机关向法院提出或提请抗诉了，最终能够获得改判的则更加少了。在此情况下，在申诉人试图获得权利救济的最后一根稻草失灵后，其对检察机关的怨气和对检察机关不支持监督申请决定不服的怒气可想而知，这类案件化解的难度不言而喻，远大于刑事类案件。如果将律师代理申诉仅限于刑事申诉案件的话，那么向检察机关申请民事、行政监督的案件可能会因为缺乏律师代理而出现大量缠访闹访、久诉不息的现象，那么试图通过律师代理申诉制度促进社会矛盾纠纷得以化解的功能发挥将受到限制，该项制度的优越性难以体现。

笔者认为，检察机关适用律师代理申诉的案件范围应该选取如下较为合适可行：（1）不服人民检察院作出的不起诉决定、撤销案件决定以及不服人民检察院因犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者符合刑诉法第十五条规定情形而作出的不批准逮捕决定，向人民检察院提出申诉的；（2）不服人民法院已经生效的刑事判决、裁定，向人民检察院提出申诉的；（3）不服人民法院已经生效的民事判决、裁定、调解书，申请人民检察院监督的；（4）不服人民法院已经生效的行政判决、裁定，申请人民检察院监督的；（5）不服人民法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定或者民事、行政诉讼赔偿决定以及人民法院行政赔偿判决、裁定，请求人民检察院进行赔偿监督的；（6）不服人民检察院其他诉讼终结的刑事处理决定，向人民检察院提出申诉的。值得指出的是，在此所讨论的律师代理申诉的案件范围是指检察机关在受理或办理此类案件时应当建议申诉人委托律师代理或为申诉人提供委托律师代理的有关帮助和服务。对控告申诉人自行委托律师代理的情形不受案件类型的限制。

（二）律师代理申诉的方式有争议

一般来说，申诉人是否委托律师代理申诉全凭其主观意愿。实践中，代理律师的选派途径一般有四种：一是申诉人自行委托律师代理申诉；二是申诉人申请法律援助；三是如果申诉人不愿自行委托律师，又不符合法律援助条件，检察机关可以致函律师协会，由律师协会及时向申诉人推荐律师或者由申诉人在涉法涉诉信访案件律师库中自行选择律师；四是从值班律师中选择代理申诉。

存在争议的是，检察机关能否强制要求申诉人申诉必须由律师代理，若没有委托律师代为申诉的，检察机关能否不予受理。也就是说，在适用律师代理申诉制度中，可否采取强制律师代理申诉的方式。

笔者认为，在现有法律框架内，律师代理申诉应以自愿代理为原则，对强制代理可作例外性的探索，即在规定情形范围内要求强制律师代理申诉。具体来说，可以申诉的层级和次数来区分：在申诉中，当检察机关告知申诉人可以委托律师代理，而申诉人没有自行委托律师，符合法律援助条件而不接受法律援助，并且拒绝律师协会为其推荐律师或者不愿在涉法涉诉信访案件律师库中选择律师的，检察机关对该申诉仍应依法受理、依法办理。当检察机关做出决定而申诉人仍不服继续向上级机关申诉或就同一问题向原办案机关重复申诉的，检察机关应当要求申诉人必须委托律师代理，若申诉人仍不委托代理的，检察机关可以不予受理。其主要理由在于：一是检察机关对控告申诉人的申诉权已经给予保障，若要求其向上级申诉或重复申诉时必须有律师代理已无法律上的障碍，且有助于通过引导申诉人委托律师代理，解决盲目申诉、乱申诉和无理缠诉缠访的问题；二是申诉人因对检察机关作出的决定不服而继续申诉或重复申诉就意味着检察机关在办案中与其多次沟通的效果不明显，仍未取得申诉人的理解和认同，如果申诉人仍不委托律师代理，那么很难期望他们在继续申诉时能理解检察机关作出的决定；而如果对这种重复申诉一律予以受理，那么将是对有限司法资源的莫大浪费。在此情况下，实施强制律师代理，以借助律师来化解双方之间的隔阂，将是实现息诉罢访的最佳方式。

（三）代理申诉律师的职权及保障不明确

1.代理申诉律师的职责。根据《律师法》第二十八条、第三十条的规定，代理申诉的律师是在受委托的权限内，竭尽全力为申诉人寻求法律救济，维护其合法权益。根据中央政法委印发的《关于实行律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的实施意见(试行)》精神以及试行实践，笔者认为代理申诉律师的职责应该包括如下方面：听取申诉人的诉求、查阅申诉材料；收集相关证据；代为撰写申诉材料；以律师事务所的名义出具代理意见或建议；及时与案件承办单位及其承办人联系沟通；向申诉人做好法律释明和服判息诉工作；协助申诉人开展司法救助工作等。

2.代理申诉律师的权利。在申诉案件代理中律师到底有何权利，现行法律规定不明晰。目前理论界与实务界对申诉程序是否属于诉讼阶段也有争议，较为普遍的观点认为申诉程序是诉讼程序的组成部分，律师的申诉代理权是辩护权、诉讼代理权的必要延伸[2]，因此律师在申诉代理中适用辩护和代理制度中律师享有的权利。笔者赞同该观点，认为根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》及《律师法》等相关法律对诉讼程序中律师享有权利的规定，代理申诉律师的权利应包括知情权、阅卷权、申请调取证据权、发表意见权、人身安全权以及其他法律法规规定的权利。

3.代理申诉律师的保障。办案机关是保障代理申诉律师履职的主体。具体在检察环节中，检察机关既要充分尊重和支持代理申诉律师依法享有的上述权利，依法受理、依法办理代理律师对阻碍其依法行使诉讼权利的控告申诉；又要为确保代理律师履行职责提供相关便利，做好配套工作，比如根据案件需要邀请代理律师参加人民检察院办案部门的相关案件讨论会或者检委会并听取代理律师发表意见；依代理律师申请对所代理申诉案件进行公开听证或者公开评议。

（四）律师代理申诉的法律后果未考虑

法律后果是指因法律事实发生而导致的法律结果。从规范法学的角度来看，法律后果是法律规定的必备要素之一，是法的效力体现。当律师代理申诉，控告申诉人的合法权益得到充分保障之后，应具有什么样的法律后果，是关系到该项制度效能发挥的重要因素，是推行该项制度必须关注的问题。

笔者认为，律师代理申诉后的法律后果应从两个方面来考虑：

1.从控告申诉人的申诉权而言，律师在全程参与，充分穷尽法律救济渠道之后，案件符合终结条件的依法定程序归于终结。自此，控告申诉人的申诉权因用尽而消失，其再次申诉则属无效行为，检察机关对此终结的案件不登记、不受理、不通报。

2.从控告申诉人的后续行为而言，案件实施终结之后，控告申诉人若继续控告申诉，且有违法闹访、扰乱公共秩序、妨害公共安全等违法犯罪行为的，应当严格依法打击，依照法律规定移送有关部门及时处理[3]。

三、深入推进律师代理申诉制度的路径选择

任何一项制度的创新，不仅仅是操作、运行和实践上的简单突破，而更重要的是在制度理念、行为关系上的一种革新。作为创新性制度的律师代理申诉即是如此。因此，在深入推进律师代理申诉制度走向规范化的未来，我们还需要做出理性选择。

（一）推进律师代理申诉制度的法制化

律师代理申诉制度在我国现有法律及司法解释性文件中缺乏明确规定，存在法律依据不足的问题：一是法律规定过于原则。《律师法》第二十八条规定，原则性地规定律师可以接受委托代理申诉。而《刑事诉讼法》仅对刑事诉讼过程中，律师可以接受指定或者委托成为犯罪嫌疑人、被告人的辩护人，或者作为公诉案件被害人一方、附带民事诉讼原告或被告的诉讼代理人作了明确规定，而对已经生效的司法裁判、决定，如侦查机关撤案决定、检察机关不批捕或者不起诉决定、法院生效裁判等，如果当事人不服，是否可以委托律师代理申诉则没有作出明确的规定。二是司法解释性文件规定操作性不足。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第六百零八条①《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第六百零八条规定，死刑复核期间当事人及其近亲属或者受委托的律师向最高人民检察院提出不服死刑裁判的申诉，由最高人民检察院死刑复核检察部门复查。明确了对具有既判力的司法决定的申诉可以由律师代理，但依然缺乏律师在代理申诉过程中的可操作性程序设计。三是其他有关规范性文件层级不明。如中华全国律师协会出台的《律师参与刑事诉讼办案规范（试行）》第十一章对“担任申诉案件的代理人”作出了专门规定②中华全国律师协会出台的《律师参与刑事诉讼办案规范（试行）》第一百九条规定，律师可以接受案件当事人及其法定代理人、近亲属的委托，对已经发生法律效力的判决、裁定向人民法院或者人民检察院提出申诉，具体委托手续参见第十二条；第一百九一条规定，律师收集证据证明申诉符合《刑事诉讼法》规定的下列条件之一的，可以要求人民法院重新审判；第一百九二条规定，律师可以根据收集的证据材料提请做出原判决、裁定的人民法院的上级人民检察院或最高人民检察院抗诉。，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于依法保障律师执业权利的规定》第十四条明确了代理申诉案件律师的阅卷权③最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于依法保障律师执业权利的规定》第十四条第一款规定，辩护律师对调整或者补充的证据材料,有权查阅、摘抄、复制。辩护律师办理申诉、抗诉案件,在人民检察院、人民法院经审查决定立案后,可以持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函到案卷档案管理部门、持有案卷档案的办案部门查阅、摘抄、复制已经审理终结案件的案卷材料。。各地检察机关在试行中联合法院、司法行政机关等制定了相关实施细则或实施办法等规范性文件。尽管上述规定对律师代理申诉、代理律师阅卷权以及具体操作有一定的明确，但其制定主体均非立法机关，只是行业规定、部门规定或是机关内部规定，均非国家法律体系范畴。而有关律师代理申诉及律师代理申诉中的权利是有关诉讼制度的事项，属于法律保留范围，应由立法机关予以规定。

改革创新必须于法有据，这是依法治国的内在要求，是运用法治思维和法治方式处理问题的外在体现。律师代理申诉制度或将成为撬动我国诉讼制度改革的一根杠杆，因此，深入推进律师代理申诉制度应首先从立法上明确其正当性。

1.从立法上明确律师代理申诉制度的特殊性。要将律师代理申诉制度与目前刑事、民事、行政诉讼法规定的普通诉讼的代理相区别，明确申诉案件必须有律师代理，即实行申诉案件强制律师代理。对此，笔者认为可以借鉴域外经验，以申诉案件性质为标准对强制律师代理的适用范围作出规定。对民事申诉案件而言，当事人必须委托律师代理申诉，否则司法机关不予受理；对刑事、行政申诉案件而言，当事人一般应委托律师代理申诉，若当事人未委托律师代理的，司法机关有义务和责任为其指定律师代理，或者联系法律援助律师、律师协会为其提供帮助。司法机关未能履行该项义务的，属于程序上的瑕疵并产生程序上的否定性后果。

2.从立法上明确律师代理申诉的程序性规定。要以看得见的方式实现正义，正当程序是不二法门。因此，要在立法中明确律师代理申诉的程序性规定，如律师接受委托的程序、律师对申诉材料的审查、受案司法机关的审查程序、代理律师提出案件处理意见的方式等[4]。

3.从立法上明确律师代理申诉的权限。如代理申诉的律师自接受申诉案件代理之日起享有阅卷权、会见权、申请调取证据权、申请办案人员回避、发表意见权、人身安全权等，必要时可以根据实践需要适当扩大一些权利，以进一步完善代理申诉律师的执业保障，使得律师在代理申诉中的权利有法可依、行之有据，减少该项制度运行的阻力。

（二）完善我国律师有关制度

律师代理申诉制度对律师而言喜忧参半，喜的是这无疑是一项新增业务，扩大了律师执业范围，律师有了更为广阔的施展空间；忧的是代理申诉案件往往费力不讨好，因为申诉案件一般疑难复杂、所耗精力资源较多但又难以获得相比配的收入报酬。笔者在参与的几次有关该项制度的调研座谈会上，听到有法律援助中心的工作人员表示，目前法律援助中心能力有限，还无法完全为无力聘请律师的申诉人提供法律帮助，只能根据案情有所筛选；也有律师代表坦言道，代理申诉案件不同于一般诉讼，需要律师有更强的社会责任感和公益心，希望政府能适当给予代理费补助等。由此可知，法律援助制度的完善与否、经费保障的充足与否、律师能力素质的优良与否都直接影响到该项制度能否顺利实施。因此，有必要从上述方面着手不断完善。

1.完善我国法律援助制度。从2003国务院颁布的《法律援助条例》到2012年《刑事诉讼法》中刑事法律援助制度的规定，我国刑事法律援助制度日渐完备。有数据显示[5]，全国的法律援助案件总数从2002年到2012年的十年间增加了7.5倍之多，然而，在法律援助案件总体呈急速上升的趋势，刑事案件受援助的数量少、占比小。从2002年到2012年的十年间，刑事法律援助案件数只增加了一倍，其在法律援助案件数总数中的比例持续下降。（如图4）

图4 2002年至2012年全国刑事法律援助案件数占法律援助总数的比例变化趋势

《决定》规定，“对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”。由此可见，无力聘请律师的申诉人试图获得法律援助的形势不容乐观，律师代理申诉制度的推进也不容乐观。这其中有法律援助办案经费不高、法律援助队伍不健全、法律援助机构不完备及工作经验不足等多种因素影响[6]。

加拿大不列颠哥伦比亚省法律服务协会首席执行官S·邓肯指出，“任何法律援助管理的中心问题将是确定按计划提供的援助的范围和质量问题。”[7]因此，要深入推进律师代理申诉制度，就必须完善为无力聘请律师的申诉人提供法律帮助的法律援助制度。要完善法律援助机构设置，配备各项硬件设施，建设一支专业化的法律援助队伍；采取“政府主导、社会参与”的方式拓展法律援助经费来源渠道[8]，保证法律援助经费相对稳定性；制定法律援助服务质量考核标准，以此对法律援助律师进行奖惩评价，进一步激发调动律师积极性，提高援助质量。

2.增强律师代理申诉的经费保障。实行律师代理申诉必然导致诉讼成本的增加，这种经济上的负担一方面将由国家埋单，一方面将转嫁给申诉人。因此，必须加大对律师代理申诉的经费投入，同时又要控制诉讼成本，笔者建议：一是将律师代理申诉的经费保障纳入财政预算，对没有纳入法律援助范围、申诉人确实需要律师代理而由司法行政机关、律师协会委派律师的经费予以充足保障。二是对代理申诉案件的律师收费进行“固化”。借鉴德国民事诉讼中强制律师代理实行“固定收费”制度，即律师费用不由律师决定，而是严格根据争议金额、收费标准、费率表等进行计算，防止律师夸大当事人的请求金额或出于利益驱动拖延诉讼，使得诉讼复杂化[9]。对申诉人自行聘请律师代理的收费标准，要根据申诉案件难易程度、代理时限等合理确定，既不能因为代理申诉成本太低而乱申诉、无理申诉甚至缠闹，也不能因为申诉成本太高而影响申诉人委托律师代理。三是申诉人自行聘请律师代理的，若律师为代理申诉案件所耗成本大大超过申诉人按收费标准所支付的费用，则超过部分经评估可以到财政经费中开支报销。评估主体可由司法行政机关和有关专家组成。

3.提高律师能力水平并强化律师执业监管。律师制度是现代文明国家的基础性制度,律师是推动国家法治化进程的重要力量，律师与法官、检察官同为法治共同体的重要组成部分。由于我国律师执业准入制度相对宽松,律师队伍的人员质量和专业能力与律师行业可持续发展之间的矛盾逐步显现。严格律师执业准入标准、加强律师业务培训和职业道德教育，切实提高律师能力水平迫在眉睫。

有权必有责、权责相一致。在保障律师代理申诉的执业权利的同时要强化代理申诉律师的责任和义务。司法办案机关要建立与司法行政部门、法律援助中心、律师协会的联席会议制度，定期通报交流律师代理申诉的情况，就律师代理申诉中违反律师执业纪律和职业道德的行为，及时通报并作出相应的处理。

（三）培育崇尚法治的现代文化

制度的创新实质上是思想理念的革新。而思想理念的转变对于推行一项创新制度起着至关重要的作用。中国几千年历史所积淀下来的“人治”、“官本位”、“权力至上”、“德主刑辅”、“无争”、“无讼”、“讼棍”的思想观念根深蒂固，这是滋生信访乱象、对律师职业产生偏见缺乏信赖的传统文化基因。要全面推进依法治国、实行律师代理申诉制度就必须从思想理念上促使广大社会民众认同、接受并逐步培育崇尚法治、遵法守法、自觉维护法律权威的现代文化。

1.司法机关要做崇尚法治的表率。法治是法律之治、规则之治，规制公权、保障人权是法治的精髓。倡导广大社会民众依法维权、依法控告申诉、相信法律公正处理的首要前提是司法机关要做崇尚法治的表率。司法机关要以人民利益为职业宗旨、以崇尚法治为价值取向、以程序正义为行为准则、以证据说话为履职根本、以客观公正为精神品格[10]，在每一个案件的办理中让人民群众有公平正义的获得感，让社会民众重拾对法律的信赖、对司法权威的信任，进而逐步形成依法依程序办事、维权的行为自觉。

2.律师要做依法维权的表率。律师要以法律为依托，以善良公正为保障，做社会私权的代表者，以私权抗衡公权的中坚力量，切实维护当事人的合法权益，在每一个代理的案件中让人民群众都感受到律师的真诚帮助、法律的公平正义，让社会民众消除对律师的偏见，进而逐步形成信任律师，诉讼依靠律师的行为自觉。同时，律师要充分认识到律师代理申诉制度的重大意义和深远影响，应以更强的社会责任感、社会公益心积极参与到申诉案件的代理之中，以点滴实践为推动国家社会治理现代化贡献应有的力量。

3.加强法制宣传。要通过法制专栏、影视作品、宣传手册、以案说法、板报标语等方式，重视发挥司法机关“一网两微一端”等媒体平台的作用，开展多种形式的法制宣传，重点宣传律师代理申诉制度、法律援助制度、律师制度的意义价值和积极效果，帮助申诉人正确全面地认知这些制度，引导与鼓励申诉人主动寻求律师帮助，切实发挥制度的优越性。

[1][日]谷口平安.程序正义与诉讼（增补本）[M].王亚新，刘荣军译，北京：中国政法大学出版社，2002：86.

[2]宫鸣.申诉案件律师代理制度探索[J].人民检察，2016，（12-13）.

[3]龙婧婧.律师代理申诉的角色定位[N].检察日报，2016-8-8（03）.

[4]栾少潮.实行律师代理申诉制度的思考与启示[J].中国法律评论，2015，（3）.

[5]司法部法律援助司.2012年全国法律援助工作概览[J].中国司法，2013，（6）.

[6]向小南.四川省D市刑事法律援助状况调研报告[D].重庆：西南政法大学，2014.

[7]陶髦.从欧美的法律援助谈我国律师法律援助与制度的建立[J].中国律师，1996，（3）.

[8]李立家.对我国法律援助发展趋势的思考[J].中国司法，2013，（8）.

[9]丁启明.德国民事诉讼中的强制律师代理制度[N].人民法院报，2015-9-18（08）.

[10]卢乐云.构建“六位一体”的检察职业理念[J].人民检察，2016，（12-13）.

The Exploration and Thinking of the Lawyer Agency Appeal System——The Analysis on the Trial Practice ofProvince Procuratorial Organs

LONG Jing-jing
（Hunan Provincial Peopel’s Procaratorate,Changsha,Hunan,410001）

Lawyer agency appeal system is an institutional innovation which thoroughly implement the Party’s in the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee.In the trial of the procuratorial organs, lawyer agency appeal system not only has actively promoting effect of solving social governance ills,protecting the rights of complainant to relief,re-establishing judicial authority,but also has some problems such as the scope of the case is not unified,the agent mode has dispute,the lawyer’s role is not clear enough and the lack of legal consequenceafter agent.Therefore,to further promote the standardization of lawyer agency appeal system, we have to continue to promote the legalization of this system,improve the system of lawyers in our country and cultivate the modern culture advocating the rule of law.

lawyer agency appeal system;procuratorial organs;social governance;right relief

D916.5

A

2095-1140（2017）02-0096-09

（责任编辑：天下溪）

2017-01-22

龙婧婧（1983-），女，湖南株洲人，湖南省人民检察院检察员，法学博士，主要从事宪法与行政法、司法制度研究。