协同治理视域下的我国智库发展及其资本提升

焦金锋

摘 要：治理改革是我国现代化建设新时期的必然要求。智库作为国家治理体系中的重要力量，为我国经济社会建设各方面提供了宝贵谋略。但是，我国智库自身发展的局限性，严重制约了我国智力资本的提升。因此，以中国新型特色智库建设为契机，健全智库发展的人才、各项制度及服务平台对提升我国特色智库水平和智力资本的国际竞争力十分必要。

关键词：国家治理；智库建设；智力资本

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）05-0027-03

增强国家治理能力和加强中国特色新型智库建设，是自党的十八大以来的发展要求。随着市场化和全球化不断深化，国家治理更需要政府主导下的多元化组织协同治理。智库便是适应社会治理结构扁平化和实现社会自治、政府善政和善治目标的不可或缺的力量。智库不仅在我国公共决策的民主化和科学化过程中发挥着越来越重要的作用，而且也是我国文化软实力提升和参与全球治理的智力组织。因此，我国提升智库竞争资本对国家治理现代化有着重要意义。

一、智库的发展局面

“脑库”“智囊团”“思想库”常常是对智库的描述。然而，现实生活中的智库组织最初用于战争策划，可以追溯到第二次世界大战，一些人也称它们为“脑壳”。目前，全球共有6 846家智库机构。而智库在中国，作为一种智力支持和咨询活动由来已久，如《舜典》称“咨，亦谋也”。夏商周时期的“士”阶层（如“家臣”“命士”“食客”）以及随着社会发展形成的“参军”“军师”等，都可以说是智库的成员，但区别于今天通过咨询活动来解决社会经济等各领域存在问题所进行的创造性智力活动，他们的智力支持主要集中在政治军事谋略等方面。然而，对智库如何定义，学术界尚没有取得共识。中国学者将智库理解为一种具有相对稳定性且能够独立运作的政策研究和咨询机构等等。特别是从20世纪80年代开始，我国为了适应经济社会的发展，开始重视公共决策的民主化和科学化，中国智库开始为适应政府决策科学化、民主化提供参考。典型的如现代国际关系研究所、中国国际公共关系协会（CIPRA）、深圳综合开发研究院以及高校的“211工程”“985工程”等。2000年以后，党和国家尤为重视智库建设，特别是2012年党的十八大提出“发挥思想库作用”之后，中央又提出了“建设中国特色新型智库”“建立健全决策咨询制度”，并出台智库建设文件，这表明智库建设逐步成为国家治理的组成部分。目前，我国智库在实践中逐步形成九种功能发挥机制：一是内参和政策报告；二是咨询机制；三是承包“发包”课题；四是参与公共外交；五是公开渠道和社会影响；六是“第二轨道”沟通机制；七是学术界人士以个人身份参与政策研究和咨询活动；八是中国的研究界与外交界之间建立起双向交流机制；九是中国智库专家为领导层授课等方式。智庫建设为我国大国崛起提供着知识和智力储备。综上所述，我国智库包括各级政府智库、大学智库及民间智库，日益成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。

二、智库的现实困局

显然，与近现代崛起的国家如英国、德国、日本、美国相比较，中国智库作为知识和智力储备的建设力度明显不足，这有一定的现实原因。

智库的自身供给体系不足。独立性体现着智库的发展状况。一般来说，衡量一个智库的水平高低，首先要看它的独立性，包括经费的独立性、政治的独立性和思想的独立性。然而，智库若缺失经费的独立性，就很难有其政治和思想的独立性。资金的获取是智库的生命线，而稳定的、持续的资金供给是智库生存、发展的前提和根本。智库日常运作经费花销有许多方面，举办会议、出版报告、聘用人才等。我国有95%的智库靠政府财政补给。由于中国智库的经费来源并非靠自给或社会筹资等外在途径，而是主要来源于政府补给，这样就导致智囊机构在运行和决策过程中，不得不考虑资金问题，也往往向官方智库倾斜。同时，因组织嵌入在政府机构内部，而受到上级领导意志的影响，因而智库也影响政府决策和政策服务。除了重要的资金问题外，各项制度机制的不完善也是制约我国智库发展的现实因素。

智库结构中民间力量薄弱。民间性智库是由没有在政府及半官方机构担任公职的专家学者利用民间资本设立的智力机构，其运作资金来源于民间或以合同委托方式接受的研究课题，具有独立的法人资格。民间智库是没有国有资产进入且独立运作，以智业为业务范围，研究人员没有担任公职的非营利机构。智库是非营利性的，但是我国现阶段要求智库成立需要以企业的形式注册或挂靠政府；同时，由于我国缺乏智库发展的独立基金会，且政府信息公开不够透明，导致经费和信息受制于政府。《2015年中国智库报告》显示：在前15名最有影响力的智库中，党政军智库和高校智库两者影响力席位相当，在15家智库中各占有5个名额；仅次于前两者的是科研院所智库，占有4席；影响力智库占有数量最少的当数社会智库，仅仅1家。从目前来看，在我国智库中有相当实力的当数政府官方智库、高校智库、科研院所智库，而社会智库起步较晚，基础建设薄弱，发展相对滞后。

智库的国际竞争力有待提高。根据《全球智库报告2015》可知，美国拥有智库1 835家，进入全球十大智库数达到6家；而中国作为第二智库大国，仅有435家智库是被国际承认的，其中进入175强榜单的，只有9家中国智库，排名最靠前的是中国社会科学院，排名第31位。总体上看，我国智库竞争力不断提升，但是我国智库无论是在数量上还是在质量上与美国相比都还有较大差距，中国智库在国际的竞争力和影响力上还有很大的提升空间。同时，结合2011至2015年的《全球智库报告》也可以看出当前中国智库发展在数量上与美国、全球的差距。然而我国智库的最大缺陷是缺乏具有国际影响力和公信力的国际化智库。我国智库在资金、信息等方面的独立性缺失，加上智库间因利益博弈而导致我国智库人才缺乏、思想产品不足，这进一步影响到我国智力资本的发展，削弱了我国在国际社会的地位和话语权。因此，面临着中国崛起及伴随着的复杂的国际形势，中国智库需要走出去，因为中国需要与之相匹配的国际化智库来应对发展的挑战和风险，增强中国智库在西方舆论界的话语权和议题设置能力。

三、智力资本提升

体制机制现代化和人的现代化是国家治理体制现代化的重要内容。当前，中国智库也正面临从“智库形式建设”向“智库内容建设”转型，只有不断完善和提高与智库发展相关的各方面体制机制，才能提升我国智力资本——智库的核心竞争力和我国国家治理能力现代化的适应能力。

（一）人才资源是第一资本

人才是智库发展的第一要素。智库是知识密集型组织，智库产业是人力资本密集型的产业。智库对于各类人才有不同的素质要求。在智库中，既需要有具备政治智慧和政策把握、智库管理和运营能力以及有全球意识和传播意识的领导性人才，同时智库研究人员更是思想创新的核心。在欧美等国家，智库组织通常是由多元化人才构成的，如以兰德公司2011年研究人员为例，其中硕士以上学位占比达86%（58%拥有博士学位、28%拥有硕士学位）；研究人员学科背景多样化，涉及政治与国际关系学、政策分析、社会科学、经济学、工程学、法学、计算机、生命科学、统计学、工程学、文学、艺术等学科，这些研究人员还具有丰富的实践经验。因此，必须打造一支高素质的智库研究团队。团队的成员并非普通学者，他们必须具备深厚的研究功底，具有某一领域的资深学术水平；对国家战略和现实政治具有敏锐的感知力和政策反应力；具有良好的语言表达和沟通能力；同时，作为智库的研究人员，必须对政策建议保持客观，坚守职业道德，立足国家和社会良好发展大局制定可供选择的方案。智库人才选择应该坚持任人唯贤的原则，不应墨守成规；应符合知识经济发展的需要，以开放的战略思维选拔人才，为智库发展提供良好的人力资本。不断完善智库人才选拔、报酬发放等制度，为智库人才培养和发展创造良好的条件。

（二）完善各项制度机制

制度机制能够为社会各方面的健康发展提供有力保障。就智库专家咨询法制化而言，目前，许多发达国家都有自己的制度建设，比如美国的《联邦咨询委员会法》和日本的《综合研究开发机构法》等相关法律制度，为智库发展提供法律支撑。行政决策中设立的专家咨询制度就在于保证专家能够发挥思想库的作用，使得决策更加科学、客观和权威。而目前，虽然智库发展蒸蒸日上，无论中央还是地方政府在重大决策上都邀请业内专家为其提供咨询意见，但是在咨询法律方面依然薄弱。因此，我国应该从立法角度确认智库的法律地位，明确重大项目立项、机构权限、评估机制等方面内容，做到专家咨询工作有法可依。就智库信息资源而言，准确的信息和数据是智库行业不可或缺的因素。信息的真实、全面及有效性能够避免不对称的信息资源导致的智库决策偏差。许多机构专门利用计算机数据库提高智库的信息化水平。我国智库应依托计算机网络建立数据储存、资料检索、研究调查、专家选择等网络服务平台，推动智库产业发展，缩短思想产品的转化周期。我国应建立健全公共信息资源的支持和保障网络，将社会公共数据资源在智库决策提供者或机构间共享，为中国特色新型高水平智库的政策研究提供数据分析和开发利用的基础。就智库经费供给而言，稳定、持续地获得资金是一家智库生存、发展的前提和根本。通过对西方智库的经费来源进行总结得出，智库筹集资金的方式主要有私人基金会，公司、个人、政府拨款或合同，基金收入共五种渠道。以美国的布鲁金斯学会为例，其资金来源主要有自身基金和捐赠资金，当然也有来自政府的资助。萎缩的资金环境将会影响思想产品的生成与转化。在中国，智库筹资渠道越来越多，既有来自政府部门的社科基金或自然科学基金，也有独立大学智库获得企业和社会的资助，但是，从总体上看，我国智库的资金有超过九成是政府提供的，而民间智库资金来源有限。同时，智库在利益博弈中更多地受资金来源的左右。因此，公权力应制定和放宽智库享受优惠的标准，对捐赠机构和智库实施一定的税收减免政策，建立资金运作规范、为优良社会秩序谋划的智库组织。

（三）提升智库运营管理能力

国家智力竞争力的提升是一个系统化工程。就各类智库而言，智库需要发挥各方优势形成互补机制。政府应该建立一个体系完善、布局合理的智库集群产业园区，有利于各类智库优势互补和良性竞争。通过健全协同机制充分发挥官方智库渠道广且信息资源充实的优势、大学人才培养高地的优势以及民间智库潜在的广泛公共外交优势，形成多元化和互补性的智库发展结构。就激励管理而言，智库需要采取现代化的运作方式。欧美发达国家智库普遍采用现代企业管理制度，管理层设立董事会，日常运作以研究为核心，以行政为辅助，全方位为科学研究人才提供进行实习创新的制度保障。中国智库机构要进行改革，建立适应现代化需求的智库运行机制，如对专业技术岗位进行分级管理，实行人才聘用制度、海外高层次人才引进机制、依托绩效指标对研究人员进行考核，为智库研究人员进行思想产品创造创新提供良好的研发环境。就国际影响力而言，智库需要全球视野以增强文化软实力和国际竞争力。其一，要加强学科基础体系建设和思想观念创新；其二，运用现代传播媒介，比如网络新媒体、举办高端国际论坛，宣传智库成果，打造国际品牌，逐步形成具有跨国影响力的思想产品。

综上所述，智库已经成为知识经济时代的重要产业，是国家现代化治理条件下必不可少的智囊组织。智库的思想产品、舆论影响、人才培育等功能的发挥，能够促进新时代社会经济的发展和应对经济全球化条件下的挑战和风险。中国特色新型智库下的官方智库（半官方智库）与民间智库协调发展，打造尖端智库产业，壮大我国智库在全球的传播力和影响力，提高我国的文化软实力和国际竞争力。

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