关于公益性企业及其在我国的立法思考

靳田雨

摘 要：基于公益性企业的设立是以追求社会效益为其主要目标，故世界上大多数国家都是由国家出资设立公益性国有企业。但是，公益性企业是不是仅以国有企业的法律形式存在呢？其与非营利性企业的范围又是否一致呢？笔者存有疑问。故本文基于这两个问题对公益性企业进行浅层次的剖析，并结合公益性企业在我国存在的法律形式，对其进行立法研究。

关键词：非营利性；公益性企业；国有企业

一、关于公益性企业的思考

坦言，国内学者在研究公益性企业的相关问题或国有企业分类改革的相关问题时多有提到公益性企业，对其分析研究，可以发现学者们已经对以下两点达成共识：一是公益性企业是以实现社会公众的福祉和利益为追求目标，即以实现社会效益为企业主要目标；二是主要目标实现的途径是通过经营行为，即其同时也会产生经济效益。但是，关于公益性企业与非营利性企业的范围是否一致，以及其是否必须是由国家出资设立的国有企业，学界却众说纷纭。

笔者认为，二者的答案皆为否定。

（一）公益性企业与非营利性企业范围并非等同

企业最基本的一种分类就是依据企业是否是以营利为目的，将其划分为营利性企业和非营利性企业。若公益性企业与非营利性企业的范围是一致的，那么将会得出营利性企业以外均是公益性企业这样的结论。事实上，这是一种错误的认识。

所谓营利性，是指企业的出资者或股东为了获取利润而投资经营，依法从所投资的企业获取资本的收益；而非营利企业的举办者或成员不得从本组织获取盈余及其任何资产或者依法将其从企业获取的利润用于社会或公益目的，而非私用。基于此，可分析得出：①营利性企业与非营利性企业的根本区别在于，企业的出资者、股东是否有权从该组织获取盈余。当然，与企业本身是否有赢利或盈利无关。②非营利企业根据章程和法律的规定，也能够在一定范围内从事经营性活动，与非营利性的企业宗旨并不矛盾。

分析到此处，笔者不得不提合作社，它是一种由利用合作社服务的人拥有和控制，以满足共同的经济和社会需要为目的，入社自愿，退社自由，实行一人一票的民主管理，按照交易比例返还盈余的自治性企业。它最本质的属性，即其是由利用合作社服务的人们拥有和控制，以服务社员为宗旨。这一法律属性决定了它不是营利性组织，而是非营利性组织。

合作社属于非营利性企业无可置疑，但是，它是公益性企业吗？依据《牛津词典》的解释，公益（public welfare）中的“public”是指“公众的”，“welfare”则是指“公共的健康、幸福”，即有关社会公众的福祉，强调受益对象的广泛性和公共性。而合作社仅仅是以利用它的成员为服务对象，以成员的共同利益为追求目标，显然这已经与公益性企业相区别。国外学者将这种有着共同利益需求以及爱好志趣的群体设立的合作社、俱乐部及协会等组织称为互益性组织或者互益性企业。因此，笔者认为，长期以来，企业目的问题在大陆法系理论中被经典化为营利性与公益性的二元论并非合理，造成公众误认为非营利性企业只涵盖了公益性企业，事实上，互益性企业也属于非营利性企业，这里应将其与公益性企业区别开来，明确公益性企业与非营利性企业的范围并非等同。

（二）公益性企与是否是国家出资没有必然联系

近几十年来，纵使企业社会责任在世界上有很大发展，试图修正私营企业的基本目标仅仅是为股东赚钱的观念，但在私人资本主导的社会中，其控制的企业并不天然地承担社会责任，故其逐利行为迄今难以与社会整体利益兼容。国有资本与之相反，其与政府调控政策的结合，要求国有资本参股、控股企业的董事及管理层在追求利润最大化和遵纪守法经营之外考虑利益相关者利益，国有企业天然地担负着社会责任。而公益性企业恰好也将实现社会责任作为自己的目标，所以，世界上大多数国家的做法都是将二者集于一身，即采取公益性国有企业来实现其特定价值。我国也不例外。尽管世界上大多数国家都是由公益性国有企业通过提供公共性产品或服务来为公众服务，但仍不能排除有许多国家是通过私人出资设立公益性企业，且并非仅仅提供公共产品来实现其企业目的。

例如：西方国家的社会企业。社会企业是指通过经营赚取盈余，其举办者或股东将所获利润用于公益性目标的企业。在英美国家把社会企业看成是一种为了社会目标而在市场中进行商业活动的组织，认为社会企业主要追求的是社会目的，其盈利主要是用来投资于企业本身或社会，而非为了替股东或企业持有人谋取最大利益。最为典型的是香港东华三院举办的十余家社会企业。

故笔者认为，公益性企业与是否是国家出资没有必然联系。

二、关于公益性企业在我国的立法思考

由于我国市场经济还未发展到高级阶段，故我国同世界上大多数国家一样，采取国家出资设立公益性国有企业。2015年9月国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》将国有企业分为公益类和商业类。然而，对于这样的分类，立法应该如何回应呢？

笔者认为，针对商业性国有企业同普通企业一致，适用一般企业法；而针对公益性国有企业则需单独立法。

（一）必要性

不同企业需要不同运行规则的根源在于它们具有不同的性质。典型的市场主体基于其营利性必然要遵循市场规则进行运作，即使是政府也一样。而政府创设公益性国有企业的目的是向社会提供市场不能有效提供的产品或服务，其并非市场经济的产物。这类国有企业的本质是政府维护国家公共利益职能的延伸。

笔者认为，公益性国有企业是政府承担公共服务、公共管理职责的载体，它的成立、运行和解散应该以特别立法加以规制。若将其与普通企业进行统一立法是不科学的。

（二）立法设想

笔者对于公益性国有企业单独立法有这样的设想： 第一步，制定《公益性国有企业法》作为一般法，专门明确公益性国有企业共同的权利义务、与国家的关系，界定其在经济生活中的功能和地位；第二步，“一对一”立法，即某个具体的公益性国有企业可以针对自己的特点在《公益性国有企业法》之外制定特殊法律，但鉴于我国目前公益性国有企业数量很多，分别立法在操作上难以实现，故在我国时机成熟时可以首先实现第一步，即制定统一的适用于公益性国有企业的法律，如《公益性国有企业法》。

参考文献：

[1]史際春.论营利性[J].法学家.2013年第3期

[2]马跃进.合作社的法律属性[J].法学研究.2007年第6期