城市治理现代化：理念、机制、途径

李茜

摘 要： 党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，成为全社会各个领域创新改革发展的总目标。具体到城市问题，需要从以往行政命令的管理模式向强调全社会公众参与的治理模式转变，要从理念、技术、社会等方面实现现代化，创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念正好与此契合。坚持以人民为中心的发展思想是五大发展理念的体现，也是西安城市治理现代化的落脚点和着力点。建立法治化、制度化的公众参与机制，运用基层协商民主途径，推行“三社联动”模式，在城市治理决策中体现公众参与；城市基础设施建设要切实从人民需要出发，体现便民利民目的；要在继承西安传统精神基础上建立具有西安特色的城市文化精神，体现社会主义核心价值观，凝聚人心，实现城市治理的自觉与人文现代化。

关键词： 五大发展理念； 城市治理； 现代化； 西安

中图分类号： C912.81 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.007

Abstract： The Partys 18th Third Plenary Session proposes to advance the modernization of national governance system and governance capacity， which becomes the general goal of innovation， reform and development for all sectors in the society. Specifically， when it comes to urban problem， it is necessary to transform from previous management mode of administrative order to governance mode emphasizing public participation of the whole society and to realize modernization ideally， technologically and socially， which precisely accords with the five development concepts， coordination， green， openness， and sharing. The adherence to people-centered development thinking is the embodiment of the five ideas of development as well as the foothold and focus of the modernization of urban governance in Xian. Also， it is imperative to establish a legalized， institutionalized public participation mechanism， practice “three linkages” model through basic-level consultative democratic means， and embody public participation in urban governance decision-making； the construction of urban infrastructure should proceed from actual needs of citizens for the purpose of the convenience and benefit of people； and it is necessary to inherit the traditional spirit of Xian while establishing urban culture spirit with Xians characteristics， reflect socialist core values， bring people together， and realize conscious cultural modernization of urban governance.

Key words： the five development concepts； urban governance； modernization； Xian

新型城镇化发展过程中，城市化是一个复杂的研究课题，城市边界在不断向外扩大，人口在不断向内涌入，城市可持续发展问题愈加凸显。西安这个集省会城市、副省级城市、丝路起点城市、国际旅游目的地城市、西北重镇等名称和责任于一身的城市，面临着同样的迫在眉睫的问题。

2015年12月底，时隔37年再度高规格召开的中央城市工作会议上，习近平同志提出了很多新要求、新理念、新思路，是今后相当长一段时期城市建设和管理的指导思想。会议明确指出，要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，走出一条有中国特色城市发展道路。因此，必须以五大发展理念为基础，仔细学习和研究中央城市工作会议精神，找准适合西安城市发展的着力点，理顺发展思路，就能针对要解决的重要发展问题有的放矢，促进西安城市可持續、健康、有序发展。

一、城市“管理”到“治理”是时代的必然要求

（一）“治理”的核心是强调全社会共同参与城市建设

西方国家城市化进程比较早，在不断地发展中，形成了一套理论体系，尤其是从20世纪80年代开始，治理理论的出现，把对城市问题的理论研究从城市管理上升到了城市治理阶段。起源是出于解决因为政府管理失效和市场失灵而带来的一系列社会问题。

虽然理论界对治理（governance）一词的界定没有达成一致，对于城市治理到底是一种手段还是一个阶段，是一种模式还是一种新的方式，仍然在讨论中，但可以确定的是，城市化的发展在不断推进，城市治理这个概念能够更为宽泛地包含解决城市问题的方法和内容，是对政府管理和市场调节的一项有益的补充，一种新的社会管理方式。尤其是体现在国家体制改革层面和地方政府政策制定层面。巴纳德·朱维认为治理一词意味着市民社会拥有更重要的权力，包括影响城市政策制定的议程、参与城市规划的决策以及影响到各个参与城市管理的部门，在治理模式中，强调管理主体的多元，强调政府需要借助市场和社会的共同协作，强调要通过多种自上而下、自下而上的沟通方式达到全社会的参与，以及实现政府对社会的服务。[1]

（二）紧密联系群众这个我党最大的政治优势与治理理论要求相契合

1949年中共中央从西柏坡转移到北京时，毛泽东同志就提出了“进京赶考”的历史命题，尤其是强调要把工作的重心从农村转向城市，要找到管理城市的方法。在此后的发展中，尤其是改革开放三十年来城市化进程的加快，我们逐渐摸索形成了一套具有中国特色的城市发展管理体系。但也不可避免地要面临西方城市化程度高的城市所曾经遇到过的问题，一方面，要从中吸取教训总结经验，另一方面，要根据国情不同，摸索出适合中国发展的道路。

党的十八届三中全会提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这个科学论断的提出，顺应时代发展的需要，也切合中国实际，更能体现中国特色。回顾中国共产党95年的历史和新中国成立以来的历程，我们深刻感受到，正是在人民群众的拥护下，在紧密联系群众中，我们才取得了一次又一次革命的胜利，跨过一个又一个改革的艰难，建设起当今这个强大的国家。治理理论的核心是要全社会的共同参与，就是要集合全民族的智慧，实现中国特色社会主义的共同理想。[2]反映在城市建设中，就是发动群众，参与到城市发展中，充分调动作为城市主人的使命感，履行责任和义务，共同建设城市。

这个发源于西方国家的管理理论，却正好契合了我国发展的实际，能够发挥中国共产党一贯以来的密切联系群众的执政优势，吸收精髓思想，融合中国实际，为我们的国家治理包括城市建设提供理论支撑，同时还能避免外来理论水土不服的问题。

二、五大发展理念对城市治理的指导意义

（一）现代化标准的认定是城市治理的前提

发展是大趋势，建设现代化的国家和城市是摆在建设者和管理者面前的重要课题。现代化的概念很广泛，需要界定一个具有共性的标准，才能有的放矢，确定发展的目标和前进的方向。从总体上来讲，城市治理现代化首先必须符合城市化发展要求，既要有长远的目标，也要有阶段性规划，要紧密联系实际，从具体情况出发，尊重城市发展规律，保证发展的长期性、稳定性和有效性。

就具体的标准来说，现代化是一种状态，一种形势，不是各种机器、技术的粗放堆叠，不是某一个领域的技术领先，更不是一部分人享受的发展成果，而是全社会共同的一种体验。可以表现在理念、技术和社会的现代化这样三个方面。

1. 理念的现代化。理念来源于人，也应用于人，所以理念的现代化其实就是人的现代化，一方面表现在城市建设和治理者，一方面表现在城市居民。对于城市建设和治理者来讲，要用不断发展的、变化的眼光来看待城市的发展，对于城市发展中出现的各种新问题、新矛盾，要用高标准的思维来看待和解决，给城市居民提供最好最新的城市公共产品。对于城市居民来讲，要跟得上城市发展的步伐，提高自身的素质，和城市一同前进。人的理念的现代化是城市治理现代化的本质要求。

2. 技术的现代化。城市的发展需要技术的支撑，同时也不断促进技术更新换代，数字城市、智慧城市就是当前最突出的体现。大数据能够在城市运行中充分发挥作用，城市科研机构的成果能够不断地落地转化，通讯技术能够提供高效优质的服务，垃圾、污水、大气、电力等和群众生活息息相关的技术能够不断地向可持续、节能环保方向发展，城市向外和对内的交通网络发达、便捷通畅，这些都对科学技术提出了要求，也是体现城市现代化水平的重要特征。

3. 社会的现代化。这里所谓的社会，是宏观意义上的社会，包括经济、政治、文化、环境等方面。现代化的社会，必然具有运转高效的政府部门，采取科学、民主的管理方式和手段，经济功能覆盖全面，产业结构分布合理，内部经济充满活力，对外交流活跃，城市具有鲜明的地域文化特点，并不断通过各种手段在保护和传承，不断和国际融合，人们的居住环境能够注重资源和环境的承载能力，也能保证居住的舒适和安全。[3]更为重要的是，整个社会是良性、健康、有序的运转，各种因素之间相互促进、相辅相成。社会的现代化实际上也是治理现代化希望达到的理想状态。

（二）五大发展理念体现城市现代化的本质要求

习近平同志在党的十八届五中全会上系统阐述并强调实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是今后相当长时期我们国家的发展着力点、发展方式和思路。“五大发展理念”最根本的着眼点在于人民，把促进人的全面发展和提高人民群众获得感作为发展的出发点和落脚点，实现人民生活水平和质量普遍提高，实现共同富裕。

反映在城市发展中，五大理念就可以理解为城市建设和治理要始终紧紧围绕“人民对美好生活的向往”，创新发展是为了人民不断创新城市治理模式和发展方式，把创新放在城市发展的核心位置，使创新发展成为城市建设的第一动力。协调发展是为了人民而协调政治、经济社会发展，协调区域发展，不断拓展发展空間，促进产业布局均衡。绿色发展是为了让人民既能够在城市中享受青山绿水，同时还能感受现代化成果，体现现代与自然和谐相处。开放发展是为了人民能够有更多的机会了解世界、开阔眼界、展现自我，有更多的机会从深度交流和融合中得到提高。共享发展就是着力解决公平正义问题，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，尊重每一个人在城市生活中的权利，让城市成为人民安居乐业的家园，成为寄托情思的所在。

五大发展理念的提出是基于我国发展中的突出矛盾和问题，在城市建设和治理中，更是和我们要追求的城市治理现代化不谋而合，提出了破解难题的思路，指明了发展的动力，明确了努力的方向。以五大发展理念为引领，就能够抓住新型城镇化建设以来的发展机遇，在中央城市工作会议精神的指导下，赢得更大的发展优势，让城市发展推动社会发展。

三、坚持以人民为中心思想是西安城市治理现代化的关键着力点

西安具有3100年的建城史，1100年的建都史，从城市建设上来讲，是中国历代都城以及日本、韩国等国家都城的模本。城市的建设体现天人合一思想，因地制宜、因势而建，尤其在一些例如水利设施、排水沟渠、园林绿化等基础设施建设上，对当今城市建设都具有重要的指导意义。目前，西安的城市建设格局奠基于历史，得益于辛亥革命以后一百多年以来的积累，不管是从古都风貌的存留上，还是从人居环境的适宜度上，也有很多值得分析的地方。

从城市管理上来讲，汉唐长安城时期形成“百千家似围棋局，十二街如种菜畦”的都城建设格局以及系统完备的城市管理制度，虽然具有封建统治的管控性，但同时是给老百姓营造了繁荣、有序、安全的生活环境，也成为中国历史上政治、经济、文化大发展的促进因素之一。

在新时代虽然时过境迁，城市建设和管理的方式方法有了翻天覆地的变化，其意义也从统治的有效性转变到了为人民谋福利上，性质截然不同，但有一点内在规律是相通的，那就是城市发展的最终成果是落实到老百姓身上的，并且是具有可延续性、继承性的。

当今，西安在向国际化大都市迈进，历史和现实告诉我们，以人民为中心的发展思想，是必需的选择，也是唯一的选择，只有一切以人民的需要出发，一切为了满足人民在城市中生活得更美好，城市才会得到发展。

要对国际化这个概念有清醒的认识，所谓国际化，并不是高楼鳞次栉比，不是摩登，而是合理的、理性的、睿智的，被全人类所能接受的思维方式、生活方式、行为方式，例如当年陶渊明的田园生活方式就很国际化，西方发达国家在城市化进程中出现的逆城市化发展阶段就是陶渊明田园思想的当代体现。所以在城市治理中就不能一味追求数量和规模上的高大全，而要切合西安发展实际，从人民需求出发，延续城市发展历史文脉，延续城市发展传统，以创新理念提供城市公共服务产品，让人民共享绿色、开放的城市发展福利。[4]

（一）城市治理决策要体现市民切实参与

我国城市学的创始人之一钱学森先生早就指出，城市工作是一个系统工程，中央城市工作会议中再次明确强调这一点。因为城市涉及到了国计民生的方方面面，包罗城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会保障、环境保护、城市交通等各种内容，这些都与人民的生活息息相关。

在早期的城市管理中，政府作为唯一主体，对每一项决策都从头到尾全程参与，做了很多利国利民的大事，例如西安明城墙的修复和城墙景区及环城公园的兴建，以唐城墙遗址公园为代表的一系列遗址公园建成后免费对公众开放，既尊重历史并传承历史，也给西安市民创造了更多的休闲娱乐、放松心情的场所；地下铁路网在热火朝天地建造，给人们出行带来方便，也促进城市公共交通网络的进一步完善，受到广大市民的称赞。

但同时也发现，在这些建设过程中，出现了例如地铁修建时要移走一部分生长了几十年的行道树的问题，这些树已经不仅仅是绿化的工具，更多地已经成为西安的形象代表。很多市民希望不要移走或者少移走一部分树，经过很久的民意表达，最终比预计少移走了一部分，但仍然對城市景观和市民出行带来不便。在这个事情中能够看到公众参与的力量，但如果建立起完善的公众参与机制，就可以在决策制定前充分征求民意，使政策更加科学化、人性化，避免不必要的资源浪费和社会矛盾。

1. 法治化、制度化的公众参与机制确立是前提。首先，应该由政府出面制订一套程序化的公众参与制度，明确规定在每个涉及重大的城市治理事项酝酿过程中，应该通过各种官方、媒体平台向市民发布，给出几个备选方案，请尽可能多的市民参与投票，选出最优方案，或者请市民现场评议，并提供最合适的方案。因为这些决策涉及的领域最终都是为市民服务的，只有使用者才知道什么是最适合的，例如在城市管理中早市、夜市难以协调的问题，就可以通过这种方法选取最恰当的时间、地点，既不影响环境还能方便市民。其次，要重视调动公众参与的积极性，陈清利弊，并注重保护相关利益者的权益。其中需要将电子信息手段、新媒体这些因素加入，体现时代性、便捷性和透明度。必须进一步法治化、制度化，才能保证类似市长热线、服务热线等做表面文章的情况不再出现，避免形式主义。保证机制能够有效、可持续运作。

2.社会主义基层协商民主是实现公众参与的现实途径。党的十八大报告提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断。这是社会主义协商民主概念第一次在党的代表大会报告中得以提出，标志着社会主义协商民主理论的正式确立。党的十八届三中全会进一步强调要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。

社会主义协商民主具备协商民主强调的各方主体通过平等、自由的方式参与决策这一共性，更有一些特殊规定性。[5]首先体现在党的领导下，这是中国共产党和中国人民对民主进程的伟大贡献，开创了一种具有鲜明特色的民主形式，能够有效体现党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一。其次是社会各个政党、不同阶层、各方团体和广大群众的普遍参与，以对话、协商、审议等方式对一些共同关心或利益相关的问题进行协商，形成各方共同接受的方案，作出决策推进发展。在当前利益诉求多样化、城市发展会遇到各种新问题的情况下，社会主义基层协商民主可以推进公众更多参与社会事务管理，有利于涉及民生、社会发展的决策科学公正，也有助于化解社会矛盾，凝聚各方智慧，团结公众力量，是做好城市治理的最佳途径。

3. “三社联动”是实现公众参与的最佳模式。应该大力鼓励各种社会组织参与城市治理，社会组织具有专业性的特点，可以弥补政府的管理缺位以及公众的分布分散的短板，在社会各个领域尤其是在社区管理中，养老、助残、托幼、留守人员就业、在市场准入、监督、公证和纠纷解决等方面提供服务。具有非常大的优势，他们的参与也是公众参与的一个重要组成部分，也能从另一方面促进社区自治的成长。[6]

“三社联动”是以社区为平台，根据居民的具体要求，引入社会组织和社会力量，通过政府购买，发挥社会工作者骨干优势，提供专业化、有针对性的服务，能够把矛盾化解在社区，实现社区多元供给服务，是一种新型社会治理模式。为社会力量参与城市基层治理尤其是社区服务提供了渠道、为开展社区社会工作提供了载体。这些专业化的社会组织在城市社区、农村社区、少数民族聚居和信教群众较多的社区，以老年人、未成年人、外来务工人员、残疾人和低收入家庭，以及空心村落、空巢家庭、留守人群等为重点，将社区多元服务需求转化为具体服务项目，有效地满足了基层群众专业化、个性化的服务需求。

当前山东、广东、上海、重庆、云南等地都专门将社会组织服务纳入政府采购的服务目录，鼓励更多的具有专业化水平的社会组织参与到城市基层治理当中来。西安应该以基层行政体制改革为契机，推动政府转变职能、简政放权，通过编制行政审批制度改革事项、政府向社会组织购买服务、承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织等目录及相关条件，鼓励社工团体、机构等社会组织有序参与社区服务。

（二）城市公共基础设施建设要利民便民

城市的治理水平高低不在于硬性的数字指标，而在于在城市中生活的市民和来这里旅游的客人他们的满意度，这个满意度是一种感性的认识，一种体验的感受。其中包括交通的便捷程度，各种地上地下管网建设的合理性，人行天桥、地下通道无障碍设施的普及程度等。

西安的基础设施建设目前处在较为初级的阶段，例如地下排水管道已经远远不能适应需要，一到下暴雨的时候，就会出现城市内涝（“内地看海”）的尴尬景象。例如无障碍设施的普及程度很低，在公交车站、地铁出入口、地下通道和人行天桥的上下台阶这些最需要的地方建设的非常少，给众多残疾人、老年人、体弱病人、推婴儿车的人、带较多行李的旅客等都带来了很多不便。例如自助游旅游者在西安，没有较为完备的旅游标识系统，不够发达的市内外交通，无法满足他们深度了解西安的愿望。

必须在城市基础设施建设上下大力气，真正把人民的需要放在首位，在园林绿化中，栽种、补栽种适合西安气候的梧桐、国槐等行道树，既是一道风景，也能给行人带来阴凉，还能展现城市风貌，西安有“林阴道之都”的美誉，不能破坏前人留下的财富，要让大树继续继承和展现西安的历史文化。在地铁修建中，已经完成的投入运营的线路，必须要对当时移走的地面树木进行回栽，按照道路两旁原来的行道树布局，补齐景观，让路人不再暴晒在炎阳下，让城市给人带来宁静安详的氛围。在人行天桥上、公共自行车存放点加盖顶棚，保护国有资产，让行人、骑车人、自行车免受雨淋风吹日晒，也是对文明行为的引导，提高市民文明素质。在地下管网建设中，逐渐引进“海绵城市”建设技术，把宝贵的雨水收集起来，在少雨季节发挥作用，让城市自然呼吸。重新修建完善各种无障碍设施，让每一个市民都能夠享受到便利。

（三）城市文化建设要建立西安城市精神价值体系

历史上的西安曾经辉煌，我们要从中汲取营养，留下那些具有时代价值的精神财富，继承优秀传统文化，丰富当今西安城市文化。同时，也要总结西安特色，挖掘西安独具魅力的城市文化所在，树立起被广大市民所共同认可的城市精神价值体系。这些工作一定要让西安人自己来做，可以邀请国内外专家献言献策，但他们的意见只能作为参考，因为他们对这座城市没有深厚的感情，没有深入了解，只有在这座城市生长、生活的人，才最有发言权，最知道这座城市的精髓，那些隐藏在角落里、偏僻小巷里的故事，才能深刻地总结出西安的文化特色。

通过这种方式的总结和提炼，是全社会共同智慧的结晶，能够得到最广泛的认可和共鸣，以此建立起来的判断是非曲直的价值标准会被更多人所接受，并在实际行动中去践行。

城市治理，是一个永远在路上的命题，不能一劳永逸，需要根据时代发展不断调整政策，但唯一不变的，是必须时刻牢记人民是城市的主人，“建好城市为人民”是根本宗旨。创新的思维和方法是为了人民生活的日新月异，不断开放、绿色的建设是为了协调人民的公平正义，让城市发展的财富、城市带来的便利为全体人民所共享。抛弃面子工程、政绩工程，实实在在为人民做事，才是现代化的本质，是文明的标识。

参考文献：

[1]巴纳德·朱维，焦兵.城市治理：通向一种新型的政策工具[J].国际社会科学杂志 （中文版），2009，（4）.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]袁祖社.制度正义基础上新发展观及其文化合理性追求[J].唐都学刊，2017，（2）：32.

[4]曾盛聪，李小兰.从“善政”到“善治”：我国城市治理的现代转型[J].理论与现代 化，2006，（11）.

[5]冉文伟.大力发展基层协商民主[N].青岛日报，2016-03-07.

[6]杨慧超.南京市城市治理中的公民参与研究[D].南京：南京理工大学，2012.

[责任编辑、校对：杨栓保]