论环境民事公益诉讼的责任承担方式

沈彤+张依雯

（401120 西南政法大学经济法学院 重庆）

摘 要：近几年，我国的环境保护法律发展迅速，2015年又重新修订了《环境保护法》，但是对于环境民事公益诉讼的责任承担方式方面却规定较为笼统，简单地适用《民法通则》关于民事责任承担的规则，这不能够很好地解决环境民事公益诉讼中遇到的问题，是环境保护法律体系中的欠缺之处。本文从环境民事公益诉讼的本质概念写起，从案例分析入手，最后借鉴其他国家的良好制度，力图为完善我国环境民事诉讼的责任承担方式作出微薄的贡献。

关键词：环境民事公益诉讼；责任承担；赔偿损失

一、环境民事公益诉讼的概念

环境民事公益诉讼，是指有资格的公民、法人、其他组织或者有关国家机关， 为了预防可能侵坏境公益之污染或破坏行为的发生， 或阻止侵害环境公益之污染或破坏行为的继续进行， 救济已经受损的环境公益， 而以环境公益的民事危害者或致害者为被告向人民法院提出追究其法律责任的请求，并由人民法院按照法定程序依法审判的法律制度。

环境民事公益诉讼不同于环境侵权诉讼， 概括说来，二者主要具有如下差别：

首先，诉讼中的被告不同。 环境行政公益诉讼的被告为行政机关或法律法规授权的组织。环境民事公益诉讼的被告则是直接实施了侵害或可能侵害环境公共利益的行为人，包括公民、法人和其他组织等民事主体，但不包括作为行政主体的环境行政机关 。

其次，从诉讼目的来看，环境民事公益诉讼是一种旨在解决发生在公益主体和私益主体之间纠纷解决机制，即旨在解决环境危害者或致害者的私益 （主要为财产性利益） 与享有或可能享有环境公益的不确主体之间的利益冲突的纠纷解决机制。

正是以上这些差异，导致了环境民事公益诉讼的责任承担方式不能直接套用传统普通环境侵权诉讼的规定，而应该建立起自己独有的责任承担方式。

二、环境民事公益诉讼的特征

（一）环境民事公益诉讼具有公益性

环境民事公益诉讼具有公益性主要表现在其目的的公益性这一方面。环境民事公益诉讼的目的是维护社会公共利益。所以环境民事公益訴讼的诉讼利益应当归于社会，而不能归于任何组织或个人。

（二）环境民事公益诉讼兼具预防与补救功能

环境民事公益诉讼的提起并不要求有一定的环境损害事实的发生，只要根据有关的材料或情况能够判断存在环境公益侵害的潜在可能，那么就可以提起公益诉讼。由于环境一旦遭受破坏就很难恢复原状，或者恢复成本十分高昂，所以在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时，就容许相关原告利用司法手段加以预防制止是非常有必要的。相比普通环境侵权诉讼只具有补救功能，环境民事公益诉讼兼具预防和补救功能。

（三）诉讼程序的特殊性

既然是公益诉讼，其诉讼规则与私益诉讼应有所不同。譬如，举证责任分配上面应按照起诉主体的不同因人而异地设计。诉讼费用的预交制度也应有所改变，因为公益诉讼的起诉人并非为了自己的利益而起诉， 如果要其预交诉讼费用， 则显失公平。再如，在因果关系的证明方面， 应推行因果关系推定原则。

三、我国环境民事公益诉讼的责任承担方式

（一）案例引入

2015年初最高人民法院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对环境民事公益诉讼相关问题作出了具体规定。但在具体案件的审理中，环境民事公益的责任承担方式还有许多细节问题需要探讨。因而，立足于现有的环境民事公益诉讼的案例，可以归纳分析出我国司法实践中责任承担方式的适用及其不足之处。

以中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案为例，该案是新环境保护法实施后人民法院受理的首例针对大气污染提起的环境民事公益诉讼。案情如下：德州晶华集团振华有限公司（以下简称“德州晶华公司”）多次因排污被当地环保部门处罚。周边小区居民因不堪忍受其持排放污染废气，向中华环保联合会（以下简称“中环联”）投诉。中环联经过实走访调查，确认投诉内容属实，并于2015年3月19日向德州中院提起环境民事公益诉讼。五日后，德州中院发布公告决定受理该案。

（二）案例分析

本案中，中环联的讼请求包括：要求被告立即停止超标排放大气污染物，增设大气污染防治设施，在省级及以上媒体公开赔礼道歉，由被告承担诉讼、鉴定、律师费等支出。此外，还要求被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元，以及因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元，合计近3000万元。诉状请求赔偿款项支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染治理。

本案原告提出的诉讼请求，基本贴合了《解释》第18条关于环境公益诉讼责任承担方式的规定，但细节问题仍需商榷。其中“立即停止超标排放大气污染物，增设大气污染防治设施”是否属于“停止侵害、排除妨碍、消除危险”？近3000万元的索赔是否合理，要求被告赔偿并支付到地方政府财政专户是有否法律依据？

1.停止侵害、排除妨碍、消除危险民事责任

首先引起我们注意的是，这些责任方式是否真的在一些情形下在事后起到了阻止环境损害继续扩大的作用。

本案中原告仅要求被告“停止超标排放大气污染物”是否足以”停止侵害、排除妨碍”？假设此项诉求得到法院支持，且被告也切实履行“停止超标排放大气污染物”，实现“达标”排放，但达标排污仍造成环境污染、社会公共利益受损害的话，“停止侵害、排除妨碍”的目标显然无法达成。

在很多新型环境污染中，固然会涉及具体的私人利益的损害，但是在这之外，这种公共环境利益受损远远超过具体的民事利益受损的程度。所以如果法庭认定侵权责任成立，因而要求相关责任主体停止侵害和排除妨碍，但责任主体的停止侵害和排除妨碍只是使具体民事主体受损的利益得到了保护，但无法控制环境污染造成危害。

2.赔偿损失

在环境民事公益诉讼中，“赔偿损失”能否作为一种民事责任承担方式，其争议很大。部分学者认为，在环境民事公益诉讼的判决中存在“赔偿环境遭受的损失”等内容，其应当作为环境民事公益诉讼的一种责任承担方式。但也有很多学者对此持否定观点。

本案中，对违法排污者进行了一种较为严厉的行政处罚方式，但不应该与民事公益诉讼中的赔偿不应混为一谈，将其作为环境民事公益诉诉讼的索赔依据也是不合理的。其次，由于本案中因为空气具有流动性的典型特征，被告所在地区的空气污染并非单纯由其排污行为造成，因此，被告究竟应当赔偿多少用于大气污染治理是个相当棘手的问题。

具体在司法实践中有以下的判断方式：其一，若在法院作出“恢复原状”判决之前，行政机关已采取修复环境措施，所发生的费用则属于“赔偿损失”民事责任的损害赔偿金。因为政府已采取相关修复环境措施，那么这里的损害赔偿金并不是用于该案件的环境修复工作，而是放在环境公益基金之中用于将来的环境修复，故该部分的费用定位为“赔偿损失”。

其二，若在法院作出“恢复原状”判决之前，行政机关未采取修复环境措施。对于“恢复原状”的判决，如果败诉被告有能力亲自完成环境修复工作，不需缴纳任何费用，也就不存在任何赔偿损失的情形。

（三）恢复原状

恢复原状在环境民事公益诉讼中是适用比较广泛的一种民事责任承担方式，其目的是为了补救已被环境侵害者破坏的环境公共利益，使被侵害的环境恢复到原有状态，体现了环境民事公益诉讼的补救功能。

传统环境侵权法中的此种民事责任方式所恢复的原状针对的是财产权益，侵权法关注的是具体的民事权益的恢复，而非环境损害的恢复。但环境民事公益诉讼的目的是起到救济公共环境利益受损的目的。恢复原状的适用必须具备以下两个要件： “一是，在现有的技术条件下，受侵害的环境有恢复的可能； 二是，在现有的经济条件下，受侵害的环境具有恢复的必要。”

先来看受损害的环境恢复原状的可能性问题。法院在作出“恢复原状”判决之前，就该考虑到已被破坏、丧失生态功能的环境在现有的技术条件下能否恢复原状。如果可以恢复原状，那么法院应当要求被告履行“恢复原状”的判决内容； 如果不能恢复原状或恢复原状的可能性极小，法院可以依据环境民事公益诉讼的惩罚性特征，引入惩罚性损害赔偿，要求环境侵害者承担超出被破坏的环境经济价值的赔偿。

其次看恢复原状的必要性问题，也就是恢复原状的成本问题。如果恢复原状成本过高，甚至超出了环境原有的经济价值，就会影响恢复原状的必要性。尤其是在恢复原状的成本过分高于环境原有的利益，甚至超过了环境侵害者自身的履行能力，显然也是不合理的，在判决的执行时也会遇到阻碍。在实践中遇到这类问题，法院应当让环境侵害者的偿付能力预先用于环境危害的排除，防止损失进一步的扩大； 然后剩余的偿付能力用于环境的修复，不足的部分应当通过政府承担、基金会支持等其他途径解决。

四、环境民事公益诉讼的外国借鉴

环境民事公益诉讼发源于外国， 特别是英美法系国家， 已经积累了比较丰富的经验， 有一整套的制度。其中， 许多立法和实践值得我国借鉴。

（一）停止侵害、排除妨碍、消除危险

法官作出“停止侵害，排除妨碍，消除危险”的判决后，法官应当根据具体案件诉讼目的的需要，确定“停止侵害、排除妨碍、消除危险”的具体责任内容。在这方面，美国诉讼法里规定了禁止令。禁止令就是法院根据原告的申请，责令環境侵害者停止正在进行或即将实施的某种污染环境的行为，或消除某种危险，从而使环境利益免受侵害、妨害或危险威胁的民事责任承担方式，其最大的特征就是达到环境公益诉讼的预防性功能。

美国排除危害民事责任有三种形式： “完全排除危害”、“部分排除危害”、“代替性赔偿”。这三种不同形式的排除危害民事责任相对应着三种不同形式的“禁止令”，分别为永久性禁止令、附条件禁止令、替代性禁止令。

“完全排除危害”发布的就是永久性禁止令，其要求环境侵害者全面停止和排除其危害环境公共利益的行为。永久性禁止令“主要适用于正在发生的侵害或即将发生的侵害，该侵害具有继续性、反复性和不可恢复性特征，且通过其他方式救济受害人明显不利的情形。”

“部分排除危害”通常要求环境侵害者以改变作业方式、缩短作业时间、设置除害设备等方式将环境侵害者污染行为引起的环境危害减少到受害者忍受限度范围之内，以达到排除危害的目的。当然这种禁止令不能完全避免对环境公共利益造成损害，那么对于不可避免、不能通过“禁止令”排除且已现实化的损害，可以由环境侵害者承担“恢复原状”责任，确保在维护环境利益的同时，不会对经济发展造成妨碍。

“替代性禁止令”一般是法院基于利益衡平原则的考虑，对于某些无法避免并将持续下去的环境侵害行为颁布赔偿替代性禁止令，强制要求被告购买环境权利以替代对被告颁布永久性禁止令或附条件禁止令。

（二）赔偿损失

美国联邦最高法院认为，对于那些并未危及环境公益或损害程度相对轻微、无需颁发禁止令的情况，可以要求被告采取适当的补救措施纠正自己的行为。民事罚款则是从经济方面惩戒环境侵害行为者。早期的《清洁空气法》对此并无明确规定，但随后颁行的《清洁水法》中出现了相应内容。最初规定法院可以按日科处被告万美元的罚金，《清洁水法》修正案则将罚金最高限额增至万美元，使得公民诉讼条款的震慑力大为增加，有效缓解和控制了环境污染损害后果。民事罚款并非归原告所有，而应悉数上缴国库，彰显了环境公民诉讼制度的公益属性。

美国在环境公益诉讼中，要求“民事罚金”归于国家，然后由国家成立专门的基金会进行管理，其用途是用于环境的治理。该制度在治理各类环境问题中发挥了重大作用，取得了很大的成绩。我国也应成立类似的环境公益基金，为环境的治理和修复工作提供资金上的支持。由于环境民事公益诉讼具有公益性，因此环境民事公益诉讼的诉讼利益不应归于原告或某个利益受损的个人所有，也不归于某些利益受损的一群人所有，而是归于公共财产，纳入环境公益基金，由公共机构管理并监督其使用。环境公益诉讼利益包括： 环境修复费用、赔偿损失费用、惩罚性损害赔偿等其他费用，这些环境公益诉讼利益应当纳入环境公益基金。

作者简介：

沈彤（1995.10～），女，江苏徐州人，单位西南政法大学经济法学院。

张依雯（1994.9～），女，宁夏石嘴山市人，单位西南政法大学经济法学院。

注：本文为2015年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目，批准号：2015-BZX-043。