应用技术大学治理能力的提升路径

张宇　唐锡海

摘 要 治理能力是推进我国供给侧改革和应用技术大学内涵式发展的重要力量，具有丰富的内涵。应用技术大学治理能力不仅强调对自身功能定位的明确回应，也强调对制度的执行和实施。结合治理的本质，治理主体多元化、治理方式民主化、治理途径协同化、治理手段制度化及治理效果高效化等是衡量应用技术大学治理能力强弱的重要指标。要提升应用技术大学的治理能力不仅需要培育制度能力，构建完善的制度体系，也需要增强制度的执行能力，搭建制度运行网络，更需要关注文化治理，营造良好的治理环境。

关键词 应用技术大学；治理能力；制度化

中图分类号 G647 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）07-0042-05

应用技术大学建设是我国调整高等教育结构，推进高等教育改革，提升高等教育质量的重要举措，也是我国高等教育适应及助推产业结构调整和优化的必然选择。当前，教育治理逐渐成为国家治理的重要支点，作为教育治理体系的重要组成部分和特殊组成部分，应用技术大学的治理能力直接影响着我国产业结构转型升级的效果，影响着我国供给侧制度改革成效及实体经济发展的路径选择。与研究型大学和综合型大学相比，应用技术大学强调通过实践和理论结合，学校和企业合作、知识与情境相融合的途径培养高水平、高质量的应用技术型人才及具有较强应变能力的现场工程师。应用技术大学的人才培养目标及建设发展规律决定着应用技术大学的治理体系不仅包括关注学校内部的建设、治理与改革，更要关注区域经济的产业布局状况，以及学校与企业、社会及政府的合作状况，具有独特性和复杂性。

一、应用技术大学治理能力的内涵

应用技术大学的治理能力是对其治理体系的践行和落实，是影响其改革发展方向的重要因素，也是推进应用技术型大学现代化和国际化的决定性因素。对应用技术型大学治理能力内涵的深度剖析和阐释是提升其治理能力的重要前提和基础。基于应用技术大学在我国国民教育体系中的特殊位置，及应用技术大学治理背景的特殊性，从共时维度和历时维度两个视角分析应用技术大学治理能力的内涵具有重要价值和意义。

（一）从历时维度分析，治理能力强调对功能定位的明确回应

从历时维度来看，应用技术大学是由部分地方公办本科院校，全部民办本科院校，独立学院和部分极具特色的高等职业院校转型升级形成的新的教育类型，其内部结构具有复杂性和多样性的特征。与研究型大学和综合型大学不同，应用技术大学这一教育类型自提出以来，其功能定位不仅在于科研和文化传承，更加強调实践教学和社会服务。基于这一功能定位，应用技术大学在注重科学研究对生产领域和实际生活的引领和支撑，传统优秀文化的传承和新文化培育的同时，更加强调以国家战略需求、区域产业布局和技术应用为主线来设置专业群，构建课程体系，以手脑并用且注重实践来开展教育教学活动，以学生的实际应用能力和现场操作能力为核心来培养面向复杂劳动力市场的本科、硕士、博士等高层次应用型技术人才和现场工程师，以知识转化和技术服务为载体提升社会服务能力，从而实现教学与科研的完美融合、文化传承与服务的兼顾，实现高校专业设置与地区产业结构，市场需求和高校人才及技术供给，技术技能积累与技术创新等的无缝对接。在我国，应用技术大学建设和发展的历史较短，在其探索发展的过程中尚存延续普通高等教育教学模式和发展思路的痕迹。因此，从历时维度来看，应用技术大学的治理能力是能够打破固有的制度框架，摆脱路径依赖，根据应用技术大学的功能定位来调整教育教学结构和重心、人事安排、制度设计和权责分配等，使其功能定位与功能发挥相契合的能力。

（二）从共时维度分析，治理能力强调对制度的执行和实施

从共时维度来看，应用技术大学治理是在全球治理、国家治理和教育治理等国内外战略决策共同影响下进行的院校改革和创新。这也意味着应用技术大学治理能力的内涵在本质上与全球治理、国家治理和教育治理的内涵一致，是一脉相承的。全球治理强调，“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[1]，治理能力则是公共机构或个人在处理共同或公共事务、个人事务的过程中化解冲突、调和利益并维持联合行动的能力，其手段不仅包括具有强制力的正式制度和规则，也包括具有契约性质的非正式制度安排，强调公共机构或个人通过各种制度治理事务的能力。国家治理是十八届三中全会的重要议题，是在全球治理理念和精神的基础上根据我国实际国情和发展阶段赋予其具有中国特色的含义。习近平指出，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面的能力。从这一界定和分析可以发现，治理能力更加强调对制度的执行和实施能力，侧重于对制度的实效性检验。从这一维度分析，当前大多数应用技术大学尚未制定系统科学的治理制度体系。然而，作为我国教育的重要一支，应用技术大学的治理已经成为人们关注和热议的话题，兼之所处之窘境，必然需要全面治理和改革，需要完善的制度体系和实施体系以充分发挥应用技术大学的功能，实现其多维目标。基于此，应用技术大学的治理能力不仅包括对制度体系的执行和实施能力，也包括构建完善的学校制度体系的能力。

通过历时和共时两个维度的分析可以发现，应用技术大学治理能力是指应用技术大学在科研和教学完美融合，突出教学，文化传承和社会服务兼顾的功能定位引领下，根据学校发展实际情况，通过合作协商等手段制定一系列旨在解决冲突，调整利益格局，划分权责利界限的制度、规则和机制等能力，及切实有效执行和实施制度、规则及机制的能力。

二、应用技术大学治理能力的衡量标准

治理能力是推进应用技术大学可持续发展的重要力量，也是衡量机构、个体或公共组织现代化程度和发展程度的重要向度与指标。应用技术大学治理能力的衡量标准具有普适性，也具有自身独特性，主要包括治理主体多元化、治理方式民主化，治理途径协同化、治理手段制度化及治理效果高效化。

（一）治理主体多元化

与其他高等教育类型不同，应用技术型大学的治理主体不仅包括大学行政管理人员、教师、学生、政府、校外捐助者、社区人士等，也包括行业、企业等与应用技术大学密切合作的利益相关者。在治理过程中，应用技术大学需将多元化利益主体纳入学校重大事务的决策、监督和执行体系中，一方面，可以充分考虑多元利益主体的诉求、建议和意见，做出更加科学理性的决定；另一方面，能够最大程度激发利益相关者参与学校事务的潜能和积极性，逐步化解学校改革和发展过程中利益相关者间的矛盾与冲突，使其充分发挥多元主体的力量，突破观念障碍、制度藩篱及体制约束，共同致力于应用技术大学的全面改革和内涵式发展。此外，治理主体多元化也是治理方式民主化和治理途径协同化的重要前提。只有切实保障多元利益主体以平等的身份参与到应用技术大学的治理过程中，明确其各自的权利、责任和资源等，应用技术大学方可与各利益主体形成有效的合作沟通机制，达到互相监督和支持的目的，形成集体智慧，实现应用技术大学治理能力的提升。

（二）治理方式民主化

“治理”的核心理念在于强调各利益相关者之间的平等地位，注重以平等对话的方式来处理利益冲突、资源分配和权利划分等影响。可以说，治理方式民主化是治理能力提升的本质要求。在全球治理和国家治理的国内外环境影响下，应用技术大学民主化的治理方式需要从如下三个方面着手：一是民主表达。应用技术大学应关注每一个利益相关者的利益诉求和权益，包容性地吸纳“反对性”意见、差异化需求和特殊要求，保障参与者的知情权、参与权和监督权，使治理结果更加高效，建设质量获得社会多方认可。二是民主监督。民主监督意味着应用技术大学需要逐渐从科层化管理方式向扁平化交往方式转变，“努力构建学术组织和行政组织间相互尊重、相互协调、相互支持、相互监督的运行机制”[2]，实现治理过程中对话的平等性和话语权的均等性，使一元治理向多元交互共治转变，由行政命令向协商共治转变。作为新型大学，应用技术大学各组织处于平等地位，针对某一问题，学术组织和行政组织之间需共同合作，互相监督，保障各组织同心协力高效解决问题。三是民主考核。民主考核强调考核主体和考核方式的多元性，考核内容的多维性，注重量化评价和质性评价相结合，在关注治理过程经济效益和政治效益的同时，更加注重对社会效益及文化效益的考核。治理方式民主化不仅有利于营造和谐、平等、公正的工作氛围，也可以推进应用技术大学的内涵式发展和治理能力提升。在对教师、学生及各组织部门的考核评价过程中，应用技术大学要不断强化诊断性评价和多维评价，重在改善提升应用技术大学建设质量，切实做到以人为本，以社会满意度为宗旨，促进应用技术大学功能的发挥。

（三）治理途徑协同化

治理途径协同化是治理主体多元化的内在要求，也是衡量应用技术大学治理能力的重要标志。传统高校管理的突出特征是部门化、等级化和碎片化，部门之间的合作机制缺乏，造成高校部门之间各自为政，甚至相互掣肘，难以形成合力。在国家治理和教育治理的大背景下，作为教育系统的新生力量，应用技术大学的治理过程应摆脱之前管理模式和制度的束缚，建立有效的合作机制，使应用技术大学内部的各单元和系统能够以解决困难和推进发展为核心互相协作、凝心聚力，达到“1+1>2”的目的。在应用技术大学治理过程中，一方面，决策层应对治理过程中遇到的困难或问题进行整体规划和设计，适当调整机构设置，及时召集各方代表协商讨论，并以系统化和整体性的思维来统筹安排各项事务；另一方面，执行层在明确各自职能的前提下以协商合作的方式来化解冲突，协调利益，整合资源，以提升总体效应。此外，监督层在执行监督职责时也应积极与决策层和执行层沟通，共同解决发展过程中的治理难题。

（四）治理手段制度化

治理重在制度。制度是治理活动开展的核心要素和重要手段，也是治理能力得以发挥的重要前提。制度不仅包括以强制力和约束力为前提形成的行为准则和办事规程，也包括人们以契约形式形成的价值观及团体一致认同的理念和行为准则。制度以法制化和强制性的手段明确了各主体的权利、责任和利益分配机制，规定了各项工作开展的条件和流程，可有效规避无据可依、滥用职权、肆意妄为等现象，以“法治”“规则制度之治”代替“人治”，规范人们的行为，保证各项活动的规范有序开展。在应用技术大学的治理过程中，一要以制度体系规范部门和个人的行为。构建理性正义、科学规范、功能完备的制度体系是应用技术大学治理的重要前提。应用技术大学制度体系不仅包括整个学校运行的顶层制度——章程，也包括各个机构运行的子制度体系。应用技术大学治理过程强调各部门及个人在处理问题过程中依章办事、依规办事，充分发挥各级各类制度在权责划分、利益表达、资源整合等方面的作用，维护程序正义，推进各项工作的顺利有序开展，逐渐减少解决问题过程中人为因素的干预和牵制。二要坚持以制度和章程来引导教育教学活动、学术活动和社会服务活动等活动开展。在提升应用技术大学各部门自主权和积极性的同时，也以制度的形式引导部门和个人的工作方式，使各级部门和个人根据制度开展教育教学活动，逐渐消除因制度缺失、体制机制不健全等问题引起的低效教育活动。此外，应用技术大学的治理过程也需要将制度因素作为监督和考核各级部门和个人的重要依据，以制度为载体提升应用技术大学的治理能力。

（五）治理效果高效化

治理效果是对治理活动的质量、效率和绩效的评价，是治理能力最直接的体现。治理效果高效化是治理能力提升的重要表征。作为应用技术大学治理能力提升的重要衡量标准，治理效果高效化主要体现在三个方面：一是治理活动满足了利益相关者的大多数利益诉求。作为应用技术大学改革和发展的主要参与者，利益相关者的正当诉求得到公正维护是治理能力高效化的重要体现。二是治理活动最大限度地提高了教育效果和社会效益。通过科学决策和高效执行应用技术大学制定的制度体系，能够最大程度提高教育教学活动的效果，培养大批满足社会需求和产业需求的高水平技术技能型人才，实现治理效果高效化和治理能力现代化。三是应用技术大学的治理效果与国家治理和教育治理的目标相吻合。国家治理和教育治理的目标在于弘扬公平正义的价值理念，激发利益相关者的活力与潜能，增进和谐，促进权责利的合理配置，实现各子系统的良性运转。应用技术大学的治理效果需要在最大程度上与国家治理和教育治理的目标相吻合，真正将公平正义、和谐有序及协商共治等理念融入到治理的各个环节，极力提升应用技术大学的治理能力。

三、应用技术大学治理能力的提升途径

提升治理能力是我国当前应用技术大学改革发展的重要契机，也是推动应用技术大学内涵式发展和我国供给侧改革的重要举措。当前，我国应用技术大学发展尚处于探索阶段，面临诸多障碍和困难，提升其治理能力不仅需要完善的制度体系，较强的执行能力，也需要良好的环境。

（一）培育制度能力，构建完善的制度体系

“制度能力”是从国家制度能力抽离而来的概念，主要是指“制定制度，实施制度的能力，以及推动制度变迁的能力”[3]，对机构或组织的发展有着举足轻重的作用。制度能力是治理能力的核心，是影响应用技术大学改革和治理效果的重要前提和基础。相对于西方发达国家而言，我国高校制度能力相对较弱。处于改革和探索的重要阶段，应用技术大学的首要任务是培养自身的制度能力，构建完善的制度体系。一方面，加强智库建设，搭建学术思想平台。智库（Think Tanks），是各种先进思想和理念交汇的空间，是发达国家制定和完善制度或政策的重要咨询机构，也是国家治理和教育治理的重要手段。教育部于2014年发布了《中国特色新型高校智库建设推进计划》，明确了高校智库的功能定位和组织形式。之后，中央办公厅和国务院办公厅联合颁布了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，旨在提升国家民主决策、科学决策和依法决策的能力。对应用技术大学而言，加强智库建设一方面有利于支持和培养一批具有重要影响的高端智库人才和咨政研究团队，为制度建设、制度执行和制度变迁提供坚实的理论基础，为制度制定和科学决策提供咨询和建议。另一方面，智库建设有利于产生辐射效应和带动作用，增进人们参与学校治理的积极性和主动性，吸引利益相关者参与院校治理中，为学院的《章程》建设和其他相关制度建设提供建议和意见，推进制度体系的建设与完善。另一方面，注重科研引领，力促科学发展。从《国务院关于加快发展现代职业教育的決定》到《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018）》等一系列文件可以发现，国家对职业教育科研的重视力度逐渐增加。作为职业教育体系的重要组成部分，应用技术大学也应加大对科学研究的重视力度，充分发挥科学研究的引领作用。以学校发展中的重大问题和难题为科研主题，给予经费支持，引导学校各职能部门和二级学院教职工，行业企业等利益相关者参与到重大问题的讨论和思考中，并将各部门提供的咨询报告或研究内容作为构建制度体系的重要依据。这不仅有利于充分发挥多元主体在制度体系构建中的作用，体现制度的民主性和多元主体性，也有利于消除制度制定过程中的路径依赖，充分吸取智库的研究成果和基层教职员工的研究成果与咨询报告内容，不断培育和提升学校的制度能力。

（二）增强制度执行能力，搭建制度运行网络

增强制度执行能力是提升治理能力的核心和关键，不仅可有效避免一元单向的管理方式，也可促进高校管理和运行的规范化和制度化。首先，各部门或个人需明确自身的权责利边界范围。治理是利益多元主体对权、责、利资源的分配、调整和整合的过程，通过赋予各部门和个人与其职责相匹配的责任、权利和利益，使各部门和机构互相分立，又互相合作。提升应用技术大学的制度执行能力要求各机构、部门和个人恪守职责，严格遵守权利边界，并依据制度或法律相关规定进行利益和资源分配，坚持依法行政、依章办事的原则，将部门和个人的运行和行动体系构建成制度运行体系，齐心协力共同提高应用技术型大学的办学质量，推进其内涵式发展。二是强化制度的效力。效力主要用以描述事物实效性和影响力的范围和持续性，制度效力则是指一项制度能够产生实效性和影响力的范围及持久性，是评价一项制度切实发挥作用和价值的重要指标。与高校制度体系不健全问题并存的另一问题是制度的效力发挥不足，许多高校制定的制度和条例等形同虚设，并未切实发挥其价值和作用，难以达到善治的预期。在应用技术大学治理能力提升过程中，一方面，应该加强制度的法律效力，即充分发挥制度在学校治理中的价值，增强制度的约束力和强制力，使各权利主体或机构能够按照制度和相关条例的规定行使职权；另一方面，应加强制度的契约效力，不仅强调制度的灵活性和柔性化，同时强调制度对权利主体行为方式和观念的引导。三是执行方式的民主化和人性化。制度执行能力的增强与执行方式密切相关，民主化和人性化的执行方式更容易得到人们的支持和接受，反之则容易引起人们的反感和排斥，难以达到执行制度的目的。因此，应用技术大学在制度执行过程中一方面应全面听取公众的意见和建议，并在此基础上对制度进行不断修正和完善。另一方面，在面临偶然情况时，也需根据具体情境和个人情况进行人性化处理，营造良好的人际关系和治理环境。

（三）关注文化治理，营造良好的治理环境

“大学作为一个松散联合的系统，因果关系是非线性的，后果往往不可预料且常常与起初所预料的大相径庭”[4]，也即高校系统事物的演变并非按照逻辑推理和公式化的推演路径实现的，而是需要更多地考虑人和文化等柔性因素或隐性因素在事物发展中的价值和作用。“高校组织中的有效管理，需要对组织的传统和文化进行理解。”[5]从国际高校治理发展来看，“第一，正式的治理结构或体系可能不如想象中的那么重要……我们对大学治理结构的关注可能是一种错位，或者至少是一种高估；第二，高等教育的绩效可能与结构安排之外的其他因素有更为重要的关联；第三，一个校园特定的文化状况可能胜过结构安排。”[6]因此，在提升应用技术大学治理能力的过程中要特别注重高校文化的治理，从而为其治理过程营造一个良好的环境和文化氛围。第一，要营造一个良好的人际关系网络。良好的人际关系网络对任何一个组织或机构的改革发展都至关重要，对高等院校的治理活动更是如此。阿德里亚娜（Adrianna）的实证研究发现，“有效治理依赖于人们共享智慧和思想的意愿。只有在一种相互尊敬和信任的关系下，人们才愿意分享。”[7]因此，在治理过程中，应用技术大学不仅要处理好学术事务管理与非学术事务管理、行政管理与民主管理、政治领导与行政管理之间的关系，同时要处理好各层级之间及校内与校外之间的关系，使高校系统各个部门、机构和权力体系之间建立起互相信任、尊重、支持及合作的关系，形成良好的人际关系网络，使各利益主体共享智慧，实现从决策理想向行为理性的转变，提升治理能力。第二，要极力营造良好的治理文化。治理文化是与治理活动相适应的文化，是指基于对大学治理的认识和实践而形成的理念、价值、意识、思维方式以及行为准则、习惯、评价标准等。这既是治理实践的结果，也是治理活动开展的重要前提和影响因素。治理文化是在治理过程中树立民主、协商、理解、合作、共赢及共享理念，并将此理念传递给参与治理的各利益相关者，转化为共同体成员统一价值内核的行动，最终形成推动治理体系和结构顺利运行的强劲动力。在治理活动中，应用技术大学需逐渐从行政主导和强权管理的文化范式向共治共享共赢的文化范式转变，使共同体成员树立平等合作的观念，互相尊重信任，营造良好的治理文化，携手攻克治理过程中的难题，推进其内涵式发展和质量提升。

参 考 文 献

[1]俞可平. 治理与善治[M]. 北京：社会科学文献出版社，2000：3-4.

[2]曹叔亮. 大学内部治理的关键自变量及其改革路径[J]. 教育发展研究，2014（23）：59-66.

[3]周光礼. 培育国家制度能力 推动大学治理体系现代化[J]. 中国高校科技，2014（7）：7-8.

[4][美]罗伯特·伯恩鲍姆. 大学运行模式[M]. 别敦荣，译. 青岛：青岛海洋大学出版社，2003：48.

[5][美]罗伯特·伯恩鲍姆. 高等教育的管理时尚[M]. 毛亚庆，译. 北京：北京师范大学出版社，2008：175-176.

[6]顾建民，刘爱生. 超越大学治理结构——关于大学实现有效治理的思考[J]. 高等教育研究，2011（9）：25-29.

[7]ADRIANNA KEZAR. What is More Important to Effective Governance： Relationships， Trust， and Leadership， or Structures and Formal Processes？ [J]. New Directions for Higher Education， 2004（127）：35-46.