新型城镇化持续健康发展与质量提升应对策略研究——以河南省为样本

李新安

〔河南财经政法大学，河南 郑州 450046〕

经济与管理

新型城镇化持续健康发展与质量提升应对策略研究
——以河南省为样本

李新安

〔河南财经政法大学，河南 郑州 450046〕

作为由农村人口向城镇转移的动态过程，城镇化体现着一个国家或地区的经济社会发展程度。改革开放以来，河南省城镇化发展迅速，在吸纳农村剩余劳动力、增加就业、产业结构优化升级、推动城乡统筹发展等方面发挥着重要作用。但一系列有待解决的相应问题，制约着新型城镇化的持续健康发展与质量提升。为此，要更好推进河南省城镇化发展，应进一步实施制度创新，深化户籍制度改革以破除城乡二元体制；完善城镇体系，全面提升城镇综合承载能力；调整优化产业结构，推进产城融合发展。

新型城镇化；产城互动；城镇体系

城镇化发展水平是现代社会经济文明的标志，推动新型城镇化发展，将使我国在目前较为严峻的全球外部经济环境下，持续保持稳定的发展势头。20世纪90年代以来，随着我国城镇数量增多，城镇化水平提升，人们对城镇化的发展水平日趋重视。2014年党中央国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。2015年十八届五中全会又强调，在复杂多变的经济发展过程中，“十三五”时期我国已进入经济发展“新常态”,要大力推进新型城镇化、新型工业化、农业现代化和信息化的同步发展，加快构建城乡一体化的发展机制，破解发展难题。2016年2月国务院出台的国发〔2016〕8号文《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，进一步强调新型城镇化要“以人的城镇化为核心，以提高质量为关键，以体制机制改革为动力，紧紧围绕新型城镇化目标任务，加快推进户籍制度改革，提升城市综合承载能力”，“加快培育中小城市和特色小城镇”，为经济持续健康发展提供持久强劲动力。河南作为一个农业大省、新兴工业大省，提升其新型城镇化发展水平，对河南全面建设小康社会、促进“十三五”时期全省经济社会发展具有重要意义。

一、新型城镇化健康持续发展的基本态势

城镇化(Urbanization)是人类社会生产力发展到一定阶段后，出现的农村人口由传统乡村社会不断转到现代先进城市社会的自然历史过程。城市的发展与成长具有自发性，城镇化也是自发性的过程，这种自发性表现在人口流向从农村到城市的动态过程，人们通常用“城镇化率”来衡量城镇化水平，即城镇人口占总人口的比重。城镇化从表象上看是农村人口转变为城镇人口的过程，但其本质则是从农业社会逐步进入工业社会的过程，在该过程中，农业活动的比重逐步下降，非农活动的比重逐渐上升，居民消费水平不断提高，人的整体素质不断提升。近年来，我国着力发展的新型城镇化则是在顺应城镇化自发性规律基础上，以促进经济、社会、环境和谐与人的全面发展为宗旨，以大城市和小城镇有机结合、协调发展为方向，来激发我国经济发展最大的内需潜力和重要动力，主动适应和推动社会经济发展模式转型的一项重要的民生工程。

1.新型城镇化的提出及其本质内涵

新型城镇化概念的提出与形成，学术界有不同看法。但据查到的资料看，新型城镇化概念最早见于2007年3月习近平总书记的《走高效生态的新型农业现代化道路》一文。习近平总书记指出，“发展高效生态农业，必须按照新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化整体推进的思路，把工业与农业、城市与农村作为一个整体来谋划，进一步健全工业反哺农业、城市带动农村的体制机制，充分发挥工业化、城镇化、市场化对‘三农’的带动作用和‘三农’对‘三化’的促进作用，让农民主动参与‘三化’进程，成为‘三化’的重要推动力量及其成果的共享者。”*习近平.走高效生态的新型农业现代化道路.http：//flnance.peopIe.com.cn/nc/GB/5492580.html.

新型城镇化概念出现于官方正式文件是在2012年底的中央经济工作会议。该次会议提出的2013年的六项经济工作主要任务中的一项重要任务就是“积极稳妥推进新型城镇化，着力提高城镇化质量”，会议公报明确指出了新型城镇化的内涵。公报指出：“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”*2012年中央经济工作会议公报.http：//www.taoguba.com.cn/Artide/721661.自此，新型城镇化成为了我们党和政府正式文件中大量出现的一个新概念。

从具体内容和实现方式看，新型城镇化中“新型”一方面表现为大中小城市和小城镇“四城”并举之外，另一方面则体现为城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，是大中小城市、小城镇、新农村协调发展，互促共进的城镇化。新型城镇化和传统的以土地外延扩张、物质资本大量消耗驱动的高成本、低收益的摊大饼式城镇化有很大不同。后者往往会带来很大的问题，集中表现在要素结构失衡、空间失衡、产业结构失衡和大城市病的爆发等。由此看来，中国的新型城镇化更强调的是以人为核心的城镇化，不仅强调城镇化率等数量的增加，更强调产业发展、就业转移和人口城镇化相统一的质量提升。新型城镇化核心是从土地城镇化向人口城镇化过渡，其理念是“集约、智能、绿色和低碳”。

2.河南城镇化呈现出稳步发展态势

河南地理位置优越，地处中原，地势平坦开阔，是全国重要的交通枢纽，此外该区域人口众多、气候宜居、水源充足，旅游资源丰富，非常适宜城镇系统内外的物流、人流、信息流和能量流的集聚与扩散，因此在发展新型城镇化方面具有得天独厚的优势。

根据河南省统计局公布的数据：2010年河南省城镇化率为38.8%，2011年河南省城镇化率为40.57%，2012年为42.4%，2013年为43.8%。2014年末河南省总人口10662万人，常住人口9436万人，城镇化率提升到45.2%。2015年末河南省总人口10722万人，常住人口9480万人，城镇化率达到46.85%。2016年末河南省总人口10788.14万人，常住人口9532.42万人，城镇常住人口4623.22万人，城镇化率达到48.5%。河南城镇化近年来呈逐年增长趋势，城镇化建设实现了较快发展。

3.河南城镇基础设施明显改善

近年来，河南不断加大城市基础设施建设力度，并取得了较大成就。仅2014年河南全省对城市供热、供水、污水处理、生态建设、保障性住房等城市基础设施投资项目达到180个，总投资1614亿元；教育、医疗、文化、旅游、养老服务等社会事业项目170个，总投资1386亿元；交通、能源、水利等重大基础设施项目50个，总投资848亿元。此外，河南省交通基础设施发展迅速。如继郑州市轨道交通一号线2013年12月开通运营后，二号线一期工程也于2016年10月开通运营。同时，河南还加快了城市道路、地下通道、立交桥、停车场等城市交通设施建设，形成了高效方便的交通网络。这些城镇基础设施的不断完善，为河南新型城镇化发展奠定了坚实的物质基础。

4.河南现代城镇体系日趋完善

伴随五大国家战略在河南的逐步实施，中原城市群实力日益增强，已成为国家重点培育发展的中西部地区三大城市群之一。郑州作为河南省会和全省的政治、经济、文化中心，已发展成为人口500万以上的特大城市。2015年上海合作组织成员国政府首脑(总理)理事会第十四次会议在郑州成功召开，展现了中国中部内陆城市开放发展的现代城市风貌，彰显了郑州城市的发展水平和实力。洛阳市、南阳市跻身人口在100万以上的大城市之列。同时平顶山、安阳、许昌、信阳等中小城市的快速发展，形成了大中小城市分工明确、有机协调的城镇体系。米字形高速铁路网、城际铁路网加快建设，既发挥了郑州大城市的经济辐射作用，也带动了中原城市群周边中小城市的发展，河南城镇交通一体、产业链接、设施共享的格局体系正在形成。

5.河南城镇综合承载能力持续提升

城镇综合承载能力既是城镇化水平的标志，也是推进城镇化的重要举措，它体现了一个地区经济发展和社会进步的综合实力。近年来，河南省城市人均住宅面积、人均道路面积、燃气普及率、城市建成区绿化覆盖率等城镇综合承载能力指标均得到大幅提升。2014年全省城市垃圾和生活污水处理率分别为86.4%和87.8%,根据《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》，全省城市垃圾和生活污水处理率到“十三五”末将均达到95%，城市社区综合服务设施覆盖率将达到100%，城镇人居环境将不断改善*资料来源：豫政〔2014〕55号：河南省人民政府关于印发《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》的通知(2014年7月3日)。此外，城市社会保障覆盖面不断扩大,教育、科研、文化、养老等城市公共服务设施也日趋完善,城市公共服务能力显著增强。

6.河南产业与城镇的互动效应显著

二、新型城镇化发展面临的主要问题

发展新型城镇化的基本理念和要求需达到如下几个方面。其一，城乡统筹，城镇化水平总体较高。统筹城乡经济社会发展，把新型城镇建设与社会主义新农村建设有机结合起来。推进城镇的基础设施向乡村延伸，吸纳农村剩余劳动力就业，推动城乡一体化发展。其二，生态宜居。坚持以人为本，转变城镇规划的概念，促进城镇的生产、生活、交通、居住等基本功能协调发展。形成城镇规模与承载力相适应，城镇人口与社会发展相融合，建设和谐城市。其三，结构合理、功能完善的城镇体系。新型城镇化要求形成有利于大中小城市协调共生，产业集聚，构建系统性强、覆盖面广的现代化城镇体系。其四，“四化”同步。以城镇化为重点，以新型工业化、农业现代化和信息化为支撑并推动城镇化，形成相互促进、相互带动的发展格局。与以上要求相比，河南新型城镇化发展尚存在以下较为突出的主要问题。

1.全省总体城镇化水平偏低

河南“十三五”期间以及较长一段时间将处于城镇化发展的快速上升阶段。2015年河南城镇化率达到了46.85%，2016年也仅较上年提高了1.65个百分点达到48.5%，按照2020年河南城镇化率达到58%的目标计算，河南城镇化发展的任务仍然很重。根据统计局发布的数据，尽管河南省近年来经济发展速度较快，但与全国平均水平相比，河南省的城镇化水平仍然偏低。2016年全国城镇化率为57.35%，河南低于全国平均水平近10个百分点。对国家统计局2013年发布的数据进行比较可以看出，在31个省份里(不包括香港、澳门、台湾)，河南省城镇化水平(总体城镇化率43.8%)排名倒数第五，仅高于贵州省的37.8%，西藏23.7%，云南40.5%，甘肃40.1%。河南省总体城镇化水平与全国平均水平存在明显差距。

图1 近年来河南与全国城镇化率对比

2.河南各地区城镇化发展不平衡

河南城镇化水平存在较大的空间差异，不同区域水平与层次存在很大落差，通过集约化、低碳化、智能化、生态化方式来提升落后地区的城镇化质量，从而缩小城乡差距与城市之间的差距，就成为今后相当长时间内的重要任务。2014年地区城镇化率显示，河南18个省辖市中超过全国城镇化水平(2014年国家城镇化率为54.77%)的仅有郑州(68.1%)一个城市，城镇化率在45%以上的也仅有郑州、洛阳、鹤壁、焦作、济源、三门峡等6个城市，而濮阳、驻马店、周口等3个城市的城镇化率则在35%以下。城镇化率从68.1%到32.5%的较大差距，显示出河南城镇化在地区发展之间存在较大的不平衡性。

表1 河南省各地市城镇化率比较(2014年) 单位(%)

资料来源：数据引自谷建全、王建国主编的《河南省城市发展报告(2015)》，社会科学文献出版社，2015年出版

3.全省城镇体系有待完善

中原城市群的发展尚处于成长阶段，其内部的城市分工不明确，城市合作处于分散状态，城市互联互通互融还不理想，城市群整体竞争力还有待提高。突出表现在以下几个方面：第一，大城市偏少。河南城市中人口超过100万的也就郑州、洛阳等为数不多的几个。在大城市个数偏少的情况下，大城市容易利用行政资源使资源配置向本身倾斜，形成资源的虹吸效应，导致城市的溢出扩散效应不明显，从而制约大城市的辐射带动能力。第二，中小城市规模偏小。河南省大城市单一，中等城市偏少，小城镇居多。因此在进行产业转移时缺乏承载的节点，一些地级市市区人口已超过一百万，但是周边小城市有的十万不到，难以形成有效的辐射带动作用。第三，城镇体系之间职能分工不合理、专业化职能不突出。各城市产业间缺乏互补性，呈现严重的结构趋同现象，同时各城镇体系网络处于联系松散状态，制约了整个区域的经济发展。因此，建设中原城市群、提高城市群的综合竞争力就成为提升城镇化质量的应有之意。

4.城镇发展方式较为粗放，产业结构有待进一步优化

表2 河南与我国部分省市产业结构对比(2016年)

数据来源：根据国家统计局和各省市统计局《2016年国民经济和社会发展统计公报》收集整理

5.城镇基础设施水平有待进一步提高

新型城镇化是以人为核心的城镇化，是为人服务的城镇化。城镇基础设施的完善有利于提升城镇的承载力，加速人口集聚。但河南经济发展水平不高，城镇基础设施建设资金存在较大缺口，极大地制约了城乡基础设施和公共服务设施服务水平的提高。基础设施落后及在教育、医疗等公共服务领域的诸多欠账，使河南一些城市出现了交通拥挤、看病难、上学难等问题，制约了城市的健康发展和人民生活环境的改善，降低了城镇的承载力。

三、加快推进河南新型城镇化发展的对策

1.实施制度创新，推进农业转移人口市民化

根据2020年河南城镇化率达到58%的目标测算，每年要由农村向城市转移100多万人。因此，河南城镇化工作的落脚点是农村人口如何转移到城市。必须通过制度创新，重点解决就业等民生问题。

(1)推进人口管理制度改革，破解城乡二元体制。人口管理的户籍制度改革，就是通过破除城乡分割，实行经常居住地城乡统一的户口登记制度，将户籍中内含的各种权利和福利进行剥离，使户籍回归其本来面目。城乡二元体制下的户籍身份在就业、分配、社会保障制度等方面存在着差异，该体制在户口上将人分为城市和农村户口，城市居民可享有良好的教育、医疗、社会保障等，甚至在法律赔偿上，城市人口要远远高于农村人口赔偿的数额，农村人口在教育、就业等资源分享方面得不到公正的待遇。在二元体制束缚下各种要素资源流动受到限制，阻碍了市场对劳动力资源的优化配置，在一定程度上成为河南推进新型城镇化发展的重要阻碍。因此应破除“城”“乡”概念，创新、完善人口服务和管理制度，为河南新型城镇化发展创造良好的制度环境。

(2)创新土地保障机制，推进土地制度改革。新型城镇化发展与土地制度密切相关。现行土地制度不仅束缚了农村剩余劳动力向城镇转移，还严重制约了农业的规模化、产业化经营。农村土地的主要问题是宅基地使用权和建设用地使用权自由流转受到限制。宅基地使用权具有身份性，非农村集体成员，无法申请获得土地。根据现有的法律规定，城市人没有权利享有农村宅基地使用权，法律禁止非农村居民通过购买、租赁等方式直接或间接占有农村宅基地，这就导致了宅基地使用权在继承、赠与、抵押时受到限制。对于农民来讲，土地是最重要的财产，但由于宅基地使用权和承包地经营权流转不畅，农民无法通过流转而获得经济利益，同时在一定程度上还将农民束缚在土地上，从而限制了城镇化的发展。因此应研究出台相应政策措施，通过实行增量供给与存量挖潜相结合的供地政策，允许农民按照依法、自愿、有偿的原则合理流转土地使用权，确保实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，维护农民的利益；进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，鼓励农民“农”转“非”，合理满足城镇化用地需求，为新型城镇化的发展注入活力。

(3)推进社会保障制度改革。加快构建城乡一体化的基本医疗保险制度、基本养老保险制度和教育制度。与城市相比，我国农村社会保障机制较不完善，覆盖面过窄，具体表现在农民养老制度不完善、农民工的社会保障水平低、医疗报销水平和范围有限，农民工定居城市具有较多的后顾之忧。因此促进城镇的发展，应当建立健全必要的社会保障制度，给予农民必要的制度保障，统筹建立城乡一体化的社会保障体系，以解决他们的后顾之忧。同时，要推进城乡一体化的教育制度改革。随着新型城镇化的发展，进城务工的农民日益增多，但其子女在教育上则很难享受和城市居民一样的待遇，很多学校因为农民工非本地户口不接受其子女入学，从而出现了社会关注的留守儿童问题，使得农民工定居城市的意愿下降。这不仅不利于城镇化的发展，更不利于社会的进步。因此要打破身份限制，统筹建立覆盖城乡的基本社会保障制度，健全低收入困难群体的生活保障体系，实现城乡居民在基本社会保障制度上的公平和对公共资源的共享。

2.完善城镇体系，全面提升城镇综合承载能力

(1)科学规划城镇布局，完善城镇体系。河南地处平原地带，人口分布较广，各个地区存在着经济、文化、人口、城镇规模等差异，在规划城镇布局时，要立足于河南省实际情况，要分层次、分类别做出规划，逐步构建完善的城镇体系。要加快中原城市群发展，不断增强中原城市群区域的影响力，发挥城市群大城市的辐射带动能力，同时也要适当控制大城市规模，使城市的发展与其承载能力相适应。加速发展中小城市，提高中小城市对大城市产业转移的承接能力，因地制宜发展特色产业和劳动密集型产业，使中小城市成为接纳农村剩余劳动力的主要载体。进一步完善城镇的职能，实现大中小城市和小城镇之间的专业化分工协作，建设优势互补、特色明显的城镇体系。

(2)加大城镇基础设施和配套公共服务设施建设。加快交通运输业建设，发挥交通对城镇化格局的引导作用。坚持航空、铁路、公路一体化发展，提高交通枢纽的承载能力，建设现代综合交通网络，提升交通质量，减少城市拥挤。同时要构建地区性中心城市交通圈，依托公路、铁路构建由省到县、到村的城市交通圈。

加强公共服务配套设施建设，提高城镇公共服务保障能力。其一，建立基本的科学、教育、卫生、文化、教育设施，增加城镇公共服务的供给能力。构建公平、公正的教育资源配置制度，让落户城市的农村人口也能便利地分享城市教育资源等公共服务。其二，着力解决好新型城镇社区的水、电、学校、超市等配套公共服务设施，因地制宜建设城市污水处理措施和供暖、供气等配套服务设施，吸引农村人口有序向城镇转移。其三，因地制宜循序构建城乡一体化的基本医疗保障、基本养老保障和基本生活保障体系，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，逐步实现城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖。

(3)提高城镇环境的承载力。习近平总书记曾说过：“不要金山银山，也要绿水青山”，环境质量是检验新型城镇化发展成功与否的一个重要因素。其一，在推进新型城镇化进程中，完善城镇绿色、循环、低碳发展的体制机制，加强对资源环境承载能力的监测预警。改变传统的经济发展方式和高碳模式，提高发展的科技创新含量。其二，实施城镇生态建设工程。淘汰高污染、高能耗产业，推进重点城镇和重点行业的污染治理，加强对污水、废气等污染的防治。加大城市绿化力度，提高城市的植被覆盖率，打造宜居的城镇生态环境。

3.优化产业结构，推进产城融合发展

(1)加快产业结构优化升级，增强城镇发展新动力。推进新型城镇化，重在实现产城互动，既要以产业促城镇，也要以城镇聚集产业。河南省2016年第三产业占比低于全国近10个百分点。但第三产业对吸纳劳动者就业的能力远远大于第一、第二产业，对城镇化率的增加具有重大的推动作用。在当前制造业产能过剩的背景下，只有强化工业转型升级、加快发展第三产业，推动产业结构战略性调整，才是河南省稳增长、增后劲以及经济长期平稳运行和持续健康发展的重要着力点。值得注意的是，当前河南第三产业发展面临着劳动力等要素供给已经发生深刻改变等问题。劳动力价格上升、劳动力素质不能满足需要、劳动力队伍不稳定等，制约了产业结构调整的进一步深化。推动农民工市民化和农民工转型，可以为第三产业加快发展提供源源不断的高素质劳动力，也能在一定程度上缓解第三产业发展面临的人力资本约束问题。

(2)凸显城镇优势特色，构建适合城镇发展的产业体系。作为新型城镇化发展动力源泉的第二、三产业，在河南的整体发展水平相对落后。因此在推进新型城镇化进程和产城互动融合格局中，应根据各地城镇的产业优势和特色，加快传统工业的转型升级和新兴产业的培育发展，加强与周边示范小城镇的融合，形成有利于吸纳农民工的产业载体。加快河南省的工业化、现代化进程，需在产业发展布局和承接产业转移方面谋划，积极发展有利于承载、吸纳农民工的劳动密集型产业集群，构建有利于吸纳农民工的产业体系，增强经济对农民工的吸纳能力。

4.强化政府对城镇发展的宏观调控与机制创新

从国内外城市发展实践来看，城镇发展离不开政府的宏观规划与政策创新支持。河南作为人口大省，农业所占比重较高，城镇化起步较晚，农业转移人口市民化等问题压力较大，河南急需通过政府实施产业重构、空间整合和政策机制创新等举措，来提升全省新型城镇化的发展水平。要突出河南新型城镇化的特色，需要各级政府在城镇宏观布局、城市发展方向、城市基础设施建设、城镇棚户区和城中村改造、公共服务建设、住房保障建设等方面发挥主导作用。同时针对新型城镇化建设过程中的各种问题，制定出最合理的城市发展路径，不断完善城镇体系，加强重点地区的规划控制和管理。此外，积极发挥政府在城市污染治理、城市生态环境建设方面的作用，着力提高城镇的综合承载能力，促进大中小城市和小乡镇协调发展，走出一条经济效益高、环境污染少的集约型、生态宜居、以人为本型的河南新型城镇化道路。

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(责任编辑：刘 阳)

2017-03-09

李新安(1967-),男，河南济源人，河南财经政法大学教授，博士，研究生导师。

国家自然科学基金面上项目(编号：41171443)；河南省政府决策研究招标课题(编号：2016B089)；河南省软科学计划项目(编号：172400410155 )；河南省高等学校哲学社会科学创新团队支持计划(编号：2013-CXTD-07)；河南省教育厅人文社会科学研究项目 (编号：2016-zd-075、2017-ZZJH-026、2015-ZD-090)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.02.003

F

A

2096-2452(2017)02-0013-07