新常态下创新我国政府农村扶贫路径选择

2017-06-02孙国峰潘成龙

行政与法 2017年5期

孙国峰+潘成龙

摘要：在新常态下，传统的农村扶贫路径已不适应我国农村扶贫的实际，农村扶贫面临着经济增长放缓、扶贫内生动能匮乏，产业结构调整、贫困人口就业机会减少，监督有效性降低等问题，因此，应在引导生产要素向农村贫困地区流动和推进农村地区产业结构升级等方面创新我国政府农村扶贫路径。

关键词：新常态；农村扶贫；生产要素流动；产业结构升级

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）05-0045-08

一、引言

随着经济的快速发展，国家对农村扶贫重视程度和投入不断增加并取得了一定的成效。农村贫困人口因此大幅减少，已从1978年的2.5亿减少到2015年的5575万。然而在取得成绩的同时，我国农村扶贫还面临着诸多挑战，主要有扶贫成效降低、扶贫监督成本过大、[1]农村返贫现象严重[2]等。党的十八大提出要在2020年全面消除贫困，而在较短的时间内完成这项艰巨任务，就必须深入分析研究新常态下农村扶贫遇到的新问题，以进一步提高农村扶贫的成效，最终实现2020年消除贫困和实现全面小康的宏伟目标。

梳理与农村扶贫的相关学术文献可以发现，我国学界对与农村扶贫相关的研究在深度和广度上都已趋于成熟。相关研究成果主要集中在对我国农村贫困的认识、农村扶贫模式的演变及存在的问题等方面。然而，在适应社会经济环境新变化、将新常态与农村扶贫相结合等方面的研究文献并不多见，仅有的相关研究成果主要集中在新常态下我国农村扶贫面临的挑战以及精准扶贫、金融扶贫模式等方面。一方面，有观点认为，不管是在扶贫资源传递、配置、瞄准机制[3]方面，还是在精准扶贫的精准性、开发性[4]以及扶贫政策的适用性[5]方面，新常态下我国农村扶贫都面临着新的挑战，因此需要对农村产业进行优化升级，进行市场机制创新，实施竞争性扶贫。另一方面，有观点认为，从具体的扶贫模式和方法出发，要创新金融服务和金融扶持项目，在配合国家有关政策的基础上提高金融扶贫的实效，[6]或是大力发展旅游扶贫，推动旅游产业转型升级，[7]并加强农村扶贫“全覆盖式”检测，以准确把握农村扶贫运行状态，[8]并在扶贫中缩小发展差距。[9]除此之外，还有扶贫开发小组对农村扶贫实践经验的总结认为，当前贫困地区还未形成支柱产业，返贫现象严重，要发展适合当地的扶贫模式，[10]通过引入技术和加强培训，提高贫困农民的营收能力。[11]

二、党的十八大之前，我国政府农村扶贫路径

1986年，国务院成立专职扶贫工作领导小组，开始了我国大规模有组织的政府扶贫。[12]直到党的十八大之前，政府都是我国农村扶贫的绝对主体。

（一）投入扶贫资金

我国政府对农村扶贫的重视主要体现在为农村贫困地区提供扶贫资金并逐年增加扶贫资金的投入上，到2015年，仅中央财政的专项扶贫资金就达到460.9亿元。然而单纯的资金投入并没有使农村完全脱贫，因为除资本之外的其他生产要素包括劳动、技术等的欠缺使农村扶贫资金使用效率大幅降低，同时造成了农村扶贫资金的浪费和政府农村扶贫工作效率的低下。

（二）引进工业项目

农村贫困地区大多农业发展落后，当地政府往往通过发展工业来弥补当地农业的不足，如积极招商引资，引进工业项目，以实现脱贫。然而绝大多数工业项目的引进并未充分考虑到当地的经济和自然条件，工业项目的启动并未有效带动当地经济的发展，反而使农村贫困地区的生态环境遭到了破坏。农业是农村的根本，农村贫困地区不能忽视农业发展，只有对农业加以改造，发展现代农业，通过农村产业结构升级、农业和其他产业的融合，才能促进农村贫困地区农业以及其他产业的发展，从而带动农村贫困地区经济增长，实现真正脱贫。

（三）增加农村基础教育投入

关于农村贫困的理论研究，学界一致认为教育的缺失是导致农村贫困的主要原因，因此政府高度重視农村教育，坚持致力于增加农村基础教育投入，提高农村基础教育普及率，以期提升新生代农村贫困人口的文化水平。但由于基础教育投资回报周期长等原因，收效并不明显，就短期来看，其对于改变农村贫困现状尚需一定的时间。

三、新常态下我国农村扶贫遇到的新问题

新常态主要包括经济新常态和社会治理新常态。所谓经济新常态，从速度层面看，是经济增长速度从高速增长转为中高速增长，经济增长的质量和内涵发生质的变化；从结构层面看，是经济结构发生全面深刻变化，不断地进行优化升级；从动力层面看，是经济发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。所谓社会治理新常态，即以依法治国为目标，围绕系统治理、依法治理、综合治理、多元治理和源头治理等进行改革创新，强调更加重视人民团体和社会组织的作用，人民团体和社会组织参与社会治理不断向深度和广度扩展，社会工作者和志愿者成为社会治理中的积极因素。[13]新常态的特征可以归纳为三点，分别是经济增长放缓、产业结构调整和社会治理多元化。其中，前两点是在经济方面，宏观经济整体增长放缓，中观产业结构有所调整；第三点则是在社会方面，突出治理的理念，强调新环境下政府应联合多元主体共同治理社会。

新常态意味着我国经济进入了经济增长红利消失、发展约束更强以及结构转变压力加大的新时期。[14]新常态下，经济增长放缓、产业结构调整、社会治理多元化使我国政府农村扶贫面临新的挑战。

（一）经济增长放缓，扶贫内生动能匮乏

随着经济的快速增长，我国政府对农村的扶贫资金投入也在不断增加，并达到了一个较高的总量。2015年，中央财政扶贫资金460.9亿元，[15]2016年增长到667亿元，与2015年同比增长43%；2016年，省级财政专项扶贫资金为400亿元，与2015年同比增长50%以上。这些政府财政资金的投入为我国2020年实现全面脱贫目标，减少我国农村贫困人口奠定了物质基础。然而新常态下我国经济增长放缓，导致政府财政资金已无力独自承担农村扶贫的全部资金。在这种情况下，政府需要引进其他资金，以解决农村扶贫资金来源问题。更重要的是政府应当提升农村贫困地区内生动能，即应更加重视作为经济发展内生动力生产要素的有效利用，以促进农村贫困地区经济的增长。

（二）产业结构调整减少了贫困人口就业机会

新常态下产业结构调整，包括传统产业的升级，高污染、高耗能产业的淘汰等。产业结构调整直接引发了结构性失业，农村贫困人口文化水平较低，技能欠缺，他们更多地集中在对学历和能力要求低的传统产业，从事较低层次工作，他们的就业机会很容易受到整体经济环境变化的影响，或因所在企业倒闭或者被工作单位淘汰而失去经济来源。

1.失去就业机会导致农村贫困人口失去经济来源，贫困程度加重。在农村，由于人多地少等原因，绝大部分家庭都有进城务工人员，在城市的工作所得就成为家庭的主要收入来源之一。在整体经济增长放缓、产业结构升级的情况下，对文化水平低和劳动技能低的务工人员需求会急剧下降，也就意味着他们在城市一旦失去就业机会，只能回到农村，如果农业收入又无法满足家庭生活需求，就会导致贫困现象的出现。

2.失去就业机会降低了农村扶贫效果。在农村，一种主要的扶贫模式就是通过引进项目为贫困人口提供就业机会，使农村贫困人口通过就业提高自身收入，实现脱贫。但在经济增长放缓、产业结构调整的情况下，企业对工作技能差的务工人员需求会明显减少，而且务工人员相比之前的收入也会下降，一些已经通过扶贫实现脱贫的农村贫困人口因失去就业机会而重现陷入贫困，农村扶贫成效也因此大打折扣。

（三）多元化治理降低了农村扶贫监督的有效性

新常态下社会治理多元化具体到农村扶贫，就是要使企业、社会组织和贫困人口等以主体身份与政府共同参与农村扶贫。

以往农村扶贫主要是通过政府内部自上而下的运作来完成的，即中央政府制定相关政策和提供财政资金支持，地方政府组织人员执行和落实相关政策。通过政府体制内由上到下的领导和监管，保障了农村扶贫工作取得成效。随着多元主体参与扶贫，农村贫困人口的主体地位往往被忽视，他们无法清晰地了解农村扶贫的整个过程并进行有效的监督。

四、新常态下创新我国政府农村扶贫路径的建议

新常态下，要高效、快速地完成农村扶贫任务，需要创新政府农村扶贫路径，根据新常态的特点，集聚各种优势资源，在以往农村扶贫实践经验的基础上做出调整和优化。

（一）引导生产要素向农村贫困地区流动

⒈生产要素流动与农村贫困的关系。新古典区域均衡发展理论认为，生产要素是从边际收益低的地方流向边际收益高的地方，长期不断的流动会使各种生产要素受益趋于平均，各地区经济增长平衡，城乡收入不断增加且城乡收入差距逐渐减小，有效降低农村贫困发生率。与新古典区域发展理论不同，包括区域非均衡理论、新经济地理学等理论认为，生产要素流动不利于减少农村贫困人口。[16]诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔认为，在市场的作用下地区间的不平衡发展将会加剧，并且一旦因为某种原因获得发展领先的初始优势会作为该地区发展优势的来源而一直持续下去。这种发展优势的持续会使得发展快的地方更快，发展慢的地区更慢，形成“马太效应”，缪尔达尔将其称为“累积因果循环”。类似于微观经济学中的“替代效应”和“收入效应”，“累计因果循环”对地区经济发展也会产生两种效应：“回荡效应”和“扩散效应”。其中“回荡效应”会加重农村贫困；“扩散效应”则有利于缓解农村贫困。

虽然这些经济学理论在生产要素流动对于城乡收入差距和农村贫困的影响上没有形成统一的意见，但从中可以发现，其争论的关键在于生产要素流动的方向。在生产要素单向流动的情况下，生产要素流动方向决定了其对农村贫困的影响是加重还是减轻。由此可以认为，生产要素的双向流动将会促进城乡经济的均衡发展，生产要素从城乡向农村的流动能够有效减少农村贫困现象。国内学者的研究成果也验证了这种说法。舒丽萍通过对英国城市化过程的研究认为，城市发展吸纳了大量的农村剩余劳动力，农业领域的变迁加速了城市化对农村人口转移的推动，农村转移人口在城市常出现周期性失业，导致其缺乏持久、稳定的收入，从而陷入贫困，甚至基本生活无法得到保障。这种劳动要素从农村向城市的单向流动进一步扩大了城乡发展差距，加重了农村地区的贫困；[17]张传勇通过对1999年-2008年我国31个省、自治区和直辖市的面板数据进行实证分析后认为，农村劳动生产率的提高和农村劳动流动性的增加都有利于城乡一体化的推进。[18]因此，为了减轻农村贫困程度，需要深入研究当前城乡生产要素流动情况，特别是要分析新常态下生产要素流动产生的影响，促进生产要素向农村贫困地区流动，以更好地发挥其在农村扶贫中的作用。

⒉我国城乡生产要素流动的转变。改革开放后，大多数农村地区仍然存在资本匮乏严重的问题，农村发展机会相比城市有很大差距，例如：农村人口的收入和消费能力较低，农村的资金投资风险也远高于城市等。因此，大量的农村资本通过各种渠道流向城市，同时随着农业生产技术的提升，基础农业对劳动力的需求减少，大量农村剩余劳动人口流入城市，进而出现了农村“空心化”现象，导致农村经济发展缓慢、城乡发展差距加大。2003年前，我国生产要素流动包括人力、资金等的流动是从农村向城市单向流动的。在我国工业化进程中，优先发展城市使得农村的人力、资金等各种资源向城市流动。

2003年后，城市和农村之间的资本边际生产率开始下降，[19]特别是在2006年后，生产要素开始在城市和农村间双向流动，不僅有从农村流向城市的，城市的生产要素也开始向农村流动。农村向城市输出人力和资本，而城市向农村的流动不仅包括人力和资金，还包括信息和管理等农村地区严重欠缺的生产要素。城市向农村的流动主要有企业入驻、人才转移等。企业入驻，如在农村地区设立公司、工厂，开发和利用了农村地区的廉价剩余劳动力和市场，在投入资金的同时，必然带来大量技术和管理人才，使得技术和信息向农村流动。城乡生产要素的双向自由流动使得城市生产要素更多地流向了农村。新常态下城市生产要素进一步向农村流动有以下几个方面原因：

首先，政策支持。党和国家一直高度重视农村地区的发展，制定的相关政策也更多地向农村倾斜。2002年党的十六大就提出，要把解决“三农”问题作为重中之重，努力实现工业反哺农业、城市支持农村。自2004年开始，中共中央发布的“一号文件”就一直在关注“三农”问题，即农业、农村和农民问题。2006年，取消农业税，激发了农民群众投入农业生产的积极性。这些都使得进城务工的农村人口开始回流到农村。新常态下，各地方政府为了促进农村地区的发展，制定了一系列针对农村产业发展的优惠政策，为到农村发展的企业提供厂房等基础设施以及税收信贷资金等优惠条件，为企业和人力、资本等生产要素向农村转移起到了积极的推动作用。

其次，市场驱动。一方面，我国城市经过多年的发展已经逐渐趋于成熟，市场也出现了饱和状态；而我国农村还欠发达，市场仍未完全形成，因此，农村在一些方面有比城市更多的发展机会和市场空间，更有利于吸引企业与资本向农村转移。特别是新常态下我国整体经济增长速度放缓，会使更多企业瞄准未来更具发展潜力的农村，由此促进了生产要素向农村的流入。另一方面，是市场规律的结果。如下图所示，在阶段一，农村地区人力和资本在2003年以前净流出不断增加，达到一个顶点，即刘易斯第一拐点，此时农村剩余劳动力完全流向城市；在阶段二（2003-2006年），随着农业的发展和农村经济的起步，农村人力和资本净流出缓慢减少，此时农村劳动力从剩余状态转变为短缺状态，达到刘易斯第二拐点；在阶段三（2006年后），随着农村劳动力进入短缺状态，在城市的农村人口开始回流，并有城市人口向农村流动，农村人力、资本净流出快速减少。这表明农村经济发展带动了生产要素向农村的流动并进一步促进了农村经济发展，从而形成一个良性循环。

再次，项目推动。党的十六届六中全会首次明确提出要实现城乡基本公共服务均等化。基本公共服务均等化使农村的基础设施建设和公共服务体制得到了完善，营造了良好的市场环境。党的十八大提出：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。新常态下，城乡一体化进程的推进使城乡之间各种要素的流通更加便利，而完备的基础设施、良好的市场环境等前提条件的满足也为生产要素向农村转移奠定了基础。

⒊新常态下政府对生产要素流动的引导。新常态下城乡之间生产要素的双向自由流动为农村贫困地区的经济发展提供了有利条件。过去，由于农村贫困地区资金和人力资本匮乏，再加上生产要素的单向流动，导致农村贫困地区陷入了“贫困——流失——贫困”的恶性循环。新常态下生产要素的双向流动可以解决农村贫困地区生产要素纯流出的问题，使城市生产要素向农村贫困地区流动成为可能，为农村贫困地区带来了资本和人力，通过促进农村贫困地区经济发展，实现脱贫。但由于资本和人力都是趋利的，农村贫困地区的经济条件使得生产要素在城乡之间双向流动时往往优先流向经济条件较好的地区，因此，要打破农村贫困地区闭合的“贫困恶性循环”，政府应通过制定并实施优惠政策等方式引导部分生产要素流向农村贫困地区并提供基本的公共设施和服务，为资本和人力在农村贫困地区的投入获得回报奠定基础，以保证市场驱动下的生产要素向农村贫困地区的自动流入，实现农村扶贫目标。

（二）推动农村贫困地区产业结构升级

新常态下产业结构调整不仅是指城市的产业结构调整，还包括农村产业结构调整。农村产业结构是指在农村经济中各产业的结合形式及比例关系。农村产业可以分为三类：第一产业，即农林牧渔的基础产业；第二产业，是指运用矿物资源进行开采和对初级产品进行加工与再加工的部门，包括工业、建筑业和采掘业等；第三产业，是指农村流通服务部门，包括农村商业、交通运输业、服务业以及金融、保险、邮电、信息、旅游业等。[20]改革开放以来，我国农村产业结构开始发生变化和发展，经历了三次调整[21]后，我国农村产业结构逐渐趋于合理，然而农村贫困地区却仍处于产业结构不平衡的状态，甚至只有基本的农业（种植业）。由于大部分农村贫困地区交通不便，自然环境恶劣，生产结构不完整，农业生产成果大多只能满足家庭温饱，导致这些地区长期处于贫困状态。因此，要解决农村贫困问题，必须调整农村产业结构。

农村贫困地区的产业结构调整包括纵向的产业升级和横向的产业结构完整化。纵向的产业结构升级，就是在同一产业内从低层次向高层次的升级包括农业第一产业中基础种植业的种植种类选择和基础种植业向农产品加工业的升级，以及单一农业向农林、农牧的结合方向发展。在基础种植业的种植种类选择方面，如江苏“明村”的村民从种粮转向种菜，经济作物的种植提高了农民的收入；[22]安徽省岳西县主簿镇由于地处大别山脚，水温低，种植水稻存活率低，曾一度处于贫困状态，自2015年开始，在镇党委和政府引导农民种植适合当地环境的茭白后，人均年纯收入提升到8000元以上，脱离了贫困，主簿镇的贫困人口数也从2014年的2215人降低到2015年的709人。[23]种植作物调整给农村扶贫带来了成效。在基础种植业向农产品加工业升级方面，安徽省岳西县梓树村在从茶叶基础种植发展到茶叶深加工的同时还发展了经济作物种植产业，使农村贫困人口从2014年的280户减少到2015年的47户。实践证明，农村贫困地区产业结构调整对于农村扶贫具有必要性和可行性。可以说，新常态下的城市产业结构升级也为农村贫困地区产业结构调整提供了契机。

⒈产业对接。城市产业结构的升级必然会带动相关产业的发展以及对基础性服务业的需求，这也为农村贫困地区产业结构调整提供了发展机会，指明了发展方向，使农村产业与城市产业能够相互对接。当前，城市产业升级的重要特征就是充分利用互联网技术和资源，发展“互联网+”产业。农村贫困地区也可以顺应这个新的发展流潮，发展“互联网+现代农业”，将农业生产、农产品加工、物流运输、销售与互联网技术相结合，形成完整的农产品生产、加工、仓储、运输和销售产业链。如与淘宝结合的农村淘宝模式、与邮政平台结合的“邮乐购”模式等。

⒉產业转移。城市与农村贫困地区产业结构升级同时进行，有利于产业资源、企业在城市与农村之间的有效配置和自由转移，有利于进一步打破城市和农村之间的壁垒，使农村市场与城市市场更好地融合，带动生产要素在城乡之间更加自由、高效地流动。

⒊产业创新。农村贫困地区的产业结构调整不仅要学习成功的城市产业发展经验和借鉴成熟的城市产业发展模式，更要结合农村贫困地区自身条件和特点发展适合本地的特色产业。《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出：要发展农业生产性服务业，完善农产品产地粗加工补助政策，支持农产品深加工发展，支持农产品特色加工业发展。[24]此外，根据农村贫困地区的特殊条件，发展农业生产性服务业可采取两种形式：一种是在条件成熟的地区推进农村土地产权承包与转移，农户将持有的土地承包经营权作价入股或是流转，并享受“保底收益+按股分红”，形成集体所有权与集体经营权的统一，由承包土地的农业大户或集体组织经营，以提高生产效率，减少生产成本，同时还可以吸纳其他农民参与生产服务活动。另一种是在其他一些农村土地无法统一经营的地区，鼓励开展代耕代种代收、大田托管、烘干储藏等市场化和专业化服务，以提高农业生产的专业化程度，降低各农户的生产成本。

（三）加强对农村贫困地区劳动人口的教育和技能培训

教育投资的缺乏和人才短缺是农村贫困的主要原因。[25]新常态下，面对农村贫困地区教育缺失以及因文化水平和工作技能偏低造成的农村贫困问题，应进一步加大教育和培训方面的投入，巩固基础教育和技能培训，缩小与城市以及农村非贫困地区人口在工作能力等方面的差距，为农村贫困地区劳动人口就业提供先决条件。

有学者在对农村剩余劳动力转移进程中人口年龄和受教育程度分布情况进行统计后发现，20-50岁的中年劳动人口占到68.37%，近1/3只有初中学历。[26]可见，作为农村贫困地区劳动力主体的中年劳动人口的受教育程度和文化水平偏低。对青少年的教育投资周期长、回报周期长，意味着政府和家庭对青少年的教育投资能获得未来的长期收益，但短期内只能是单纯的支出；对于农村贫困地区中年劳动人口的技能培训则是投资周期短、回报周期短，使其能够快速地增加经济收入，减轻甚至消除农村贫困地区家庭贫困现象。

我国一直高度重视青少年的基础教育，针对青少年的农村义务教育投入力度很大，并实现农村义务教育免费，但却忽视了作为劳动力主体的中年人口的教育和培训问题。由于农村教育资源匮乏、经济条件差等原因，使得大量农村中年劳动人口接受教育机会偏少，文化水平低，再加上缺乏技能培训，只能从事无技术要求的工作，因此他们的收入水平偏低，极易失去就业机会。而中年劳动人口作为家庭的主要收入来源者，决定了一个家庭的生活状况，其低收入水平无法满足家庭生活的基本开支，直接导致家庭陷入贫困。因此，政府应加大对农村中年劳动人口的教育投入，做好基本文化教育和技能培训工作，即在提高农村贫困人口的教育水平和学习能力的基础上，提升人力资本，再辅以相关技能培训，使其有一技之长，具备进行相应生产工作的能力，从而增加他们的收入来源，[27]在实现脱贫的同时保证扶贫效果的可持续性。

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