PPP模式下的审计

■常 虹

PPP模式下的审计

■常 虹

当前，我国经济发展已进入新常态，各级政府面临多重矛盾，经济下行压力增大，但仍需加大基础设施投资拉动经济增长；地方政府债务还债高峰到来，但仍需增强公共服务供给能力和提高效率来改善民生。因此PPP模式已成为促进我国经济社会发展的重要战略行为，是当前各级政府大力推广并落实的重要工作。面对政府在投资领域主导的这一新模式，审计作为国家治理的主要部门，应积极参与并充分发挥好审计监督职能。

一、PPP模式的内涵

PPP模式即 Public－Private－Partnership的字母缩写，指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

二、PPP模式的特点

1.伙伴关系。政府与民营投资者由于一个项目目标的一致性，实现自身利益的追求而形成的一种伙伴关系。有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；有利于民营投资者打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。

2.利益共享。由于各自利益的需求，双方必定要获得各自的利益，但这种利益是双方共同享有的，且对于投资方来说不以利益最大化为主，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

3.风险分担。有收益就有风险，风险是伴随着收益而存在的，也是收益的内在因素，更是伙伴关系的基础。风险分担，就是政府与各投资方在项目实施过程中，根据合同约定履行各自责任过程所负担的风险责任。其中：投资者或是特别目的公司负责的更多的是融资偿债责任和项目管理责任，政府承担的是特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任。

三、PPP模式的审计重点

建设项目审计历经了基本建设项目的财务竣工决算审计、工程造价审计、工程管理审计和投资绩效审计几个重要阶段，并实现了建设全过程的所有作业内容全覆盖，形成了全过程跟踪审计新格局。结合PPP模式的特点，国家审计机关应在现行审计模式下，进一步关注以下几个方面的内容，突出审计重点。

1.重点关注合作伙伴选择。根据财政部制定的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购 5种方式，没有把询价这一普通政府采购的方式规定在内。ppp模式应依法选择项目合作伙伴，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。

2.重点关注投资控制。大部分PPP项目是基于初步设计概算进行招标的。由于概算处于项目早期，最终实际的工程造价往往比概算要高。审计应关注PPP项目发起人是否进行了有效的投资控制，是否以项目概算为基础确定工程建设费用上限，由社会投资人根据自身管理水平、风险承受能力及利润水平对概算下浮进行报价。

3.重点关注质量和进度。PPP项目主要以社会资本投入为主，政府和社会公众十分关注项目的实际效果，而国家审计机关应从财务审计主导拓展到对质量和进度方面进行审计，这同时也是稳增长审计的客观要求。

4.重点关注项目绩效。对于PPP项目来说，经济效益是合作伙伴的主要利益目标，政府更加关注的是PPP项目的建设效果和公共服务能力，因此，PPP项目的绩效审计应以效果性为主导，关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，形成效果性审计、经济性审计、效率性审计和环境性审计“四位一体”的绩效审计内容体系。

PPP模式当前发展迅猛，在我国市场前景看好。作为国家审计人员，我们应充分认识国家层面推动PPP模式的意义和根本目的，学习相关知识和配套政策，熟悉掌握具体的项目操作流程，及时了解政策动态变化，提前搜集当地PPP项目的运作和建设、运营情况，积极服务于社会经济的发展。

（作者单位：江西省审计厅）