试论环境政策型立法的应然性

吴正美

摘 要：本文着重强调我国对环境政策型立法的确立和对该制度的构建，主要从环境立法模式的选择入手，论及世界上几种模式的优缺点。同时，对环境政策型立法构建作应然分析和提出建议。

关键词：环境政策型立法；应然性；立法模式

环境政策型立法的应然性着重强调我国对环境政策型立法的确立和对该制度的建构。我国社会正处于急剧变化的时期，环境法典化不能适应我国当今的国情，基本法因为有国外成熟的经验和国内的基础，我国必然选择基本法的立法模式。本文针对我国环境基本法立法的构建，提出了一些立法建议。

一、环境政策型立法的概念

政策法，通说认为是指国家干预经济和社会发展的法律规范的总称。界定环境政策型立法的定义当然也离不开政策型法概念的支持。综合政策型立法的诸多因素，笔者给环境政策型立法下一个定义：是法律规范的总称，包括了环境资源法中的多种政策手段和目标，比如环境防治、管理、规划、开发和救济等等。

二、环境法立法模式

从字面上看，环境基本法的立法模式选择不是很难的问题，但在实际上却不简单。从宏观方面看，基本法的模式关系到整个环境法律体系的科学性；从微观看，模式的选择也关系到法律规范的设置能否涵盖环境法律体系中所有的問题，其基本原则和制度是否能够指导其他单行法的司法实践，或者能否弥补法律空白、漏洞，更好的发挥其基本法的功能和作用等。因此，立法模式的选择是一个非常重要的问题。主要有以下几种立法模式：第一，法典法模式。采取法典化立法的国家主要有德国、法国和瑞典等欧洲大陆国家，这些国家都有长期的法典化传统。道路基本是相似的，即他们都在环境单行法发展到一定程度的基础上，待时机成熟时再进行法典化的工作；第二，框架法模式。框架法模式也叫框架法形态，一般只概括性地规定环境与资源管理原则、制度等一般适用的内容，条款本身不具有操作性，法律实施一般配套由该法授权制定的国家政策公报、国家环境标准公报和计划等加以辅助[1]。也有人把框架法模式称为综合法，认为“综合法的基本结构就是在法律中有若干平行的基本法，他们似乎很难分辨出哪个是基本法，或者根本就不设置基本法，传统的基本法——基干法的立法模式已经模糊”[2]。相对于原来的传统环境法体系，这也是一种较为新型的立法形态，没有单行法作为支柱，偏重于法的原则性和灵活性[3]；第三，基本法——政策法模式。基本法模式是被大部分国家采用的模式。美国在1969年制定了《国家环境政策法》，采用政策法的形式作为基本法的模式。基本法的形式一般包括两种模型：“统一型模式和分散型模式。统一型模式只由一部基本法统领各种单行法，分散型模式下则有几部基本法在不同的领域或方面发挥统一与协调作用。”[4]从各国现行基本法的状况看，大部分国家还是采取了统一型模式。

基本法——政策法模式是流行的必然。首先，国家环境责任得到确立。其次，环境问题涉及的利益具有综合性。基本法的功能能够反映国家在战略上的变化，弥补宪法中环境利益保护的缺失。最后，单行法无法体现国家的整体利益。参照发达国家的经验，国家要有效地推行环境保护的政策，首先必须在环境发展与经济关系方面统一观念，采取综合性对策，将环境预防的各项原则渗透到各类计划性、综合性行政之中，从宏观角度予以解决。而这些矛盾的协调需要一部高位阶的法律——基本法来整合[5]。

三、环境政策型立法才是我国环境基本法立法的路径

我国现行《环境保护法》的立法形式存在问题，即采用政策立法与规范立法相混合的形式，使该法作为基本法的逻辑性出现混乱，其表现为：总则中规定了立法的目的和相关的规定后，应该继续规定原则、制度和责任，但是却规定了污染防治、企业的责任等，原则性、指导性的规定还未完备，就插入具体的制度与规范，逻辑上突然被中断。为此，笔者主张应该采用“总—分—总”的结构作为环境政策法的逻辑结构，按照“总则—制度—责任”的路径立法。总则交代立法目的、法律的基本原则和国家的责任等；制度就是各种环境保护的主要法律制度；责任条款不是设计详细的惩罚规范，而是规定综合的责任形态，包括法律责任、政治责任与道德责任。采用这样的逻辑思路，配以政策型立法的诸多优点，应该能够克服原来立法的一些缺陷。环境政策型立法具有如下优点：第一，法律规范的抽象性、纲领性、指导性和激励性；第二，责任形态的综合性；第三，能较好地应对环境问题的复杂性、科技性、不确定性；第四，应对危机的灵活性。

四、环境政策型立法构建的建议

首先，总则的规范一般应以促进性规范、引导性规范、伦理性规范为主，以授权性规范为辅。建议采用这样的机构：总则—基本制度（基本政策）—环境保护委员会—责任形态。建议打破以前《环境保护法》的结构，在基本原则后面，把环境法的各种制度按其所属归入污染防治法、自然保护法和生态保护法领域，这样更具针对性，方便法律的适用，在逻辑结构上更加对应和紧凑。其次，环境优先原则和国家环境责任原则的确立。最后，确立综合责任形态。着重增加行政机关执法过程中越权、不作为、违法的相关责任。因为政策型立法主要还是落实政府环境责任的法律，政府这个特殊主体的作用占有绝对的优势，其行为的效率、合法性、正当性关乎环境治理的成败，必须设置相关的责任条款。

参考文献：

[1]才惠莲.比较环境法[M].湖北人民出版社，2009.

[2]杜群.环境法融合论[M].北京科学出版社，2001.

[3]杜群.环境法融合论[M].北京科学出版社，2001.

[4]张梓太，李传轩，陶蕾.环境法典化研究[M].北京大学出版社，2008.

[5]汪劲.环境法律的解释：问题与方法[M].人民法院出版社，2005.