三权分置格局下农村土地流转政府监管刍议

2017-06-02邢鸿飞朱秀婷

行政与法 2017年5期

邢鸿飞+朱秀婷

摘要：在三权分置格局下，农村土地流转规模越来越大，土地流转水平越来越高，但在流转过程中也乱象频出。主要问题包括三权分置格局下制度出现漏洞、基层政府失当行为阻碍土地流转、市场监管不力等，解决这一系列问题，需要政府对土地市场进行监管。具体而言，政府应当尽快开展土地确权登记工作，健全土地流转合同签订和登记备案制度，加强土地政策宣传；政府应当搭建公平、公正的土地流转信息平台，建立土地价格标准合理定价制度，做好土地流转档案管理工作；政府应当妥善处理土地流转纠纷，以确保农村土地流转高效、有序。

关键词：三权分置；土地流转；政府监管

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2017）05-0022-07

“三农”问题是党和国家工作的重中之重，而土地问题则是“三农”问题的核心，其不仅对农业经济、社会发展和城镇化进程产生了重大影响，随着城镇一体化的推进也产生了一些外部效应。2014年中央一号文件即中共中央国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次以“稳定农户承包权，放活土地经营权”方式提出该问题；2015年中央一号文件即中共中央国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确提出：“抓紧修改农村土地承包方面的法律，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系。”由此形成了三权分置的格局。近年来，伴随着城镇化和农业现代化进程的不断加快，诸多农业用地被调整为城镇建设用地，使得农村劳动力向城市转移，农村土地流转现象也越发突出；而三权分置格局的形成改变了家庭联产承包责任制带来的土地分散、细碎化状况，加快了农村土地流转的速度。有序、高效的农村土地流转能够使土地集中化，既有利于提高农村土地生产效率、土地资源利用率，也有利于现代农业发展，推动农业现代化进程。然而，土地流转虽然在全国各地不断开展，但收效甚微，其根本原因在于缺乏政府监管。因此，三权分置的新格局对政府在土地流转监管方面提出了新要求。换言之，在将土地经营权推向市场和加快土地流转的过程中，还存在哪些问题，政府如何通过制度设计加强监管，以确保土地高效有序地流转，即成为当下亟待解决的问题。

一、相关概念的界定

（一）农村土地与农村集体土地

2003年施行的《中华人民共和国土地承包法》规定，农村土地，是指农村集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。这是从土地用途的角度对农村土地（简称农地）所作的规定。此概念更接近于“农用土地”，即集体所有的土地或者承包的土地只能用于农业建设而不能改变土地用途。2004年修改的《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”

农村土地与农村集体土地在概念和范围层面上均有所不同。我国《宪法》规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。由此可见，农村集体土地是指所有权属于集体的土地，这是从土地所有权的角度对农村集体土地所作的规定。

（二）土地流转

国内学界对于农村土地流转的相关概念并未达成共识，但可以从广义和狭义两个角度来理解土地流转。广义的农村土地流转包括征收征用和土地所有权、土地使用权（主要是承包经营权）的流转；相对应地，狭义的农村土地流转主要包括土地承包权和经营权的流转。[1]在土地所有权、承包权和经营权分置的背景下，土地使用权的流转主要是承包权和经营权的流转。本文主要是从狭义的角度来分析农村土地流转。

具体而言，我国农村土地所有权的流转只有在符合法律规定的情况下，通过政府征收的方式进行流转，即政府征收是农村土地所有权流转的唯一途径。而土地使用权的流转，只在《中华人民共和国土地承包法》中规定了土地承包经营权的流转。很显然，在三权分置和土地制度改革的大背景下，当前的法律规定已不适应新形势的需要。

（三）三权分置

在城镇化和农业现代化快速发展的过程中，家庭联产承包责任制下传统的所有权、承包经营权两权分置的农村土地产权结构模式已不适应形势发展的需要。经过不断的实践探索，传统的两权分置的格局已被打破。在实践过程中，所有权逐渐与承包经营权分离，最终形成了所有权、承包权、经营权三权分置的新型农村土地产权结构。

如下图1所示，土地产权分为集体所有制下的集体所有权和家庭联产承包责任制下的农户承包经营权。集体作为土地的所有者向农户发包土地，农户承包的土地可以在农户之间流转。两权分置的农地产权制度使得使用权与所有权分离，农户实际上享有土地的占有权和使用权，形成了“集体所有，农户承包，农户自主经营”的生产模式。

如下图2所示，在坚持农村土地集体所有的前提下，经营权逐渐从承包经营权中分离出来。土地承包权的主体限于集体和农户之间，土地承包权与集体成员身份密切相关，因此其性质应该是成员权。[3]从这个角度看，土地承包权具有身份性、专属性和保障性等特点。土地承包权与其说是权利，不如说是一种资格更为贴切。土地承包权是农户承包土地的一种资格，是进一步享有经营权的一个渠道。土地经营权作为一种用益物权，具有财产性、让与性和要式性等特点。[4]集体发包土地，农户承包土地，农户再将土地流转给新的土地經营者并获得收益，集体对农地经营者进行监督，形成了“集体所有，农户承包，农地经营者经营”的模式。

在三权分置的土地产权结构中，农户拥有物权性质的土地承包经营权，从根本上保证了农户直接拥有土地经营的基本权利，考虑到了我国农民数量众多的基本国情；同时，三权分置为土地经营权流转提供了制度安排，为发展土地的适度规模经营和农业的多样化经营提供了制度保障，满足了发展现代农业的现实要求，已成为立足我国基本国情发展现代农业的一项重要基础制度。[6]

二、三权分置格局下农村土地流转的现状及存在的问题

（一）三权分置格局下的制度漏洞

20世纪末，我国一些农村地区开展了关于三权分置的改革试点。改革试点经验证明：三权分置解决了两权分置时期形成的土地条块化和家庭自耕模式影响农业规模化经营的问题，提高了农业生产效率，促进了农村经济发展，推动了城镇化和农业现代化的进程，但同时也存在一些问题。

⒈涉及土地经营权的相关规定模糊不清。在土地所有权、承包权和经营权分置的格局下，因法律对土地经营权的规定模糊不清，因此并不能明确土地经营者的权利范围以及能够得到哪些法律保障。地方政府在处理现实中土地承包者和土地经营者之间发生的纠纷时也无法律依据。原因在于土地经营权并未得到法律确认，也没有配套的法律予以保障，更没有明确有效的权利救济途径。

⒉土地权属不明。我国农村实行的是集体土地制度，但集体这一概念比较模糊，导致土地流转过程中利益主体不明确，甚至各集体组织为了土地利益而产生了土地纠纷。除此之外，在现实中农村行政区划发生了变化，导致很多农村在分离、合并过程中关于土地的权属产生了争议，例如“一地数包”、权利证明出现冲突等。“一地数包”主要是在家庭承包土地时因行政区划变更而造成的。关于权利记载的问题，由于大部分土地账簿是在承包初期制作的，且土地权利记载不清晰，地名叫法也不一致、不准确，因此权利记载出现了冲突。[7]早期的土地账簿大部分是手写记载，这也给部分不法分子随意篡改信息留下了空间。当然，现实中也不乏农村集体经济组织漏发土地承包经营权证以及承包土地私下流转导致土地权属不明的情况。

⒊缺乏完善的土地流转制度。近几年来，国家非常重视发展农村经济，而发展农村经济的重要途径是农村土地流转。虽然相关部门出台了有关土地流转的政策及指导意见，但是农村土地流转仍然处于一种无序的状态，究其根源在于缺乏完善的土地流转制度，当然，相关运作机制滞后也是原因之一。在土地流转制度不完善的情况下，大部分农村土地都是农民之间进行自主流转，在这种无序的流转过程中往往会出现不签订流转合同、口头流转或者签订合同不规范、不履行流转登记备案手续、流转收益无保障等现象，这已成为农村土地流转过程中的巨大隐患。

（二）基层政府失当行为阻碍了农村土地流转的进程

⒈政府越位。在农村土地流转市场中，基层政府具有双重身份：公共服务的提供者和土地流转市场的监管者。基层政府本应该是农民利益的代表者和农民利益的保护者，但随着农村经济的不断发展，基层政府的公共利益性质开始逐步弱化。基于基层政府的双重身份，其监管要有度，倘若政府不对土地流转市场进行管理，市场秩序必然紊乱；反之，政府若监管过度甚至越位监管，那么土地流转市场将会成为政府谋取私利的工具。近几年来，某些基层政府为了突出政绩，追求土地流转绩效指标，往往不顾农户利益而强行单方面进行土地流转。此种行为完全违背了农户自愿流转的原则，严重损害了农民的利益。

如前文所述，农村土地流转利益主体不明确，间接导致农村土地流转陷入了困境。基层政府在流转利益分配方面严重越位，在一定程度上阻碍了农村土地的有序流转。

⒉政府错位。根据布坎南提出的“公共选择”理论，政府虽然是为了提供公共服务和产品而建立的，但在现实中却并非总是代表公共利益，当政府在“公共人”和“经纪人”这两个角色发生冲突时，政府往往会运用所掌握的公权力来更改行为与规则，[8]以期获得更大的利益。现实中，一些基层政府部门在向农户集中征收土地时，给予农户的补偿远远低于政府将土地出让给受让单位的价格，由此形成了明显的价格差。显然，基层政府在土地征收过程中增加了财政收入，但与此同时，农户的利益却受到了损害。换言之，一些基层政府通过征收土地的方式已成为土地的垄断者和农民利益的损害者。

⒊政府缺位。为了确保农村土地可以依法、自愿、有效地流转，政府要对农村土地流转过程中的各个环节进行有效的监督和管理。但在农村土地流转过程中，基层政府对农村土地流转的程序缺乏有效监管，大部分农村土地流转还处于一种人情行为阶段，书面合同订立条款不全面，合同程序不规范，土地流转双方的权利、责任、利益不明确，使农民利益受到了一定程度的损害。[9]

政府对土地流转缺乏有效的事后监督，在土地流转后，不能做到及时有效跟进，使得土地用途发生了改变，一些耕地或者被用作建设用地，或者被荒废，造成了土地资源的极大浪费。一些基层政府越权批地、未批先征、未批先用、零报整批、擅自改变土地用途、低价向企业供地以吸引投资等，违法行为极其严重。[10]由于对政府上述行为缺乏约束，在土地流转过程中往往会出现一些暗箱操作现象；而对土地流转没有一套行之有效的监管机制，又进一步侵害了农户的利益。

（三）市场监管不力

⒈流转价格不统一、不合理。我国规制土地流转的法律主要包括《土地管理法》《土地承包法》以及2005年施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》。这些法律都没有规定土地流转的最低和最高价格，虽然各级政府根据各自行政区域内的情况制定了不同的规章制度，但我国目前还缺乏一套行之有效的土地流转价格评估标准。在农村土地流转过程中，农民对土地流转的价格、标准和流转手续等都不了解，使得其往往处于劣势地位，在一定程度上造成了土地流转的混乱。[11]

⒉缺乏公平、公正的交易平台。虽然农村土地流转规模在进一步扩大，各种流转政策、程序、原则等大量出台，但受文化水平的限制，农户难以充分地掌握和了解这些信息，严重阻碍了農村土地流转的进程。我国农村土地流转的法律制度不健全，信息不对称，尚未建立完备的土地流转服务咨询中心和土地价值评估机构，在一定程度上导致了“要转的转不出去，要租的租不到”等现象的出现。当农民有意愿流转土地时，却不知道将土地流转给谁，怎样流转，流转程序和流转价格如何确定；此时基层政府又不能满足农民的需求，没有及时建立土地流转咨询服务组织，导致农民只能通过舆论来了解土地流转进程并实施流转，然而这些舆论大多都是对政策的曲解，并带有强烈的传统意识。[12]

三、三权分置格局下农村土地流转政府监管的建议

（一）做好事前监管

⒈加强农村土地确权登记制度建设。农民离开农村进城并不意味着他们放弃了土地权益。农民非常清楚土地流转可以获得一定的收益，因而他们不会放弃相关的土地权益。而土地流转的前提是产权明晰，否则，就无法进行土地产权交易，农民也就无法受益。

土地确权登记具有十分重要的价值，是国家确认和保护土地产权、维护土地产权交易安全的重要手段。在三权分置格局下，我国基层政府要分别对土地流转过程中承包权和经营权进行登记。土地确权登记是确认和保护土地产权的基本手段，土地确权登记对确认和保护土地产权、完善三权分置的土地产权结构具有十分重要的现实意义。要完善三权分置的土地产权结构，就必须在正确理解三权分置内涵的基础上完善土地确权登记制度。土地确权登记，集体土地所有权登记是前提。这样，农民才可以根据集体土地所有权来判定自己可以承包土地的范围，也只有集体土地所有权边界明晰，土地承包经营权才可以进入确权登记程序。

在土地承包经营权登记过程中，既要确认土地承包经营权的归属，也要确认土地的位置、面积等，简而言之，就是实现确权确地和权与物的无缝对接。根据土地承包方式的不同，登记可以分为家庭联产承包登记和以其他方式承包登记两种形式。

⒉健全流转合同签订与登记备案制度。在三权分置的土地产权结构下，农户可以对承包土地进行转包、出租。为了保证农村土地流转的有序进行，政府主管部门应密切关注农户在流转土地过程中是否签订了合同，签订的合同是否规范、合理、合法，是否到相关部门或者机构备案登记，以及签订合同双方权利、义务是否落实，等等。[13]规范的土地流转合同应该包括以下内容：⑴流转主体，包括出让人和受让人的名称、住址等；⑵流转客体，包括流转土地的位置、面积等；⑶流转价格、支付方式；⑷转让期限以及起止时间；⑸流转双方的权利与义务；⑹违约责任及解决争议的方法。政府主管部门应当制定农村土地流转合同示范文本，供土地流转当事人在订立合同时参考。

⒊加大土地流转政策宣传力度，以加强引导。国家调整土地流转政策是为了提高土地利用效率。为此，政府部门相关工作人员要认真领会政策要旨，当好宣传员，将相关政策传达给农户。同时，政府部门相关工作人员应当及时听取农户反馈的意见并及时为其解惑答疑，使农户切实领会农村土地流转政策的内涵。在农户全面了解土地政策的基础上，加强引导，充分调动其积极性，以提高土地流转规范程度，确保土地流转合法、有序。

（二）做好事中监管

⒈搭建公平、公正的土地流转信息平台。目前，因网络技术在农村并未得到普及，农村土地流转供求信息不畅，导致农村土地流转效率低、成本高、纠纷多。因此，需要建立为土地流转服务的中介机构，搭建土地流转信息平台。中介机构可以收集有关土地流转的土地出让方和受让方的信息，然后通过网络传递和发布相关信息。政府有关部门应当对农村土地流转过程中相关的事项提供必要的技术指导和法律咨询服务，引导农户将土地流转给经营大户，改变以往散户间土地流转的状况，构建有序化、市场化、组织化的土地流转格局。

⒉确立土地价格标准，规范土地交易市场。目前，土地流转市场不规范的一个重要因素是与流转双方切身利益相关的土地定价机制不健全。农村土地流转的市场化要求发挥价值规律的作用，通过价格调节市场供求，达到资源优化配置的目的。在我國当前农村土地流转中，大部分土地都是农户之间在自愿协商的基础上自主定价。而如上文所述，农民掌握市场信息有限，极易在交易过程中遭受较大损失，得不到农地流转带来的收益。因此，各地政府应当因地制宜，结合本地区实际情况，建立一套易于操作的定价机制，为当地土地流转制定科学合理的价格参考标准，并及时跟踪监测土地市场流转价格，从而更好地保障农户的土地财产权益。[14]

⒊做好土地流转档案管理工作。加强农村土地产权档案管理是保障土地流转市场正常运行的重要条件，对于深化土地制度改革有着举足轻重的作用。建立土地流转档案管理制度主要包括以下内容：一是档案整理归档。设立土地流转档案管理部门，在土地流转后及时将相关资料整理归档。归档的文件材料应当包括流转土地的位置、面积、土地产权、土地使用状况、流转价格、期限、土地承包经营权登记表等。二是档案保管。土地流转档案保管需设置相应的档案库房，确保档案的完整与安全，并定期对档案进行核对检查。

（三）为土地转让方和受让方做好服务，加强事后监管

⒈为失地农户做好服务。土地流转后最为重要的一个问题是失地农户的生存问题。对此，政府应当承担更多的责任和义务，充分履行社会管理和公共服务职能，为农村土地流转后的失地农民提供保障。一是应当加强对失地农民的再就业培训，在提高失地农民从业能力的同时拓宽就业渠道和就业领域。二是政府应采取对进城务工的失地农民给予经济补助的方式帮助其进城落户，支持和帮助农户自主创业。

失地农户不仅包括能够重新学习技能再就业的人群，还包括一些基于年龄和身体素质等原因无法再就业的人群。后一类人群主要是老弱病残等弱势群体，土地流转获得的收益并不能完全保障其基本生活。因此，在土地逐渐弱化其保障功能时，政府应当建立健全社会保障体系，对后一类群体做好特殊保障工作，解决其最基本的生存问题，同时提高医疗卫生保障水平，为其减少后顾之忧。

⒉为土地受让方做好服务。政府应引导农户将土地流转到大型土地经营者手中，促进土地规模化经营，提高土地利用率。现在大型农业生产经营者关注的问题有以下几方面：一是交通，二是农业用水，三是技术，四是农产品销路。政府应当对流转后土地集中经营地区的周边道路进行维修和扩建，以有利于大型农业机械的运作；政府可以进一步修建水渠和小型水库，以便利农业储水，保障农业生产用水；政府科技部门应该为大型农业生产经营者提供技术支持，譬如灌溉知识、种植技术、农产品的储存和运输、禽畜防疫、良种改造等。规模化生产的一个重要问题是销路，因此，政府应做好市场调研工作，为规模化种植提供指导，为农产品找到销售渠道，避免因农产品供需失衡造成经济损失。此举能够消除土地受让方的后顾之忧，扩大土地流转规模，促进农村土地流转。

⒊妥善处理土地流转纠纷。在土地流转过程中，失地农户相对于受让“大户”一直处于弱势地位，所以，在土地流转之后土地出让方和受让方之间出现的纠纷中，大多是由于当初订立合同时土地出让方对于某些条款理解不当，或者当时流转标的土地界线不明，失地补偿未能给付到位等原因引起的。[15]对此，政府应当妥善处理土地流转过程中产生的纠纷，建立土地流转承包经营与转让仲裁机构，积极探寻多元化的纠纷解决机制，有效发挥司法救济的作用，及时调解纠纷。我国土地流转纠纷的法律解决机制是多元化的，主要有当事人平等协商、村委会或基层政府调节、农村土地承包仲裁机构仲裁和向法院提起诉讼这四种方式。[16]因此，应当充分认识不同救济方式的利弊所在，扬长避短，建立多种救济方式相互配合的多元化、立体化的土地流转纠纷救济体系。

土地流转的目的是提高土地利用率、促进农业发展、实现农业现代化，政府作为农村土地流转的监管者，应当加强农村土地流转制度建设，使农村土地得到有序、规范、合理流转。

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