“一带一路”建设中的周边安全问题

张洁

过去三年多，“一带一路”逐渐从概念构想、倡议引领走向外交实践，成为当前以及未来相当长时期内中国对外关系的最核心议题之一。

随着“一带一路”建设的推进，国内学术界的相关研究逐渐从解读政策、分析国家战略对接，向提供更为广泛而具体、多样化而又有差异性的知识产品转型。其中，研究“一带一路”与中国周边安全环境的互动关系具有重要现实意义。

中国的周边环境正处于剧烈变动中，形势错综复杂，“一带一路”战略倡议在推进中面临来自周边地区的诸多安全挑战，如大国博弈、各国政局的稳定性、传统安全与非传统安全问题的威胁，此外还需要特别关注中国与邻国功能性合作的有效性问题。总体来看，“一带一路”建设只有虑及如何与周边安全战略相互融合，充分进行战略协调和借力互推，才能切实担负起服务于中国崛起的历史重任。

周边是“一带一路”建设的首要地带

无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极为重要的战略意义，做好周边外交工作是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的需求。关于周边与“一带一路”的关系，习近平主席在2013年10月举行的周边外交工作座谈会上明确指出，“突出周边在我国发展大局和外交全局中的重要作用，要同有关国家共同努力，加快基础设施互联互通，建设好丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路”。

中国的周边包括东北亚、东南亚、南亚和中亚四大区块，但简单的区块相加并不能反映周边的完整性和独特性，而且各次区域在“一带一路”中的基本定位与优先次序也不尽相同，周边和区域、次区域在“一带一路”的相关研究中并不能相互替代。相对来说，目前针对周边“一带一路”建设的相对独立和完整的研究成果仍然稀缺，需要有更多产出。

周边是“一带一路”建设的重点，但也是与中国利益纠葛最多的方向。笔者曾在2015年初进行过量化分析，结果表明，最初对“一带一路”态度最积极、最支持的国家正是与中国长期保持良好政治或经济交往的周边国家。因此，经由历史积淀形成的周边环境是推进“一带一路”的重要现实基础。但是，国内的周边研究仍然面临巨大挑战，既表现为国别研究供给的不足，也体现在政治、经济、社会、文化、安全等领域的专业研究匮乏，而这些知识的积累和供给是保障国家战略和企业合作项目顺利实施的基石。

“一带一路”建设不可忽视安全问题

在“一带一路”倡议提出后的一段时期里，国内研究主要聚焦于解读其政治、经济与文化合作意义，相关宣传着意去“安全”、去“战略”，以期避免国际社会对中国意图的猜测和质疑。但一旦具体实践层层铺开，“一带一路”很快就面临着各类安全因素的干扰。

周边安全与“一带一路”的关联性至少体现在两个层面。一方面，周边安全形勢关系到走出国门参与“一带一路”建设的中方人员与资产安全，这是微观层次的，也是最直接的。诸如政局变动、族群冲突、恐怖主义等功能性安全议题既有历史延续性，又有突发性，同时还具有国别差异特征。只有在长期追踪研究这些问题的基础上，才能及时有效地提供风险评估、危机预警和应对方案。

另一方面，中国与邻国、邻国与邻国之间的领土海洋争端是否会阻碍“一带一路”的实施，“一带一路”合作的推进如何与维护国家主权安全的工作相互协调，需要从国家战略的宏观层面做出规划设计。已有中国学者发出警告，中国在使用“战略军事”和“战略经济”手段时必须审慎从事，存在重大的内在平衡问题。这些问题虽已成为关注重点，但如何协调处理仍未形成共识。

“一带一路”特别是21世纪海上丝绸之路作为大的战略设计，不可避免地要将诸如海上通道保障、战略支点构建、港口建设和产业园区规划纳入考量，也就难以长期绕开南海问题。中国与东盟邻国发展海洋经济合作的尝试应与彼此推动南海共同开发、争取对话谈判和平解决南海争端的努力契合起来。但经济杠杆究竟可在多大程度上促和解、化纠纷，仍是一个难以确定的问题，我们在使用它时需要客观权衡其短期和中长期效应。长远来看，“一带一路”建设只有将最终构建对中国具有关键影响力的海洋秩序作为目标之一，才足以支撑完成中国和平崛起的历史使命。

周边安全问题对“一带一路”既是挑战也是机遇

“一带一路”在周边推进时面临的各种安全挑战，既有“老生常谈”的传统型，也有“新军突起”的非传统型，它们呈现不同的表现样态和发展趋势，威胁度排序也在不断变化中。

首先是大国博弈。就我国周边安全的研究范畴而言，大国主要包括美国、俄罗斯、日本和印度。这些国家从两方面对“一带一路”建设产生安全影响，一是与中国的直接博弈，二是对区域、次区域国家施压影响，左右它们对“一带一路”的态度。美国的影响是全局性的，对“一带一路”的战略疑虑也最深。日本游离于“一带一路”倡议之外，其最显性的动作体现在在东南亚与中国争影响力、争项目。俄罗斯积极支持“一带一路”，但对有关建设深入其传统“势力范围”中亚腹地不是没有顾虑。印度则直接影响着“一带一路”涉及南亚的合作倡议与项目，对“一带一路”态度不热不冷。

大国博弈往往是使一些“一带一路”项目过度政治化进而出现反复的主要原因。中小国家一方面不得不“察言观色”，奉行“大国平衡”策略，另一方面试图利用大国竞争，增加与中国在具体项目谈判中讨价还价的筹码，谋求本国利益最大化。

美俄日印等大国对“一带一路”建设起到了促进或是牵制作用，但这些作用是处在动态变化中的。从2014年至今，美日怀疑、对冲“一带一路”倡议的立场并没有变，具体层面的制约和竞争态势甚至还在加强。特朗普政府虽然不像奥巴马政府那样公开出面劝阻盟友慎重对待“一带一路”投融资，但对“一带一路”的私下关注丝毫没有减少。

关于美日对“一带一路”的影响，应该放在美日同盟框架下加以审视，如果将两国的军事与经济力量相加，那么所谓周边国家“经济上靠中国、安全上靠美国”的判断并不成立。考虑到海外投资的流量与存量，中国在周边的直接经济影响力仍落后于美日。如果这一判断经得起实证，中国应当继续发挥自己的“战略经济”力量构建周边，“一带一路”正是中国积累和施展“战略经济”力量的有力抓手。

俄罗斯的态度则是一个正向变化的过程，2015年同意其主导的“欧亚经济联盟”与“丝绸之路经济带”对接，2016年提出建立欧亚全面伙伴关系。俄总统普京已宣布将来华出席“一带一路”国际合作高峰论坛。俄的态度转变也为中亚各国与中国加强合作开了绿灯，在一定程度上促进了哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国与中国的战略对接。

印度对“一带一路”的态度则是一个逆向变化的过程，从最初的模糊与中立，发展到2016年的明显倒退，其根深蒂固的对华战略竞争意识和“中巴（基斯坦）经济走廊”途经印巴克什米尔争议区是主要原因。目前，无论是“孟（加拉国）中印（度）缅（甸）经济走廊”还是“中尼（泊尔）印（度）经济走廊”，实施进度都远滞后于“中巴经济走廊”。

对于美国、日本、印度是否参与“一带一路”建设的问题，我们或许需要采取一种更加务实的思路，即，它可以不在自身发展战略上与“一带一路”正式对接，我们也不必刻意去打消它们的内心疑虑，但“一带一路”沿线的具体合作项目可以吸纳这些国家企业的参与，资金投放、技术共享等形式均可，在具体的合作中逐步积累改变这些国家狭隘认识的条件。

再就是周边各国政局的稳定性。“一带一路”沿线多数周边国家仍处于政治转型期，国内政党斗争激烈，政治力量分化明显，社会与宗教问题突出，加大了其政局变动的可能性并首先波及外资。与此同时，一些国家的不同政治派别和利益集团在对华关系上存在立场差异，中国的“一带一路”投资项目容易成为其国内政治斗争的“靶子”。

当然，一些国家的政局变化也会为“一带一路”带来机遇，比如2016年越南、菲律宾先后举行换届选举，此后中越、中菲关系显著改善，两国与“一带一路”加快发展对接的国家意志十分明确。从2016年10月菲律宾总统杜特尔特访华至今，中菲合作项目的落实金额已超30亿美元，杜特尔特也已明确将来华参加“一带一路”国际合作高峰论坛。

第三是安全热点问题的影响。朝鲜半岛的核问题这些年来反反复复，日益逼近矛盾激化的“临界点”，东北亚始终走不出战争阴影，也就难以聚焦经济发展及相关合作。这使得“一带一路”建设在朝鲜半岛开了“天窗”。从中国切身的战略安全和经济利益出发，应当对半岛局势有综合的谋划，既有推動对话谈判促朝弃核、恢复半岛稳定的紧迫性，也有运用区域合作手段将朝鲜的注意力真正转移到民生和经济发展上的设计。“一带一路”在半岛开的“天窗”终需得到填补，在这方面待中韩关系恢复正常后当有所作为。

恐怖主义对中国周边地区的威胁在加大。“伊斯兰国”在其“领地”内受到严厉打击，或将把自身力量向全球分散，更加频繁地通过意识形态手段在一些国家激发“独狼”式恐怖袭击和本土恐怖主义流散，策划“就近圣战”。恐怖活动的本土化与碎片化无疑会加大各国反恐的难度，而中国周边地区向为恐怖主义重灾区，中方“一带一路”建设人员和资产在境外遭受恐袭的风险始终不可低估。

此外还有跨境水资源争夺问题，这在中亚地区和东南亚的中南半岛表现得尤为突出，国际河流上下游水量控制纠纷既存在于陆上邻国与中国之间（比如澜沧江-湄公河），也存在于中国的陆上邻国之间（比如吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦在跨国河流水电开发项目上的争吵）。水电工程是“一带一路”建设的重要内容，难以完全避开有关纷争，还是要在区域合作平台构建过程中有意识地开展协调，争取将分歧转化为合作的契机。

第四是产业竞争。在一些周边国家仍对“一带一路”存疑虑的情况下，合作思路不宜简单化、泛政治化。国家间发展战略对接固然好，同时也可务实开展行业对接，这样可以绕开一些政治敏感问题，使“一带一路”建设更具有可操作性。

基础设施联通是“一带一路”建设的优先领域。中国在道路、能源、电信等方面具有相当的产业优势，完全可以向周边国家提供更多公共产品。但这种优势并非中国独有，促进基础设施联通仍需根据不同的产业特点做具体化的分析。

在一些周边国家的高速铁路建设招投标过程中，中日激烈竞争。这种竞争压低了中国企业的中标机率，即便中标，项目的后期投资收益也承担了更多风险和压力。中日曾就印尼雅加达-万隆铁路项目展开激烈争夺，最终中方企业获胜，但中企为赢得合同提供的特殊优惠条件也给自身项目筹备增添了困难，不得不推迟开工时间、放缓建设进度，因此受到印尼方质疑和日本媒体恶意炒作。有了雅万项目的先例，泰国也试图推翻之前同中国达成的高铁合作协议，索取更多优厚条件。因此，如何兼顾政治与经济收益，降低企业投资风险，是我们在推建“一带一路”样板工程时需要权衡考虑的。

但中日并不是在所有产业上都形成竞争，例如在通讯网络升级领域，得益于华为、中兴等企业的多年开拓，中国已处在国际领先地位，主要竞争对手来自欧美。当“一带一路”建设涉及复杂因素时——无论是大国博弈还是产业竞争，都需要进行分行业、跨国别的综合对比研究，在解决问题的同时争取对推动其他优势产业的转移及妥善进行风险评估与防范提供一些新的思路。

（作者为中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）